台灣外交困境的原因與聯合國2758號決議的內涵

What exactly does Taiwan Claim to be ? 黃居正 清華大學科技法律研究所助教授 前言 一九七九年，James Crawford將他在國際法大師Ian Brownlie指導下完成的牛津大學法學博士論文《國際法下國家的成立》付梓，成就了這本首次具體化國家成立之國際法原則的鉅著。該書除了在兩年後獲得美國國際法學會優秀著作獎外，更成為國際法學者人人必讀的經典文獻，因為幾乎所有古典的與現代的國際法論題，從領土主權的完整、國家繼承、主權豁免，到人民自決權、武力使用之限制，以及基本人權，都環繞在國家是否成立這個核心前提之上。   《國際法下國家的成立》一書在第一版就超過了十八萬字，二○○六年剛發行的第二版，更擴充為八百七十頁。其內容之豐富與論理之詳盡，學界早有定評，無須在此多所著墨。本文所關切的是它是極少數非漢語系國際法學者於專書中另闢章節討論台灣法律地位的著作，所針對的問題又特別是攸關台灣國家定位的國際法原則，加上Crawford目前除擔任劍橋大學國際法講座教授以及主編一系列重要國際法出版品外，亦被公認為是處理國家成立問題的翹楚，常年奔走於國際組織與各國政府之間，提供專家意見，言論影響力極大。因此，與台灣之法律地位有切身利害的政府官員、國際法學者與讀者，絕對有必要在第一時間裡了解相隔二十七年後，Crawford第二版的新作對同一問題所採取的是何種觀點。本文以下也將僅針對該書涉及台灣法律地位問題的章節，加以評論。   《國際法下國家的成立》第二版中探討台灣問題的專節，共有二十四頁（自第198頁至第223頁）。另外在關於香港之地位、無主地、分裂國家、領土之拋棄等章節，也分別橫向連結了與台灣相關的討論。基本上，Crawford並未改變在第一版書中對台灣地位的觀點：他認為國家承認，固然並非國家成立的絕對必要條件。國家一旦能有效治理特定領土與人民，即使末獲其他國家的承認，亦不妨礙其成為一個國家。但是台灣卻偏偏就是國家承認與國家成立間必然關係的唯一例證。即使台灣在事實上已經滿足了除承認外其他一切國家成立的要件，卻因為台灣從不明白宣示自己是獨立的國家，以致世界各國也普遍不承認台灣是一個主權獨立的國家，所以她終究不是一個國家。   台灣主權更迭的歷史與其國際法隱義 在第二版書的專節中，Crawford分別由台灣主權更迭的歷史、台灣的對外關係，以及各國司法實務之見解等角度，綜合分析台灣的法律地位。就台灣主權更迭的歷史部份，Crawford詳盡描述了台灣自一六八三年開始，成為清帝國的領土，直到一八九三年下關（即馬關）條約締結後，依該條約第二條（b）項及（c）項，與澎湖群島被割讓給日本。因此，在一九四五年台灣駐軍向中華民國最高統帥投降之前，台灣一直都是日本的領土。一九四九年十二月八日，中華民國政府因內戰被迫撤退至台灣並在島上建立了臨時首都。對此一內戰狀態，世界各國除蘇聯外，大致保持中立；此時的中華人民共和國，在性質上屬於革命政府，而非任何一個國家的傀儡政權。至於此時台灣的地位，Crawford則引用了當時英國政府的立場加以說明：「在一九四三年，福爾摩沙是日本帝國的領土。英國政府認為在法律上，福爾摩沙仍然為日本的領土，儘管在一九四五年十月二十五日，基於盟軍之間透過諮商與協議所發布的命令，在福爾摩沙的日軍向蔣介石投降，且由於盟軍的同意，將福爾摩沙的『治理權』（administration）交由中華民國政府承擔」。   一九五○年韓戰爆發，中華人民共和國在同年十一月加入戰爭。為因應此一敵對狀態，美國總統杜魯門下令第七艦隊巡防台灣海峽，以抑制兩岸政府發生衝突。這種由外國政府單方「介入」「兩個中國政府間內戰」的行為，其實續存至今。只是美國政府一向宣稱此舉並非「協防台灣」，而是為了「維持亞太地區的和平」。