楊仲庭│編輯
壹、前言
在全球化浪潮下，各國間的交流日益頻繁，各締約國國家間公部門得透過締約進行合作，無論是在經濟、文化或技術等領域，各自獲取利益之最大公約數，如各締約國均能夠依照約定辦理，理論上締約將成為各締約國推動發展之最大助力。
惟締約實質上考驗各締約國之協商與談判能力，在各國都在追求利益之最大化的同時，難免將影響其他締約國原本之利益。為避免行政機關於締約時讓國家之利益遭到嚴重影響，於現行法規下，立法機關得進行介入並審查[1]，此時發生行政權與立法權互相制衡之問題，並考驗一個國家整合度與團結度。如行政權與立法權因制衡而導致延宕締約時程，除可能與國際潮流脫軌外，對於國家本身而言，亦可能喪失因締約而能獲得之利益；若立法院無法對條約進行審議，而該條約對國家而言為不利者，亦可能導致國家利益遭受損失。
近期，因美國追求自身利益最大化為前提，向全世界大部分的國家加徵關稅，姑不論此對美國本身長期之經濟成果是好或壞，此舉已讓部分外國企業考慮於美國設廠，投資於美國，使美國本土能於短期內獲得國外資本注入[2]。直至本文截稿當下，美國以美國在台協會（其指定代表為美國貿易代表署），我國以駐美國台北經濟文化代表處（其指定代表為行政院經貿談判辦公室），雙方完成簽署「關於臺灣與美國間對等貿易協定」（下稱「對等貿易協定」），如當該協定生效所需之內部程序完成後（解釋上包含本國立法院審議通過），將近有2072項豁免對等關稅之產品[3]，可知該對等貿易協定，影響雙方各國之貿易交流甚大，影響國家既有貿易情形。
基此，本文藉由對等貿易協定之議題，探討國際間締約之形式、國家行政權與立法權間之制衡關係，進而探討對等貿易協定之定性與我國行政權與立法權就對等貿易協定未來可能的審查模式。
貳、國際締約之形式與程序
一、 「條約」與「協定」之區分
(一) 按條約締結法第3條第1項規定:「本法所稱條約，指國際書面協定而有下列情形之一者：一、具有條約或公約名稱。二、定有批准、接受、贊同或加入條款。三、內容涉及人民之權利義務。四、內容涉及國防、外交、財政或經濟上利益等國家重要事項。五、內容與國內法律內容不一致或涉及國內法律之變更。」另依司法院大法官解釋第329號解釋提及:「憲法所稱之條約係指中華民國與其他國家或國際組織所締結之國際書面協定」；而同法第2項規定:「本法所稱協定，指條約以外，內容對締約各方均具有拘束力之國際書面協定。」
(二) 基此，依上開法條之文義解釋，除形式上如有「條約」或「公約」，亦或是「定有批准、接受、贊同或加入條款」者，屬於條約外，實質上涉及人民權利義務、重要事項、與我國法律不一致或涉及變更我國法律者，亦應解釋為條約，然理論上我國與他國合作時絕大部分涉及人民權利義務或重要事項，甚至我國與他國雙方政府授權機構或團體締結「準官方協定」，應被定性為「條約」[4]，「協定」多半應係指純粹專業技術性[5]或宣示性之內容。考量國際條約適用上絕大多數將被解釋為「條約」，故本文僅就「條約」本身進行後續討論。
二、 整體條約締結之程序
(一) 按「本法所定締結程序，包括條約或協定之簽署、批准、接受、贊同及加入等程序事項。」條約締結法第3條第3項定有明文。有論者參考一般國際法實務，認為我國條約締結程序可詳細分為以下八項(但非所有條約均須完成所有程序)：一、任命派遣談判代表（全權證書之呈現）；二、談判協商；三、認證與簽署（字）；四、批准、贊同或接受：在民主國家中，條約批准前要送議會審議；五、加入：多邊條約簽字批准生效後，其他非締約國可以參加之程序；六、生效與國內公布；七、登記與國際公布；八、換文：二國各自發出單方文件，經過交換程序而發生拘束力，類似契約要約與承諾）[6]。
(二) 條約簽署前的程序
