財政收支劃分法之修法與應對策略

陳玠宇│律師

壹、前言

立法院於2024年12月，在國民黨和民眾黨聯手下，三讀通過財政收支劃分法（以下簡稱財劃法）修正，行政院於2025年2月，以「公式錯誤」、「垂直分配不合理」、「水平分配不平均」為由提出覆議並未成功，財政部於同年8月提出統籌分配試算金額，證實本島縣市與離島縣市統籌分配款計算公式中分母與分子不一致，致無法完全分配，且離島縣市的統籌分配款不增反減，立法院遂再度修正財劃法，調整誤植的財劃法第16條之1，並於11月14日三讀通過。

惟行政院認為立院版財劃法仍有富者更富、貧者更貧的現象，也迫使中央必須超過舉債上限，於11月20日提出政院版修正草案，行政院長卓榮泰也在12月15日表示，將基於立法院再修正的財劃法未經逐條討論審查的程序問題，以及新版財劃法將造成國家舉債超過上限等理由，拒絕副署新版財劃法。本文將從府際財政出發，梳理我國府際間財政移轉的現況以及學理上的批評，說明新版財劃法的修法爭議，最後，面對財劃法修惡，僅以筆者幾點淺見作為本文結論。

貳、 府際間的財政平衡

一、地方財政自主權與府際財政關係

中央與地方的財政權限劃分涉及府際財政關係，府際財政關係指政府之間垂直的財政關係與水平的財政關係交疊而成的結構，透過不同層級的政府分工、收支劃分，使各個層級的政府有足夠的財源，以支應各項任務的支出[1]。財劃法第3條將我國財政收支系統劃分為：中央、直轄市、縣（市），以及鄉（鎮、市）等四級。

財劃法第二章將我國政府的財政收入分為十類，其中以稅課收入最為重要，課稅系統中央和地方二級，並以「稅源分立」和「稅收分成」之制度運作。「稅源分立」指稅收區分為國稅和地方稅，財劃法第8條共規定八款國稅，第12條則規定七款地方稅。許多稅目雖劃分於國稅，但其收益權並非權屬中央所有，仍有部分需透過財政移轉制度分配與地方，此即「稅收分成」，至於地方稅，地方具有完整的稅捐行政權，但其稅捐立法權受到相當的限制[2]。

二、府際間財政財政移轉的基本原則

除了劃分中央與地方的財政權限外，為了改善垂直與水平財政分配不均的問題，各國政府也會實施府際間財政移轉制度，除了能確保國內各個行政區內服務能達到起碼的公共支出與服務成本外，因地方施政的影響不僅限於轄區內，也常具有外溢效果，基於國家整體發展考量，透過府際間財政移轉，亦可促使地方協力，達成全國共同發展的目標[3]，就府際間財政移轉的基本原則，學者曾提出以下標準[4]：

1. 地方自治權的保障（Autonomy）：財政移轉的目地是為了落實地方自治的保障，在財政移轉後，地方團體在自治事項應享有完全的獨立性與彈性，不因中央補助與否或決策的不確定性而受到限制。
2. 財政收入保障（Revenue Adequacy）：地方自治團體應能透過府際間的財政移轉制度，具備足夠的財政收入，以支應地方自治任務所需的經費。
3. 公平原則（Equity）：財政移轉的多寡應與各個地方自治團體的財政需求呈正相關，而與各個地方自治團體的財政能力呈負相關，以確保國內各地方自治團體的公共服務能盡可能達到一致的水準，以達到「國民生活條件統一性」的目標[5]。
4. 可預測性（Predictability）：財政移轉制度應讓各級地方政府對於所獲分配之額度有可預測性。使地方自治團體對於政策的規劃能有長期的安排，不因中央或地方執政黨的改變而使推行到一半的政策因財源不足而受到影響。
5. 效率原則（Efficiency）：財政移轉的制度對地方自治團體資源配置的選擇應保持中立，讓地方自治團體能自由運用所獲得之財源，以實現地方自治。
6. 簡化原則（Simplicity）：財政移轉制度應以其個別高權單位難以操控的客觀因素為基礎，避免受到個別地方自治團體操縱，或由中央恣意分配，且分配公式應易於理解。
7. 獎勵原則（Incentive）：財政移轉制度的設計應提供地方自治團體健全內部財政的誘因，不應設計專門用以彌補地方自治團體財政赤字的移轉支付，否則將變向懲處財政紀律較佳之地方自治團體，不利國家整體財政發展。
8. 確保國家政策目標之達成（Safeguard of Grantor’s Objectives）：財政移轉制度中，應能確保中央政府所設定之目標，能夠被受財政移轉之地方自治團體所遵循。中央可透過適當的監督機制，或提供技術協助來達成此一目的。

