甘知沂│台獨聯盟中委
一、問題意識
近年來，隨著兩岸官方溝通管道趨於緊縮，中共對台統戰工作轉向以宗教、文化、學術及民間交流作為重要替代路徑。其中，宗教交流因具備高度象徵性、精神動員力及「去政治化」外觀，成為極具吸引力但也潛藏風險的交流形式。無論是以「祖廟謁祖」、「宗教文化交流互訪」或「聯合和平祈福」等名義進行，不僅在現行法制及實務運作上容易取得合法性，同時亦具備較高的社會正當性。
宗教參訪是否真屬高度去政治化之精神領域事務，在一般交流情境下固然不難評估，然若考量對象來自一個將宗教完全納入國家治理、統治及民族主義意識形態工程，甚至對我國具備領土野心的集權國家，則性質全然不同。中共政權將宗教事務工具化，作為對外政治文化滲透之載體，致使兩岸宗教交流成為我國行政管制及國家安全戰略中相對薄弱的一環。中國宗教團體不應被視為純粹的「民間行為者」，而係在中共黨政系統高度介入下，具備國家制度性任務之主體，此一滲透問題亟待從法制層面重新定性。
本文旨在結合中國宗教治理模式、行政法及國家安全等視角，探討兩岸宗教交流下的組織滲透問題，並在問題聚焦在以下面向：
（一）剖析中共內部之宗教管理體系，特別是宗教的「中國化」、「愛國主義化」及「社會主義化」政策脈絡。分析中共如何使國內宗教組織具備「雙重功能」：對內作為黨國控管之維穩工具；對外則作為發揮影響力之滲透載體，進而透過交流訪問，轉化為對台宗教統戰的利器。
（二）檢視我國現行《大陸地區人民進入台灣地區許可辦法》（下稱入台許可辦法）之管制架構，分析其是否足以識別、定性並因應前述風險。探討中共如何利用該辦法之適用範圍、審查程序及限制條款，尋求我國國安管制之結構性漏洞，並嘗試從行政處分之附款、邀請單位之責任及活動監控等維度，提出可行之制度化對策。
二、中共宗教治理體系與宗教團體之「雙重功能」
本文之所以特別著眼宗教交流，係因宗教信仰具備超越政治意識形態之救贖功能。在信徒視角下，追尋信仰起源及某種「聖地連結」本身就是一種虔敬的表現。然而對於堅持無神論的中國共產黨而言，此種「超越性」卻可轉化為極佳的統戰載體。中共積極將對台文化統戰包裝成宗教交流，旨在形塑兩岸信眾「同宗同源」的強大精神想像。因此，釐清中共宗教治理模式及其對宗教之真實定性，不僅能證成強化行政管制之必要性，亦可為我國政府執行國家安全行政監理提供法理及輿論依據。
（一）歷史沿革：從消滅到工具化收編
與世界各地民主憲政國家多元並蓄的宗教環境不同，中共對具備歷史傳統之制度化宗教採取高強度行政管理。中國境內的宗教團體除須向官方登記外，更須遵循中共對民間組織之普遍要求，即接受派駐在其中的「黨組」領導。而所謂宗教「中國化」、「愛國主義化」及「社會主義化」，更已具體落實在人事任命、經費來源、教義詮釋及對外交流任務中。中共透過此機制，擁有決定宗教團體「存在價值」及「生存空間」的生殺大權。
縱使1949年9月中共建政前夕通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》，與隨後頒布的《中華人民共和國憲法》均在名義上保障「宗教信仰自由」，但其根基仍為馬克思主義宗教觀。宗教被視為人類在現世痛苦與異化中產生的「超越正當性」幻覺。雖然馬克思本意在於批判產生宗教需求的世俗世界條件，但其繼承者卻多採取行政手段乃至國家暴力試圖削弱宗教[1]。宗教被共產主義者廣泛視為「封建迷信」及「反動思想」，應當透過國家忠誠及意識形態工程加以取代。歷史證明，共產黨政權對宗教之政策核心，從非保障信仰自由，而是意圖透過思想改造達成「削弱直至消滅」的終極目標。