1、依條約締結法第6條規定：「主辦機關於條約草案內容獲致協議前，得就談判之方針、原則及可能爭議事項，適時向立法院說明並向立法院相關委員會報告。」有論者認為，此條文給予立法院事前主動參與，立法院有主動參與之「意見提供權」[7]。惟本文認為，依條約締結法施行細則第4條規定：「涉及國家經濟利益重要事項之條約草案內容獲致協議前，主辦機關視情形就可能爭議、產業影響及民眾關心等事項，向產業代表或利害關係人說明溝通，宜舉行諮詢座談會或公聽會等方式，聽取利害關係人與學者專家之意見；並應適時向立法院說明相關進展。主辦機關得委由各相關中央或地方主管機關辦理前項業務。」考究上開條文文義，是主辦機關「得」就條約草案的大方向內容，適時向立法院說明並向立法院相關委員會報告，可知主辦單位有一定裁量空間，評估可不先向立法院報告，故立法院是否有所謂事前主動參與的「權利」?容有疑問。
2、就現實層面而言，如行政機關執政黨與立法院多數委員為同黨，則行政機關願意於條約簽署前送予立法院審議的機率較大，以利後續締約簽署後，送立法院審議時，立法院因為提早知道行政機關的締約方向，故就條約的實質內容得較快審議完成；相反地，如行政機關執政黨與立法院多數委員為不同黨派，則可能因為怕立法院杯葛，拖延條約協議時程，而導致事前向立法院報告的意願較低，此時立法院要求行政機關報告時，行政部門得否拒絕?
(1) 有論者認為，行政機關不得拒絕，惟就條約談判內容屬於機密性質者，準用條約締結法第9條規定，立法院應以秘密會議方式舉辦，行政機關應先就大方向進行報告，立法論上應於同時增訂對相關人員(包含行政機關與立法院等人員)在談判尚未獲致協議前，課予不得洩漏之法律責任[8]。
(2) 惟本文認為，在現行法規範下，行政機關是「得」於條約獲致協議前，向立法院就大方向內容向立法院報告，故立法院沒有事前主動參與之「權利」，立法機關如要求行政機關報告時，行政機關有權利拒絕；然就國家一體性觀之，立法院一律不得事前主動參與，亦有未洽，如國際條約涉及重要事項，如條約締結法第3條第1項第3款及第4款規定之事項，或可評估透過立法，要求行政機關如條約涉及上開重要事項時，於條約草案獲致協議前，「應」就談判之方針、原則及可能爭議事項，向立法院說明並向立法院相關委員會報告，同時為避免立法院因與行政機關意見不合而有刻意杯葛等情，立法院應於接獲行政機關報告後，於適當期間(宜有具體日數，例如30日內)內向行政機關以書面方式表示有無意見，如有，行政機關應參考該意見修改條約草案，並嘗試與各締約國討論；如立法院未於該適當期間提供書面意見，行政機關應依法續行程序。
(三) 條約簽署以及簽署後之程序
1、條約或協定草案內容獲致協議時，除經行政院授權或因時機緊迫而經行政院同意者外，主辦機關應先報請行政院核定，始得簽署。條約締結法第7條規定定有明文。此於目前實務，應較無疑慮。
2、條約簽署後之程序－審議與查照
(1) 而條約是否需要立法院之實質審議，還是得僅給立法院查照即可?
(2) 按「但未具有條約或公約名稱，且未定有批准、接受、贊同或加入條款之條約案，有下列情形之一者，主辦機關應於簽署後三十日內報請行政院備查，並於條約生效後，主辦機關應報請行政院轉呈總統公布，並送立法院查照：一、經法律授權簽訂。二、事先經立法院同意簽訂。三、內容與國內法律相同。」條約締結法第8條第1項但書定有明文。司法院大法官解釋第329號解釋意旨表示，經法律授權或事先經立法院同意簽訂，或其內容與國內法律相同者，無須送立法院審議。自上開內容可知，條約得僅送立法院查照之情形，較為嚴格，國際條約多半能完全與我國法律相同者，數量偏少，考量實務上就該條之爭議略低，故本文於此不多贅述。
(3) 反而，實務上常出現爭議處為立法院須進行實質審議之時，按「條約案經簽署後，主辦機關應於三十日內報請行政院核轉立法院審議。」條約締結法第8條第1項規定定有明文[9]，爭議不外乎為，當立法院需實質審議時，審查密度為何?