三、我國府際間財政移轉的方式

（一）共分稅及統籌分配稅

「稅源分立」區分國稅與地方稅，「稅收分成」則是將國稅依一定方式或比例與地方自治團體分成，依其性質，可分為共分稅與統籌分配稅[6]。共分稅是指稅捐收入由兩個以上高權主體所共享，稅收依法律所規定之比例分配，財劃法第8條第3項規定遺產及贈與稅若在直轄市徵收者，其收入50%給該直轄市；在縣（市）及鄉（鎮、市）徵收則80%給該地方政府。統籌分配稅是中央為了調劑各個下級政府間的財政落差，由其統籌運用，針對財政能力不足以因應基本財政需求者，由中央統籌依不同比例，進行重分配的稅收[7]，依財劃法第8條第2項規定所得稅、營業稅、貨物稅即有一定比例屬統籌分配稅。

學者葛克昌認為，共分稅和統籌分配稅在憲法上的依據主要是第7條的平等權和第10條的居住遷徙自由，首先，人民的納稅義務是依量能課稅原則負擔，依個人經濟上的負擔能力繳納稅捐，稅捐不因居住的地區而有差異，因此人民有權要求國家在各地給予相同品質的公共服務水準；其次，若國家無法讓各地保持相同的公共服務水準，致區域發展過度失衡，人們將為了醫療、教育、交通等因素被迫移居，無法享有真正的居住遷徙自由[8]。

共分稅在財劃法直接規定地方自治團體應獲配的比例，相關的討論主要圍繞在比例的分配上，較無學理上爭議，但統籌分配稅學說上有較多討論，依修法前財劃法第8條第2項及第16條之1規定，所得稅總收入之10%、營業稅總收入減除依法提撥統一發票給獎獎金後之40%，以及貨物稅總收入之10%，流入中央統籌分配稅款，其中94%屬普通統籌分配稅款，由直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）共同分配，剩餘的6%為特別統籌分配稅款，用以支應緊急或特殊情況。舊財劃法第16條之1第2項授權財政部訂定中央統籌分配稅款分配辦法（以下簡稱分配辦法），依過去分配辦法第8條規定，直轄市間共同分配61.76%普通統籌分配稅款，並以營利事業營業額佔權重50%；人口數佔權重20%；土地面積佔權重20%；最近三年財政能力平均值佔權重10%[9]；縣（市）共同分配24%普通統籌分配稅款，並以最近三年度基準財政需要額減基準財政收入額之差額平均值佔權重85%；營利事業營業額佔權重15%。

（二）補助

除了稅捐收入的移轉外，財劃法第30條第1項規定中央得對地方政府酌予補助，但應限於以下四款：「一、計畫效益涵蓋面廣，且具整體性之計畫項目。二、跨越直轄市、縣（市）或二以上縣（市）之建設計畫。三、具有示範性作用之重大建設計畫。四、因應中央重大政策或建設，需由地方政府配合辦理之事項。」第31條亦規定縣得基於鄉（鎮、市）間之平衡發展，對鄉（鎮、市）得酌予補助。地制法第69條第1項亦規定：「各上級政府為謀地方均衡發展，對於財力較差之地方政府應酌予補助。」

財劃法第30條第2項及地制法第69條第3項規定，補助之辦法由行政院定之，補助在實務上分為一般性補助和計畫型補助，但這樣的分類並非財劃法或地制法直接規定，而是行政院發布之「中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法」（以下簡稱補助辦法）所為的區別，在本次財劃法修正前之補助辦法第3條規定，一般性補助之補助事項係地方政府「基本財政收支差短與定額設算之教育、社會福利及基本設施等補助經費」；計畫型補助則是財劃法第30條第1項所規定之四款；另外也規定中央對地方重大事項得予專案型補助。