在實踐上，有鑑於人民信仰宗教的現象難以在短期內「根除」，中共於1950年代開始轉向「宗教愛國運動」策略，其中以基督宗教「三自運動」最具代表性[2]。此舉旨在切斷國內宗教與境外權威（例如梵蒂岡）的制度性連結，並將宗教全面納入國家忠誠體系。1982年3月頒布之「第19號文件」（《關於我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》），雖坦承宗教消亡不具現實短期可能性，並反對立刻執行強制手段，但同時仍強調宗教是「舊社會遺留下來的舊思想、舊習慣」，亦劃定嚴格紅線，諸如限制家庭聚會及禁止場所外布道等[3]。此舉標誌著個人的宗教表達及結社自由，必須完全服膺於黨國行政管理及共產主義意識形態。
（二）新時代的作用：愛國統一戰線下的宗教工作
1991年2月，中共中央發布《關於進一步做好宗教工作若干問題》通知，表明黨已「重新建立愛國宗教團體」，並允許信眾在「愛國主義」及「社會主義」教育的基礎之上落實宗教自由，促使中國宗教活動「正常化」[4]。2005年通過的《宗教事務條例》進一步確立宗教團體「獨立自主自辦」原則，而這裡所謂的獨立自主指的是「不受外國勢力支配」，換言之就是要在中共政府的支配下運作。該條例第76條亦將與台灣地區之交流納入管理之列[5]。2012年習近平上台後，強化「宗教中國化」之核心價值導向，並於2018年完成中國國務院國家宗教事務局職能移交由「中共中央統戰部」領導的制度變革，象徵宗教事務已正式從「政府行政管理」轉向「黨的統戰任務」[6]。
最後，根據《中國共產黨統一戰線工作條例》，宗教工作被明確定義為實現「中華民族偉大復興」及「祖國完全統一」之統戰工具。而在中共語境中，宗教組織的「合法性」不在於其教義或社會貢獻，亦不在其是否合法登記、是否接受財務監督，抑或是否作出真正的違法行為，而在於其與黨政部門之間是否存在「結構性依附關係」。無法納入控制範圍的宗教活動，即便僅為家庭禮儀聚會，亦可能被定性為「非法」。此種「黨領導教」的體制，再加上《中國國家情報法》第7條「任何組織和公民都應當依法支持、協助和配合國家情報工作，保守所知悉的國家情報工作秘密」規定，使中國宗教團體在對外交流時，必然承載著維護中國國家主權及推動統戰之制度性任務。
因此，中國宗教團體此種對內維穩、對外統戰的雙重功能，正是後續本文分析入台許可審查制度時，主張強化實質審查的關鍵事實基礎。
三、我國現行入台許可法制評析
本章擬從兩岸人民關係條例之授權架構出發，剖析入台許可辦法在行政程序、裁量權行使及法律效果定性上的現況，並探究其如何因審查類型及程序設計缺陷，進而產生國安防線之結構性漏洞。
（一）許可制度之法律本質：高度裁量之授益行政處分
外國人民進入台灣本就非理所當然，遑論在兩岸長年的特殊情境，以及中共日益擴張的軍事政治威脅下，中國人民入台更應基於國家安全考量，採取更為嚴格的方式個案審查。此一立場可從兩岸人民關係條例第10條第1項「大陸地區人民非經主管機關許可，不得進入台灣地區」規範中獲得證成，係屬「原則禁止，例外許可」之法律關係。在此基礎上，行政機關理應對中國宗教團體來台交流，透過更為嚴謹的行政審查機制，藉以阻斷任何潛在的國安風險。
入台許可之准駁，係主管機關（內政部）就具體申請事件所作之「授益行政處分」。依入台許可辦法第16條及第25條規定，實際申請程序須由台灣邀請單位代為提出，故行政處分之相對人為「邀請單位」而非「受邀對象」。此一定性至關重要，因其確立了政府對國內邀請單位行使行政監督、課予負擔及要求履行保證責任之基礎。
然而，雖實務上主管機關對入台許可擁有「高度裁量權」，但無論是兩岸人民關係條例或入台許可辦法所規定之消極資格（如擔任黨政軍職務或有危害國安之虞等），其內涵往往過於抽象或空泛，且未能完全涵蓋中共黨政系統與民間團體「高度綁定且結構性依附」之特質。針對不具備正式黨政身分，卻與中國官方高度依存之團體成員，第一線審查人員常因各種顧慮或取證困難，而使裁量權收縮，導致審查程序傾向形式化。
（二）類型及審查機制缺失：入台許可辦法第31條