一九五一年九月八日，日本與四十八個同盟國（除蘇聯與中國外）締結和約（即.『舊金山和約』），正式終止敵對狀態。依該和約第二條（b）款，日本宣佈「放棄對台灣與澎湖之所有權利、主權與主張」，但是卻末聲明台灣與澎湖主權歸屬或移轉之對象。美國國務卿杜勒斯對此特殊現象的解釋是：「台灣歸屬是無法完全由以同盟國全體為締約他造之對日和約加以處理的。因此，『對日和約』僅僅將台灣自日本的版圖中取出，並未因此變更台灣的法律地位。」   在另外與中華民國締結的和約中，日本政府也僅「承認」其於『舊金山和約』中拋棄對台灣主權與請求之事實（第二條），其餘皆未提及。該和約被明示應適用於「中華民國政府現在所控制的領土」。而日本與蘇聯在一九五六年所發表正式終止戰爭狀態的共同聲明裡，對於領土的拋棄問題，甚至隻字未提。同時期（一九五四年）美國與中華民國締結了「共同防禦條約」，約定雙方共同保衛彼此在太平洋的領土。條約中中華民國的領土則被定義為包括台灣與澎湖，以及雙方嗣後另行同意的部份。綜上所述，Crawford顯然認為由於欠缺移轉領土的合意，台灣的主權地位在戰後的時空下並未變更。中華民國是基於同盟國間的協議而佔領台灣、行使治理權，卻未因此取得對台灣的領土主權。   台灣自一九四九年以後的對外關係 Crawford認為在一九四九年與一九七○年間，有兩個關鍵性的現實，足以左右關於台灣法律地位的最終合理推斷。那就是世界各國對「兩個交戰政府的承認」，以及「聯合國中國會籍」的問題。為何它們與台灣地位之結論息息相關？因為不論是在外交承認或是聯合國等國際組織的代表權爭奪戰中，海峽兩岸政府的態度都明白宣示了追求中國統一的意願。兩邊唯一的歧見僅在誰是合法代表中國的政府而已。   在一九七○年代，中華民國與中華人民共和國雖然各擁有邦交國，卻沒有任何國家同時承認「兩個中國政府」。一九七一年十月二十五日聯合國大會通過第二七五八號決議，驅逐中華民國代表，由中華人民共和國取代其中國席位。一九七九年中華民國的最重要邦交國美國也轉而承認中華人民共和國，自此以後，中華民國之邦交國都僅維持二十六國上下。Crawford認為這些都是影響台灣作為一個國家不可否認的現實。   Crawford在本項次也論及了幾個非邦交國所制定與台灣發展特定關係的法律及其效果問題。其中最重要的，當然就是美國與一九七九年制定的『台灣關係法』。該法明示其目的係為履行與台灣人民間的非官方關係之政策。依據該法，台灣與美國之間雖然欠缺外交關係或承認，但不影響美國法關於台灣之適用，使之維持如同雙方斷交前之狀態。因此，當美國法指涉「外國」、「外國政府」或是類似的官方機構時，這些主體都應包括台灣在內，此等法律亦適用於臺灣。一九七九年一月一日前美國與中華民國間所締結之條約尚未失效者，仍繼續有效。美國亦得與台灣締結新條約。依該法，美國並承諾繼續提供台灣以數量上足供台灣維持充分自衛能力之防禦性設備。另外，雖屬於非官方關係，『台灣關係法』仍賦予了台灣政府相當於主權國家之豁免權。上述種種安排，都祇是為了降低因不承認所對台灣造成的衝擊，因為美國政府在同時也不斷重申其所謂的「一個中國」政策。   沒有其他國家制訂與『台灣關係法』相同的法律。不過，Crawford認為在部分國家的法律裡，還是找得到其類似效力的條文。他舉英國一九九一年外國公司法（Foreign Corp. Act）第一節規定為例：該法規定若公司依英國所不承認之領土之法律喪失其人格者，應視為喪失其於英國英國法上之人格。Crawford解釋說因此可以推知雖然台灣非英國所承認之國家，依台灣法成立之公司仍可取得英國法上之人格，享有英國法上之財產權及訴訟權。所以就公司法來說，台灣法與其他英國所承認國家之法律，具有相同的效力。   