換言之，一般性補助和計畫型補助的分類應是基於地制法和財劃法的規定，地制法第69條第1項是對「財力較差之地方政府應酌予補助」，屬補助辦法的一般性補助；財劃法第30條第2項所列的四款與計畫或中央重大政策或建設有關，中央得酌予補助地方政府，屬補助辦法中的計畫型補助，學理上一般認為和統籌分配稅相比，中央對於補助金的給予有較大的裁量權[10]。

（三）協助金

財劃法第33條規定：「各上級政府為適應特別需要，對財力較優之下級政府得取得協助金。（第1項）前項協助金，應列入各該下級政府之預算內。（第2項）」地制法第69條第1項亦規定：「各上級政府為謀地方均衡發展，對於財力較差之地方政府應酌予補助；對財力較優之地方政府，得取得協助金。」和前述稅捐收入的移轉及補助款不同，由中央「上對下」的垂直移轉不同，協助金是由上級政府向下級政府徵收的費用，是「下對上」的移轉，屬地方政府被請求協助其他地方自治團體的義務[11]。學者蔡茂寅指出，我國中央政府的財政狀況普遍優於地方，協助金的制度形同虛設[12]。

四、學說上對我國府際間財政移轉的批評

（一）地方欠缺自主財源

學說對於1999年版財劃法的批評主要集中在地方財政自主權受到諸多限制，在欠缺財源的情況下，無法落實地方自治，如財劃法第8條及第12條稅源分立劃定了國稅及地方稅的範圍，依照第12條規定，地方稅僅有土地稅、房屋稅、使用牌照稅、契稅、印花稅、娛樂稅和特別稅課，以2024年為例，地方稅的收入為3,877億元，僅佔整體賦稅收入3兆7,619億的十分之一[13]。地方政府依據本法第12條第1項第7款及地方稅法通則課徵地方特別稅課時，又受到中央不予備查及行政法院掣肘[14]，在地方稅收不足的情況下，地方財政仍須仰賴中央統籌分配稅及補助款，無法實現地方財政自主[15]。學者陳汶津更認為，財劃法將稅收豐沛的稅目劃定為國稅，是同屬中央機關的立法院挾帶立法優勢下，將稅收中極大的比例劃入中央財庫，並將稅收貧脊的稅目劃歸地方[16]。

對上述批評筆者兩點回應：（1）國稅和地方稅稅目的劃分，並非各稅目稅收多寡考量，而是考量不同稅種的特性而定[17]，例如課稅基礎事實是具有高度流動性之稅捐，例如貨物稅；具有重分配性質之稅捐，例如所得稅；容易轉嫁之稅捐，例如營業稅；又或是課稅基礎事實分布不均，易隨景氣循環大幅波動之稅捐，例如證券或期貨交易稅，應由中央政府課徵，故國稅和地方稅的區分是為了考量地方政府間稅捐公平及稽徵便利，學者朱澤民同樣認為若任意變動國稅與地方稅的劃分，恐加深地方政府水平分配不均[18]。（2）針對前述學者的批評，這樣的劃分是同屬中央機關的立法院挾帶立法優勢下，將稅收中極大的比例劃入中央財庫，將稅收貧脊的稅目劃歸地方，筆者認為這樣的說法忽略了權力分立下的政黨政治現實，尤其在分立政府的狀況下，立法部門沒有必要將稅收比例較高的稅捐劃歸國稅，且即便在一致政府的情況下，113個立法委員中有73個區域立委來自國內各個選區，代表地方利益，在政治現實下，亦無無條件支持中央政府的道理，故上述同屬中央機關的立法院將極大比例的稅收劃歸國庫「自肥」的推論，似稍嫌跳躍。

（二）統籌分配稅欠缺制度化且分配不公

除了國稅和地方稅劃分的不公外，對於統籌分配稅的分配，也有欠缺透明及制度化的批評，學者陳清秀認為過去財劃法只有原則性的規範，具體的比例或標準則授權財政部訂定，中央對於如何分配仍有絕對的權力，且分配公式年年調整，地方財源欠缺穩定性，也導致中央與地方對於統籌分配款調整的爭執不斷上演[19]。