入台許可辦法第3條將中國人民申請入台活動分為社會、專業、商務活動、醫療服務及專案許可五大類。在專業交流中，依第30條及第31條規定，要求由領有組織團體憑證之台灣單位代為申請，並檢具行程表送主管機關及目的事業主管機關備查，制度面看似已臻完備。且根據《大陸地區人民進入台灣地區從事專業交流申請資格應備文件及目的事業主管機關審查權責表》（下稱審查權責表），行政審查流程分由各目的事業主管機關進行，最後經由內政部移民署負責身分查核。
觀察目前與宗教交流相關之活動類型，其中「宗教教義研修」因涉及長短期進修，實務上具有相對嚴格之計畫與時數要求（每週達30小時），並須送內政部宗教及禮制司進行實質審查，具備較高之管制密度。
然而，多數中國宗教團體一次性訪問，係透過短期專業交流中之「參觀、訪問、考察、研討會」等項目申請。依據入台許可辦法第31條後段規定，此類案件「免送目的事業主管機關審查」，僅須經移民署進行程序性身分查核。這便成為中共近年頻繁利用的制度漏洞，而一旦統戰人員以此類事由抵台，政府便難以追蹤其實際行程及非公開接觸。以中華民國大陸委員會（下稱陸委會）2025年5月11日新聞稿所揭露之案件為例，中國福建泉郡富美宮「以祖廟名義來台遶境，實則連日拜會各縣市地方宮廟、宗親會及里長」，明確表示有人正在刻意透過「虛偽申請」來規避實質審查。當具備相對專業之單位（例如內政部宗教及禮制司）在審查程序前端就被排除時，行政機關勢必將喪失即時識別「披著宗教外衣的統戰人員」先機。
（三）保證人制度及邀請單位責任空洞
入台許可辦法第6條至第8條所建立之保證人責任制度，在防範宗教滲透實務上顯得規範不足。原則上，保證責任僅側重在身分真實性擔保、在台生活安全及確保依限離境。然而，宗教統戰之特殊性即在透過非正式接觸、私人會晤或在禮儀活動中進行。此類「目的外活動」在舉證及認定上極其困難，導致邀請單位（保證人）的法律責任難以具體落實。在缺乏有效配套追責機制下，邀請單位往往成為滲透風險中最脆弱、有時也最無辜的一環。
（四）行政監督及事後手段匱乏
現行制度在許可處分作成後，行政機關明顯缺乏足夠行政人力針對各類交流現場進行實質監管。此外，相較於台灣團體赴中交流須進行特定資訊揭露，中國人士入台交流之背景、經費來源及保證人名冊等資訊目前皆不透明。在缺乏資訊公開的情況下，公眾監督及第三方驗證機制無法發揮作用，使得兩岸宗教交流行政管制，僅能高度仰賴內政部移民署之書面審核，難以應對日益精巧的中國組織滲透及統戰作為。
四、宗教交流實務中的具體國安風險：案例分析
前述法制分析顯示，我國現行入台許可辦法偏重程序審查，應加強對宗教交流特殊性，以及中國宗教治理體系的專業識讀，促使行政機關能加強實質審查。此種漏洞在兩岸實務交流中，已具體轉化為中共針對不同宗教特性量身打造的滲透態樣。以下將針對各宗教案例，析論其背後隱含之國安風險。
（一）漢傳佛教：文化影響力展示工具
中國佛教協會長期主導「中外佛教文化交流」、「兩岸佛教論壇」及「世界佛教論壇」等指標性活動。該協會在組織架構、人事任免及政策導向上，均直接接受中共中央統戰部及國務院宗教事務系統的實質指導。而該協會頻繁邀請台灣佛教界人士參與論壇、研討會及聯合祈福活動，並在過程中反覆嵌入「兩岸佛教同根同源」、「宗教促進民族復興」等政治敘事。此類活動將宗教教義與大中華民族主義高度綑綁，旨在透過宗教網絡的橫向連結，在台灣佛教界建立具備特定政治傾向的意見領袖群體。
（二）藏傳佛教：地緣政治干涉工具
藏傳佛教則揭示了中共如何將宗教轉化為地緣政治的統戰利器。中共透過官方認證及扶植的「愛國藏傳佛教人士」，安排其參與國際宗教論壇及交流活動，用以對抗達賴喇嘛系統的國際影響力。這些宗教人士在名義上為宗教界代表，實際上則肩負政治任務，宣揚「西藏宗教自由」、「反分裂」及「反境外勢力干涉」等官方立場。此種做法使宗教身分成為政治宣傳的掩體，並試圖影響台灣社會對涉藏議題及地緣政治結構的認知。
（三）道教及民間信仰：同宗同源認同工具