A、依目前立法院職權行使法對此並無明文規定，有論者指出，依國際實務運作，作法可分為兩種，其一為「事前主動參與決策、事後進行全案表決」(前緊後鬆)，另一為「事前被動參與決策、事後逐條嚴格審查」(前鬆後緊)[10]。
B、有論者認為，我國立法院應比照日本、法國及美國作法，僅能做出贊成或反對之整體決議，不得逐條審議、表決、保留或修正，完成事後監督，行政機關得選擇在談判開始、之中適當向國會簡報，與國會建立良好政治互信[11]。
C、惟亦有論者認為，依條約締結法第10條規定意旨，立法院可就條約內容逐條討論與審查，並得自行決定是否逐條審查、及逐條或全案表決[12]。
D、依目前立法院職權行使法或條約締結法規定，並無限制立法院應採取何種程度的審查密度，立法院之自主裁量空間較大。本文認為，立法院可自行決定審查密度，惟為避免立法院審查時間過久，導致該條約案懸而未決，審查時間應有明文限制，例如自行政機關將條約簽署後之內容提供予立法院起於適當時間內(宜有具體期間，如3個月內)，立法院應作出決定，並以書面方式提交予行政機關。如未於該期限內提出，視同立法院未通過，行政機關應依條約締結法第10條第3項規定辦理。
三、 代結論－對等貿易協定應屬於條約性質，雖行政機關已事前多次向立法院報告談判方向，惟依現行法規，立法院並無權利得要求行政機關向其報告。然此為重大事項，宜修法規範。
(一) 對等貿易協定屬於條約。
於本文撰擬當下，對等貿易協定業經雙方簽署，內容涉及貿易、對等關稅及供應鏈合作等重要經濟事項[13]，依條約締結法第3條第1項第4款規定，應屬條約之性質。
(二) 行政機關已有向立法院報告談判方針，惟此係行政機關主動報告，立法上建議修法使此類重大事項，行政機關應事前向立法院報告。
1、經查，在對等貿易協定簽署前，行政機關包含農業部、財政部、經濟部、國家安全局、外交部等，自民國114年7月16日開始至本文撰擬當下，均有向立法院報告對等貿易協定之相關專題並進行討論[14]，依條約締結法第6條規定，雖然行政機關並無義務向立法院報告，惟行政機關仍主動依該規定向立法院定期報告及討論。
2、依本文見解，此涉及經濟等重大事項，宜透過立法，要求此重大事項之條約案，於條約草案獲致協議前，行政機關「應」就談判之方針、原則及可能爭議事項，向立法院說明並向立法院相關委員會報告，同時為避免立法院因與行政機關意見不合而有刻意杯葛等情，立法院應於接獲行政機關報告後，於適當期間(宜有具體日數，例如30日內)內向行政機關以書面方式表示有無意見，如有，行政機關應參考該意見修改條約草案，並嘗試與締約國討論；如立法院未於該適當期間提供書面意見，行政機關應依法續行程序。
(三) 對等貿易協定應送立法院審議，立法論上建議修法明定於行政機關將條約簽署後之內容提供予立法院起，立法院應於適當期限內作出決定。
1、經查，對等貿易協定除立法院似無於事先同意簽訂或經法律授權簽訂，內容亦與國內法律不同，故依條約締結法第8條第1項規定，本案應送立法院審議。事實上，對等貿易協定簽署後，行政機關亦確實擬送立法院審議[15]。
2、考量立法院已於事前知悉行政機關之談判方向並參與討論，於審議時或可採取全案表決，惟若要採取逐條審議，亦無違反現行條約締結法等相關規定。
3、惟如本文前述，為避免立法院過久未審，導致本案延宕，於立法論上，宜修法規定行政機關將條約簽署後之內容提供予立法院起於適當時間內(宜有具體期間，如3個月內)，立法院應作出決定，並以書面方式提交予行政機關。如未於該期限內提出，可知立法院內部對於條約內文並未獲得多數共識，視同立法院未通過，行政機關應依條約締結法第10條第3項規定辦理，即通知締約對方該條約未獲立法院審議通過。
參、參考資料
一、 文獻
(一) 王震宇，對外締約程序邁向法制化之新頁－簡評「條約締結法」，月旦法學雜誌，第253期，2016年5月，頁131-142。
(二) 陳靜慧，國會參與對外權力行使:德國與我國之比較研究，台大法學論叢，第47卷第2期，2018年6月，頁638-705。
(三) 劉孔中，國際協議與國會監督，台灣法學雜誌，第244期，2014年3月，第1-6頁。
二、 公開資料