又過去財劃法統籌分配稅在不同層級政府間的水平分配採不同標準，依修法前財劃法第16條之1規定，直轄市是以參酌受分配直轄市以前年度營利事業營業額、財政能力與其轄區內人口及土地面積等因素；縣（市）中可供分配款項85%，依近三年度受分配縣（市）之基準財政需要額減基準財政收入額之差額平均值，計算其應分配比例；其餘的15%，則依轄區內營利事業營業額計算；鄉（鎮、市）則參酌其正式編制人員人事費及基本建設需求情形分配，學者柯格鐘批評，無法得知前述不同的標準的立法目的，且直轄市的分配中衡量轄區內的營利事業對營所稅的貢獻度而定，為何不一併考量個人綜合所得稅？財劃法是考量財政能力和財政需要，但以財政能力作為衡量統籌分配的標準，無法達到調劑財政盈需的目的，反而形成大者恆大、小者恆小的結果[20]。

筆者認同統籌分配稅分配不公，但對於統籌分配稅欠缺透明及制度化，中央握有絕對分配權力的批評，筆者則持保留態度。過去財劃法第16條之1第1項規定，統籌分配稅「應本透明化及公式化原則分配之」，闡明中央的分配應本於其所訂定的公式而不得恣意，且同條第2項亦規定，就分配予直轄市與縣（市）之統籌分配稅，財政部須「洽商中央主計機關及受分配地方政府後擬訂」，保障地方自治團體的程序參與權，因此，縱使過去財劃法未將分配公式入法，而授權財政部訂定，但觀察2015年六都時期至今十年的分配辦法，其中分配公式與權重指標均未曾變動，顯見縱使財劃法授權財政部訂定，但在透明化及公式化原則的要求，以及地方自治團體的程序參與下，並非如學者所言年年變動分配公式、中央與地方對統籌分配款的爭執不斷。

在實證上也可以得到相同的結果，下表（1）是2015年至2025年間十年，中央總統籌分配稅款及六都獲配數額的變化，至於下表（2）則是各個直轄市獲得統籌分配款數額佔全部統籌分配款的比例，可以發現不論中央政權的更替，直轄市的統籌分配款並未受到政治因素的影響，各個直轄市在獲配比例上的微幅增減主要是受營利事業佔比和人口增減的影響。

表（1）資料來源：財政部國庫署中央普通統籌分配稅款分配各地方政府明細表

表（2）作者整理

	104	105	106	107	108	109	110	111	112	113	114
臺北市	16.13	16.25	16.24	16.19	16.05	15.86	15.87	15.97	15.92	15.87	15.85
新北市	11.78	11.92	11.96	12.04	12.13	12.13	12.19	12.29	12.37	12.34	12.34
臺中市	9.83	9.92	9.98	10.01	10.08	10.08	10.17	10.17	10.19	10.18	10.14
臺南市	7.75	7.69	7.57	7.58	7.52	7.41	7.34	7.32	7.37	7.38	7.33
高雄市	11.46	11.46	11.35	11.35	11.40	11.46	11.46	11.42	11.44	11.44	11.37
桃園市	7.64	7.65	7.64	7.64	7.64	7.70	7.81	7.89	7.92	7.99	8.13

參、2024、25年財劃法修惡

過去二十多年，立法及行政部門曾數度以地方政府的要求以及政治環境的變遷，研擬財劃法修正案，惟受制於各個地方政府對統籌分配稅款的配方式各持己見，難有共識，只能妥協沿用舊制，使財劃法歷時二十多年未修正[21]，直到2024年，在國民黨和民眾黨聯手下，睽違25年修正財劃法，但內容卻充滿爭議。

一、2024、25年財劃法修正主要內容

         2024年12月，立法院三讀修正財劃法若干條文，包括第4條、第8條、第12條、第16條之1，以及第30條，並於隔年底再次修正誤植的第16條之1及第38條之2的施行日期。以下為本次財劃法修法主要內容：