福建、廣東及東南沿海民間信仰及祖廟（如媽祖、關聖帝君及王爺信仰），在地方政府及統戰部門協調下，已逐步建立「對台交流基地」及「海峽兩岸宗教文化交流中心」，實質上由統戰部、宗教局及旅遊單位共同經營。在第三章中所提到的「規避申請」或「虛偽申請」案例，更可看出此類活動已偏離信仰本質，而轉向接觸台灣在地基層政治及意見領袖。本文並非全面否認兩岸民間信仰的高度連結，然而在缺乏風險意識的情況下，宮廟極易成為統戰任務的接觸點。更須關注的是，此類滲透行為若引發教外人士集體對民間信仰的「被滲透焦慮」，更將造成信徒與社會大眾之間巨大的認知落差與裂痕。
（四）基督宗教：與國際接軌宣傳工具
基督宗教在中共語境中，長期被視為須排除或收編之「潛在境外勢力」。然正因其在中國近代史上受壓迫的背景，反而使許多台灣基督徒產生強烈的情感連結，例如對早期「教案」及「中華殉道諸聖」的歷史敘事，或對當代受壓迫的地下教會（天主教）及家庭教會（新教）產生深厚共情。此種基於信仰情誼的心理傾向，常導致台灣教會人士對中國教會既抱有複雜的情緒，又擁有較高的道德信任感，進而放鬆風險警覺。
中共官方則試圖透過其認可的官方組織執行對外交流任務。在天主教方面，由「中國天主教愛國會」及「中國主教團」（合稱「一會一團」）為代表；在新教方面，則以「中國基督教三自愛國運動委員會」及「中國基督教協會」（合稱「基督教全國兩會」）作為官方唯一認可的對外窗口。
上開系統在教義詮釋、人事任免及對外發言上，均須嚴格配合黨政立場。在交流實務中，官方教會常以「促進宗教正常發展」及「改善宗教自由現況」為敘事包裝，邀請海外及台灣教會領袖互訪，企圖藉此削弱國際社會對於中共迫害教會的批評，同時也讓台灣教會界逐漸認為能夠向其體制妥協，以換取信仰的存續。
（五）伊斯蘭教：反擊國際人權批評洗白工具
伊斯蘭教在中共治理下最重要的統戰功能，在於少數民族地區維穩，並作為回應國際社會人權批評的工具。中共時常安排官方認證之伊斯蘭教職人員赴外交流，宣揚「新疆職業技能教育培訓中心（即再教育營）」之正當性，試圖以此抵銷國際輿論對維吾爾人權現況之關注。在兩岸交流脈絡中，此類操作不僅具備地緣政治任務，更在於透過宗教身分進行「政治洗白」，利用宗教領袖的發言作為其政治正當性之工具。
五、政策建議及制度化回應（代結論）
本文認為，宗教交流絕非國家安全的例外領域，當交流對象來自高度政治化的國家宗教體制時，行政法規不僅是程序性工具，更應是民主防衛的最前線。基於兩岸宗教交流所呈現的複雜現實，我國行政機關應進一步制度化具備可操作性的交流監理機制，以「憲政式宗教自由」對抗「集權式宗教自由」。宗教自由非不可干預，正如各國政府均須面對假借宗教名義的犯罪行為。涉及國家安全風險的交流活動，更應在憲政民主及基本權利保障的前提下，針對中共黨政系統高度介入的現況，採取防衛性措施。
（一）本文具體建議如下：
- 強化宗教性短期專業交流之審查機制：應修正入台許可辦法第31條及附表三之審查權責表，調整目前「短期參訪一律免送目的事業主管機關審查」之現狀。內政部應強化目的事業主管機關實質審查權限，針對具備特定背景之宗教交流，適時依據同辦法第2條第2項及第3項規定，由內政部宗教及禮制司會同陸委會、移民署及國家安全局組成「聯合審查會」（下稱聯審會）。而針對身分涉及機敏、資格有疑慮或具備統戰指標之申請案，應按照同條第3項規定，強制提送聯審會行使實質審查，以補足移民署僅能進行程序性身分核對之功能缺失[7]。
- 保證人責任之實體化及協力義務：在審查流程中，應要求邀請單位簽署類似「境外影響力聲明書」等文件，課予其對受邀團體背景之基本查證義務及初審責任。為平衡交流權利及風險控管，應要求邀請單位於交流期間詳實記錄行程細節。若事後查獲邀請單位因重大過失或故意隱匿受邀團體之統戰任務，行政機關應建立相應之懲罰機制，例如於一定期間內限制其邀請資格等。透過保證責任之實體化，促使國內民間團體提升風險意識，降低成為統戰接觸點之可能性。