在國際組織方面，由於前述聯合國大會第二七五八號決議及於聯合國下屬之特別機構（Specialized Agency），使台灣幾乎無法參加任何聯合國下屬之國際組織。不過Crawford在書中提出了一個被（刻意？）忽視的特殊例外：那就是在「亞洲開發銀行（Asian Development Bank，以下簡稱ADB）」中「中華民國」會籍的安排。中華民國本是ADB的創始會員國，不過一九八五年ADB與中華人民共和國簽署了備忘錄，同意由中華人民共和國成為ADB中唯一合法的中國代表，但是並不驅逐台灣。該備忘錄中值得注意的內容如下：「一、自即日起，中華人民共和國成為亞銀之會員及中國之唯一合法代表。台灣當局則將以『中國、台北』之名義續留亞銀。…對亞銀章程中任何關於既有會員地位之條文，將不會做任何增修。二、當中華人民共和國進入亞銀後，在所有亞銀之文獻、文件、資料、統計及其他出版物中，台灣當局將被稱為『中國、台北』。若在台灣當局所提交亞銀之文獻、書信與其他出版物中，有與本安排相違背之處，亞銀於散發該文獻、書信與其他出版物時，應將其名稱更正為『中國、台北』。   三、亞銀年會及其他亞銀會議之聲明，若發生與上述安排相違背之事，亞銀秘書處有責任採取必要之方法確保其符合上述安排…。四、中華人民共和國進入亞銀之後，亞銀將視需要展示僅展示亞銀會旗及主辦國之國旗。五、亞銀會員有權自行決定加入投票團。中華人民共和國進入亞銀後，『中國、台北』得加入中華人民共和國之投票團」。基於上述備忘錄，中華人民共和國於一九八六年正式進入ADB，ADB也同時直接將「中華民國」更名為『中國、台北』。中華民國政府雖然對ADB之單方行為表示抗議，卻仍繼續以亞銀會員身份全程參加會議、繳交年費、行使投票權，以及繼續持有ADB之股權。   Crawford認為由ADB的實踐可以證明，「中華民國」是被ADB的其他會員國視為雖然被迫更名，卻有能力「自行發展平行於中華人民共和國之國際關係」的國際法主體。因為若依照ADB章程第三條，台灣既非聯合國亞洲與東亞經濟委員會之會員，亦非任何聯合國下屬專門機構之會員國，本來是不可以成為ADB會員的。可惜這個因為政治妥協所形成之國際實踐，最終並沒有被發展成為一個具法律意義的普遍性例外（contra legem）。   對外關係，是一個國際法主體取得權利與負擔義務之能力是否獲得國際承認的客觀證據。Crawford藉由檢視「中華民國」之邦交國數量、承認「中華民國」之國家的認知，各國所制定與台灣相關之法律的「技術性格」，以及國際組織對「中華民國」之態度等等事證，得到了「中華民國」（或台灣）之國家行為能力並未獲得國際社會承認的結論。   各國司法實務對台灣地位之見解 除了再次確認目前並未有任何關於台灣法律地位之國際法院（ICJ）判決外，Crawford也分析了部分在現實上必須面對台灣法律地位問題的各國司法實務。這些判決多半是依其內國法或是行政權在國家承認上的操作原則而為之。Crawford認為其中以美國第九巡迴法院在明台產物保險公司案判決中之論理，最具有討論價值。   明台產物保險案所涉及的爭點是台灣是否因為中華人民共和國於一九五八年有效加入了一九二九年華沙公約（「統一部份國際航空運送人責任公約」），而成為該公約之締約國，致使台灣與美國之間的航空運送責任必須適用該公約之推定過失責任體制 。美國第九巡迴法院在判決中認定台灣並非華沙公約之締約國，埋由是過去美國法院並無認定台灣應受中華人民共和國所簽署或加入之條約拘束的判例，而且行政部門在實務上亦從未視台灣為中華人民共和國所簽署或加入之條約之締約國。作為乙政府實體，台灣依『台灣關係法』，貝有獨立與英國政府締結外交條約與協定之權能。台灣與美國政府間所締結之條約或協定，完全不等同於中華人民共和國政府與英國間之條約或協定。足以，台灣不因中華人民共和國加入一九二九年華沙體系而當然取得該公約締約國之地位。   […]