（一）擴大中央統籌分配稅款的規模

修正第8條國稅中作為統籌分配稅款的基數，提高中央統籌分配稅款的規模，將原先納入統籌分配稅款的所得稅10%提升為11%，並將營業稅收入納入統籌分配稅款的比例，由減除統一發票獎金後的40%，提升為98.5%，僅保留1.5%作為稽徵經費。財政部推估，2026年度中央統籌分配稅款規模將達8,841億元，較前一年度4,676億元增加4,165億元，增幅達89%[22]。第16條之1也將統籌分配稅款中的普通統籌分配款由整體的94%提升為96%，特別統籌分配稅款則減少2%至4%。

（二）統籌分配稅的公式於財劃法明文

另一個重點是統籌分配稅款的公式，由原先授權財政部洽商中央主計機關及受分配地方政府後，訂定分配辦法，改以財劃法直接明文規定。新法一改過去水平分配在不同層級的政府間採不同的標準的方式，修正第16條之1將普通統籌分配稅款分為四個部分：

1.其中90.5%分配予直轄市及離島以外之縣（市）

各直轄市及縣（市）最近三年轄區內各類營利事業營業額平均值佔全部直轄市及縣（市）之平均值合計數之百分比，權數佔30%；各直轄市及縣（市）之房屋稅、地價稅及土地增值稅收入合計數之前一年度成長率排名序位分數佔全部直轄市及縣（市）序位分數合計數之百分比，權數佔10%；各直轄市及縣（市）之前一年度規費、工程受益費、罰鍰及賠償收入佔其自籌財源比例佔全直轄市及縣（市）比例合計數之百分比，權數佔百分之5%；各直轄市及縣（市）之轄區之土地面積佔全部直轄市及縣（市）土地面積合計數之百分比，權重佔百分之10%。人口指標佔權重45%，各直轄市及縣（市）最近一年底人口人口數比例佔本項權數百分之90%；按各直轄市及縣（市）最近一年度所得能力佔全部直轄市及縣市所得能力合計數比例，權數佔10%。

2. 其中2%依各直轄市分配數按比例分配

         財劃法第16條之1第3項第2款稱係考量直轄市與縣市責任不同、支出項目不同所設。

3. 其中2.5%分配予離島三縣（市）

離島三縣市間水平分配之公式同於90.5%分配予直轄市及離島以外之縣（市）之標準，同樣考量營利事業營業額貢獻度、不動產稅及土地增值稅之佔比、其他收入之佔比，土地面積及人口指標等參數，於此不再贅述。

4. 其中5%分配予鄉（鎮、市）

其分配方式和舊法同，授權財政部參酌鄉（鎮、市）正式編制人員人事費及基本建設需求情形，研訂公式後分配。

         雖然新法將各層級政府組織所應獲配的統籌分配稅款之公式明文化，但本條第3項第5款又規定，受分配之地方自治團體，若其分配金額較修法前一年度分配金額減少者，其全部差短數，以特別統籌分配稅款支應。

（三）補助款之金額不得少於修法前

         類似於新修正第16條之1第3項第5款之規定，針對中央對地方的補助，新法第30條第3項亦規定：「中央政府給予地方政府之一般性補助款項金額，不得少於修正施行前一年度預算編列數。」其立法理由稱：「保障地方政府獲配一般性補助款水準，中央政府給予地方政府之一般性補助款項金額，應至少維持本次修法前水準。」

三、本文見解及2024、25年財劃法修法評析

（一）假公式入法之名，行重北輕南之實

依前文所述，即便舊法時代，統籌分配稅的公式由財劃法授權財政部訂定，但過去十年公式並未調整，未如學說所批評的年年變動、地方財源不穩定等問題，但筆者認為統籌分配稅的分配公式入法，能提升地方政府對來年統籌分配款的可預測性，更符合府際間財政移轉的基本原則，肯定新法將統籌分配的公式入法。

         立法者並未於修法理由中說明分配公式的依據，比較新修正財劃法第16條之1和過去的分配辦法，新法中的所得能力和舊法的財政能力一樣具有平準的效果，但新法考量的是區域內人民的所得能力，而非直轄市自籌財源的能力，雖然新法平準參數的比例僅有4.5%，不及舊法的10%，但調降了營利事業額的比重，也提高了人口的權重，無法從公式的外觀上得出區域發展是否更為均衡的結論，畢竟公式是客觀不具意識形態的，但千百萬種公式中，總能找到一種符合藍白立院期待的結果，下表為2025年和2026年各地方政府獲通知統籌分配款的數額（單位為百萬元）。