- 建立入台交流資訊揭露機制：參考各國之「外國代理人登記」制度，內政部應在現有之「赴中交流資訊公開專區」外，增設「中國人士入台交流資訊公開專區」。針對具備官方背景之宗教組織，應適度公開邀請及受邀團體名稱、經費來源及保證人名冊等關鍵資訊。透過資訊透明化機制，不僅能補足行政監管能量之不足，更能引入公眾監督，減少因資訊不對稱而產生之社會焦慮。
- 善用行政處分附款、職權撤銷及廢止權：入台許可之本質係發給台灣邀請單位之「授益行政處分」。基於兩岸特殊情勢，行政機關應善用《行政程序法》賦予之裁量權，積極運用「附款」制度，課予邀請單位維持處分正當性及合法性之協力義務。若事後發現邀請單位隱匿受邀人之黨政軍背景，行政機關得依法撤銷處分，令受邀人立即離境。若處分作成後，受邀人從事與申請目的不符之政治滲透行為，行政機關應行使職權廢止。現行管制實務過於偏重「許可證發放與否」，未來應強化處分後之動態監管。凡查獲中方人員在宗教場合公開發表特定政治言論，即構成「事實變更危害公益」，行政機關應即刻廢止處分，並對邀請單位執行失格限制，令受邀人立即離境，以彰顯行政法之功能。
（二）結語
「中共是無神論，沒有真正的宗教自由及宗教人權，只有對宗教的打壓和控制。無論是宗教界人士赴陸進行宗教交流，或國人赴陸從事各種活動，務必提高警覺及加強注意相關風險與人身安全」[8]。近年來，台灣宗教人士赴中交流頻頻遭到抓捕，我們豈能允許這樣的政府，反過來透過宗教團體來台進行滲透。 本文初衷並非旨在全面封鎖兩岸宗教往來，而在於建構一個健康且具備民主韌性之交流環境。兩岸民間信仰或許確實同宗同源，但「台灣不僅保存了完整的宗教儀軌，更具有多元及自由發展的文化軟實力」[9]。唯有在對等、尊嚴及尊重我國民主憲政體制的前提下，與中國宗教團體之交流始具意義。期望本文能為青年法律人提供行政法上的思考，同時也從歷史脈絡、政策論述及制度設計等多元方向，重新審視兩岸宗教交流中國家認同、國家安全及信仰歸屬間的複雜關係。
[1] 此處所說的是許多人時常引用的「宗教是人民的鴉片」這句話，參見Karl Marx，黑格爾法哲學批判導言，1844。
[2] 所謂三自運動，即自治、自養、自傳
[3] 詳見中共中央，《關於我國社會主義時宗教問題的基本觀點和基本政策》。
[4] 詳見中共中央，《關於進一步做好宗教工作若干問題》。
[5] 《宗教事務條例》第七十六條：「內地與香港特別行政區、澳門特別行政區和台灣地區進行宗教交往，按照法律、行政法規和國家有關規定辦理。」
[6] 詳見中共中央總書記習近平發表之《關於堅持我國宗教中國化方向的若干理論思考》。
[7] 參見大陸地區人民進入台灣地區許可辦法第二條：「I. 本辦法之主管機關為內政部。II. 主管機關審查相關申請事項，必要時得會同各目的事業主管機關及相關機關處理之，或由主管機關邀集國家安全局、大陸委員會及中央相關機關組成聯合審查會（以下簡稱聯審會）會商處理之。III. 前項申請釋項或申請人身分涉及機敏、邀請單位資格有疑慮或有其他特殊情形者，應提送聯審會審查。」
[8] 中華民國大陸委員會官方網站，「政府推動兩岸宗教及文化交流政策立場為何？」，2025年11月11日，最後瀏覽日：2026年3月13日，https://www.mac.gov.tw/News_Content.aspx?n=F9057F9640B28033&sms=7C8440BC86E48FD9&s=380FEA14D103A4EF
[9] 中華民國大陸委員會官方網站，「政府推動兩岸宗教及文化交流政策立場為何？」，2025年11月11日，最後瀏覽日：2026年3月13日，https://www.mac.gov.tw/News_Content.aspx?n=F9057F9640B28033&sms=7C8440BC86E48FD9&s=380FEA14D103A4EF