(一) 駐美國台北經濟文化代表處與美國在台協會關於臺灣與美國間對等貿易協定。
(二) 立法院自第11屆第3會期至第4會期外交及國外委員會、經濟委員會委員會議「台美對等關稅談判進度、預期成果、對我國可能之衝擊及因應策略專題報告」。
[1] 條約締結法第8條第1項本文規定:「條約案經簽署後，主辦機關應於三十日內報請行政院核轉立法院審議。」
[2] https://www.cna.com.tw/news/aopl/202507080026.aspx、https://www.bbc.com/zhongwen/articles/c2300749dn7o/trad、https://www.sinotrade.com.tw/richclub/weeklyreport/-%E9%87%8D%E7%A3%85%E5%BF%AB%E8%A8%8A-%E7%BE%8E%E5%9C%8B%E5%B0%8D%E7%AD%89%E9%97%9C%E7%A8%85%E4%BE%86%E4%BA%86-%E4%B8%80%E6%96%87%E7%9C%8B%E6%87%82%E5%B7%9D%E6%99%AE%E9%97%9C%E7%A8%85%E6%94%BF%E7%AD%96%E8%88%87%E5%BD%B1%E9%9F%BF-67eddb770fe67e1e47ab1b16
[3] 駐美國台北經濟文化代表處與美國在台協會關於臺灣與美國間對等貿易協定第2.1條第1項約定：「駐美國台北經濟文化代表處透過其指定代表，應對原產於美國在台協會代表領域之貨品適用依本協定附件1之附表1所載關稅稅率。」同條第4項約定：「美國在台協會透過其指定代表，應對本協定附件1之附表2所載原產於駐美國台北經濟文化代表處代表領域之貨品，適用修訂後之對等關稅稅率。」附件1第4條第（a）項約定：「列於降稅類別 EIF 之原產貨品，其關稅應予完全免除，即該等貨品應於本協定生效之日起免稅。」及同條第（c）項約定：「列於降稅類別 A 之原產貨品，其關稅應維持為零；」以及附表1駐美國台北經濟文化代表處代表領域之關稅稅率表、附表2A、2B美國在台協會代表領域之關稅稅率表。
[4] 王震宇，對外締約程序邁向法制化之新頁－簡評「條約締結法」，月旦法學雜誌，第253期，2016年5月，頁133-135。
[5] 王震宇，對外締約程序邁向法制化之新頁－簡評「條約締結法」，月旦法學雜誌，第253期，2016年5月，頁135。
[6] 王震宇，對外締約程序邁向法制化之新頁－簡評「條約締結法」，月旦法學雜誌，第253期，2016年5月，頁135。
[7] 王震宇，對外締約程序邁向法制化之新頁－簡評「條約締結法」，月旦法學雜誌，第253期，2016年5月，頁136。
[8] 王震宇，對外締約程序邁向法制化之新頁－簡評「條約締結法」，月旦法學雜誌，第253期，2016年5月，頁136-137。
[9] 同條第2項規定係準用第1項規定，且於實務上較為少見，不另贅述。
[10] 王震宇，對外締約程序邁向法制化之新頁－簡評「條約締結法」，月旦法學雜誌，第253期，2016年5月，頁138。
[11] 劉孔中，國際協議與國會監督，台灣法學雜誌，第244期，2014年3月，頁6。
[12] 陳靜慧，國會參與對外權力行使:德國與我國之比較研究，臺大法學論叢，第47卷第2期，2018年6月，頁677。
[13] https://www.ey.gov.tw/otn/8E7CF7585049FAB6/fdcc2939-1e84-44b9-b20d-8d8d81622d92
[14] https://lis.ly.gov.tw/lydbmeetrc/lydbmeetrkm?.22d20F2E01000000100400000000000000A00002000200700E2003b8c
[15] 截止本文撰寫為止，並未於立法院官網上之議案查詢發現對等貿易協定之條約案審議紀錄，惟依行政院官網臺美關稅談判及產業支持方案2026年2月13日最新公告略以：「行政院長卓榮泰…他衷心期盼立法院能審慎審議通過，共同完成最後一哩路。」可知，行政機關確實擬送對等貿易協議至立法院審議。