縣市	2025年	2026年	增加金額	執政黨	增幅
直轄市
臺北市	70,702	115,987	45,285	國民黨	64.05%
新北市	55,061	96,920	41,859	國民黨	76.02%
臺中市	45,244	75,235	29,991	國民黨	66.28%
桃園市	36,275	66,401	30,126	國民黨	83.06%
高雄市	50,741	76,938	26,197	民進黨	51.64%
臺南市	32,721	50,815	18,094	民進黨	55.30%
縣（市）
宜蘭縣	6,335	20,251	13,916	國民黨	219.7%
新竹縣	6,920	25,660	18,740	國民黨	270.8%
苗栗縣	8,189	22,961	14,772	無黨籍	180.4%
彰化縣	15,199	33,698	18,499	國民黨	121.7%
南投縣	9,280	24,838	15,558	國民黨	167.6%
雲林縣	11,032	25,797	14,765	國民黨	133.8%
嘉義縣	8,257	20,799	12,542	民進黨	151.9%
屏東縣	12,482	27,829	15,347	民進黨	122.9%
臺東縣	6,295	20,878	14,583	國民黨	231.7%
花蓮縣	7,154	23,132	15,978	國民黨	223.4%
基隆市	5,910	14,301	8,391	國民黨	141.9%
新竹市	8,397	30,804	22,407	民眾黨	266.9%
嘉義市	4,271	11,834	7,563	國民黨	177.1%
離島
澎湖縣	3,345	8,662	5,317	民進黨	159%
金門縣	2,792	10,169	7,377	國民黨	264.3%
連江縣	723	2,387	1,664	國民黨	230.1%

直轄市、縣（市）和離島三縣分別觀察，首先是直轄市，在新法，六都從原本統籌分配額的61.76%，變成與其他縣（市）共同分配總額的90.5%，雖然有2%專由直轄市分配，但在比例上，各個直轄市獲配佔總額比例皆微幅下修，這個方向值得肯定，但在六都，統籌分配款的平均增幅為66.23%，但台南和高雄兩個南部直轄市的增幅卻明顯低於平均；縣（市）與直轄市共同分配後，各縣（市）獲配的統籌分配稅款皆大幅度增加，平均增幅為185.37%，但民進黨執政的嘉義縣和屏東縣分別為151.9%和122.9%，亦低於平均；離島三縣中金門縣和連江縣的增幅皆超過200%，目前由民進黨執政的澎湖縣僅澎湖縣增幅為159.0%，亦明顯低於其他兩縣。

         當然，目前民進黨在本島四個地方政府執政，並所有國民黨執政的縣市其增幅都較平均高，但這份公式的結果也可以顯示立法者重北輕南的價值判斷，在本島四大區域中，以東部的漲幅最高，達227.55%，其次是已經握有較多資源的北部，漲幅為160.35%，再來是中部的133.96%，南部的111.77%則敬陪末座。

（二）統籌分配稅和補助款不減少的保證－「立法請客、行政買單」

         新法第16條之1第3項第5款規定，受統籌分配之地方自治團體，若其分配金額較修法前一年度分配金額減少者，其全部差短數，以特別統籌分配稅款支應；第30條第3項亦規定一般性補助款項之金額，不得少於修正施行前一年度預算編列數。

         首先針對統籌分配款，殊難想像在統籌分配稅額暴增近一倍後，會有地方自治獲配的金額少於前一年度，又特別統籌分配款的目的是支應緊急及重大事項的款項，由行政院根據實際需求核定分配，旨在應對突發事件，且在新法下其佔比已從過去的6%降為4%，分配公式改變造成的財政短絀屬立法者的價值決定，又訂定不得減少的條款，除了有價值衝突外，以特別統籌分配款來支應亦不符合其目的，影響國家財政紀律。

         其次是第30條第3項針對一般性補助不得少於前一年度的規定，這是「一般性補助」首次出現於財劃法，但並未一併將「計畫型補助」入法，也未於條文中對一般性補助和計畫型補助的區別和補助項目予以規範，和過去幾次立法草案相比，稍嫌粗糙[23]。學說上多認為補助款中央對地方有相當之裁量權，但本次立法直接規定中央對地方的一般性補助不得低於前一年度，剝奪中央的裁量空間，即便屬地制法規定上級政府對「財力較差之地方政府應酌予補助」，但補助多寡仍屬中央之裁量，本項規定顯逾越了中央行政權在財政上的裁量空間，過去學說上對中央調降地方稅，慷他人之慨有「中央請客，地方買單」的批評，筆者認為財劃法統籌分配稅和補助款不減少的規定，可謂「立法請客，行政買單」。

肆、財劃法修惡下行政權的因應措施

2002年，同樣是分立政府時期，臺北市的統籌分配金額減少，遂透過立法院國民黨團提出財劃法修正案，將統籌分配稅的規模由當時的1,568億元增加至3,111億元，並將統籌分配比例入法，立法院於2002年1月通過，但因為國稅減少將影響中央給予地方的補助款，除會商對策外，也向立法院提起覆議，立法院重新投票時未通過113票的門檻，行政院覆議成功[24]。當前的政治環境和二十多年前已不可同日而語，就立法院財劃法的修正，僅提供行政權幾點淺見作為本文的結論：

一、中央與地方垂直事權的重新分配

在財政法中，向來認為政府機關的預算編列應以「量出為入」為原則，亦即國家應先考量施政所應支出的數額，再對人民課徵公課，但稅收多寡受到經濟波動的影響，況且在稅捐法定原則的要求下，殊難想像對各種稅目的課徵年年調整，況且在分立政府的狀況下，稅捐立法權和預算審議權掌握在立法機關手上，對於量出為入「用多少課多少」的實踐在現實上更加困難。

對地方自治團體而言，在當前欠缺財政自主權的狀況下，大半收入仍仰賴中央的統籌分配稅款和補助，更無量出為入的可能，反而是視中央分配及補助的多寡進行財政規劃，2026年的統籌分配稅款達8,841億元，較前一年度增加4,165億元，在財源大幅增長的情況下，地制法就地方的行政任務未一併調整，行政院應藉此將部分行政任務移交給地方，使握有更多財源的地方政府負擔更多的財政責任。

二、減少補助款，行使行政裁量權

在財劃法修正後，行政院也修訂補助辦法，將一般性補助的範圍改為「具經常性、普及性、基本建設或維運性質、財政均衡等事項」；一般性補助以外者為計畫型補助，也刪除鮮少使用的專案補助，也增列中央各主管機關對直轄市、縣市政府申請一般性補助款，應訂定計畫審查與評比基準、財務計畫檢核基礎、撥款方式等規範及作業程序，提升對補助款的管制密度[25]。

新法第30條第3項亦規定：「中央政府給予地方政府之一般性補助款項金額，不得少於修正施行前一年度預算編列數。」其立法理由稱：「保障地方政府獲配一般性補助款水準，中央政府給予地方政府之一般性補助款項金額，應至少維持本次修法前水準。」行政權在本條解釋上，應基於法條文義，主張本條係規範垂直間的財政分配，亦即中央仍維持前一年度的補助款的總額，但水平間如何分配，仍屬行政權的裁量空間，其裁量應依據各地方政府統籌分配款的增幅及財政需求綜合考量。

三、徵收協助金，以填補財政空缺

在新修正財劃法下，地方政府財源豐盈，行政院也應審慎評估對新法下財力較優之地方政府課徵協助金，並用以支應新法下中央的財政空缺。雖然學者稱中央的財力優於地方，協助金的制度形同虛設，但筆者認為，在新版財劃法下，統籌分配款總額大增，中央舉債將超過法定上限，且地方政府間水平分配極度不均，中央應啟動協助金的徵收計畫，或至少擬定協助金的徵收辦法。

雖然學說上有認為協助金是下對上的財政移轉，但筆者認為從文義觀察，協助金徵收的目的在「劫富濟貧」，對財力較優之地方政府課徵協助金以彌補財政需求較大之地方政府，依司法院釋字第550號解釋之意旨，在不侵害地方自主權核心領域的範圍內，得基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之事項要求地方政府分擔，屬地方政府被請求協助其他地方自治團體之義務^[26]。

四、活用特種基金，創造地方有感政績

預算法第50條規定：「特種基金預算之審議，在營業基金以業務計畫、營業收支、生產成本、資金運用、轉投資及重大之建設事業為主；在其他特種基金，以基金運用計畫為主。」我國特種基金的制度類似其他國家的預算外基金，但並非脫離國會監督，非營業特種基金所存在之附屬單位預算仍應送立法院備查，但運用計畫之審查的密度和普通預算不同，指定用途專款專用之特種基金較具彈性[27]。在立法院修惡財劃法、恣意刪減預算的今日，行政部門利用中央附屬單位預算的特性，用以支應社福健康、大眾運輸等與常民生活相關之財政空缺。

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[8] 葛克昌，統籌分配與地方自治，月旦法學雜誌，84期，頁77，2002年。

[9] 財政能力計算公式如下：財政能力＝（各該直轄市及準用直轄市之縣轄區內之人口數ｘ全部直轄市及準用直轄市之縣每人自籌財源平均數÷各該直轄市及準用直轄市之縣每人自籌財源）÷全部直轄市及準用直轄市之縣依前述括弧內算定數之合計數。依上述財政能力的公式，自籌財源能力越佳的直轄市，計算出來的數字會越小，故直轄市分配的權重有10%是用以平衡財源自籌能力較差的直轄市。

[10] 范文清，地方財政制度，收於：地方制度法，頁252-254，2017年；蔡茂寅，第二講財政收入總論，法源法律網，https://www.lawbank.com.tw/treatise/dt_article.aspx?AID=D000020556（最後瀏覽日：2025年12月27日）。

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[12] 蔡茂寅，第二講財政收入總論，法源法律網，https://www.lawbank.com.tw/treatise/dt_article.aspx?AID=D000020556（最後瀏覽日：2025年12月27日）。

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[14] 關於地方課稅立法權的行使，詳見：胡博硯，從地方稅法通則探討地方特別稅徵收之爭議－兼論行政法院對地方特別稅徵收所為司法審查之範圍及密度，法學叢刊，69卷3期，頁25-48，2024年；邱晨，地方課稅立法權行使之基礎與界限，收於：財政法，2021年，頁588-589；黃俊杰，依法律納稅包括自治條例，月旦財稅實務釋評，47期，頁41-48，2023年。

[15] 柯格鐘，從財政憲法觀點談地方財政問題，收於：租稅正義與人權保障：葛克昌教授祝壽論文集，頁1096-1099，2016年；陳清秀，論新版（馬版）財政收支劃分制度之妥當性與可行性，月旦法學雜誌，84期，頁95，2002年；廖欽福，地方自治與財政收支劃分之憲法課題－2012年「財政收支劃分法」修正草案之立法評析，收於：立憲國家之課題與挑戰：許志雄教授六秩華誕祝壽論文集，頁665-668，2014年。

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[21] 徐仁輝，財政收支劃分法修正之省思，文官制度，17卷1期，頁2，2025年。

[22] 財政部國庫署新聞稿，就部分市縣對於115年度中央普通統籌稅款分配爭議問題之釐清，2025年8月30，https://www.nta.gov.tw/singlehtml/238?cntId=b0abd27effcc4e0bb57985a980c279af（最後瀏覽日：2025/12/25）。

[23] 過去財劃法修正草案關於補助的部分，可以參考蔡茂寅，財政法：第五講：財政收支劃分之制度與法理（下）－兼及2012年財劃法修正草案之檢討，月旦法學教室，158期，頁45-50，2015年；廖欽福，地方自治與財政收支劃分之憲法課題－2012年「財政收支劃分法」修正草案之立法評析，收於：立憲國家之課題與挑戰：許志雄教授六秩華誕祝壽論文集，頁674-677，2014年。

[24] 馮永猷，府際財政，頁261-262，2013年。

[25] 行政院令中華民國114年8月29日院授主預字第1140102807A號修正「中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法」。

[26] 李建良，中央與地方的權限劃分與財政負擔－全民健保補助費分擔問題暨釋字第五五○號解釋研析，人文及社會科學集刊，16卷1期，頁88，2004年。

[27] 張永明，特種基金制度研究與改革初探，財稅研究，50卷2期，頁13-14，2021年。