蔡東杰
中興大學國際政治研究所教授
摘要
自1950年代以來，兩岸之分裂分治不僅是當時國際結構下的產物，此後全球政治結構之變遷與演進，無論是冷戰乃至後冷戰時期來臨，亦持續成為兩岸關係重要之外部變數來源。在此，本文嘗試爬梳整理過去半個多世紀以來，國際結構演進之某些可見脈絡，同時據此觀察分析兩岸關係之發展路徑，在導入最新現狀特徵後，希望對客觀預測下一階段相關議題之未來，能提供具體之思考助益。
壹、全球宏觀結構變遷之脈絡
如同結構現實主義（structural realism）指稱的，儘管國家對外關係依舊以落實與捍衛內部利益（inward interest）為核心，隨著國際關係日益緊密化，諸如體系特徵、國際權力分配、主要國家政策等外部變數（external variables）之影響，確實愈來愈無可忽視。值得注意的是，除了重視總體宏觀結構對體系內行為者（目前仍以國家單位為主）可能帶來之影響外，由於結構本身同時具備了動態性質，亦即其內涵並非一成不變的，這也讓追蹤並觀察結構變遷，成為提升政策分析與預測能力的關鍵之一。
當然，結構變遷不可能隨時發生；尤為重要的是，比起變遷本身，促使變遷發生之能量內涵同樣值得關注。以20世紀下半葉（或第二次世界大戰結束以來）為例，則霸權政策及其興衰、資本主義結構深化、民主意識普及化等，或許是最值得關注之主要動能來源。以下便對此分別述之。
（1）美國霸權興衰
儘管目前論斷美國霸權的「絕對衰落」為時尚早，但它對國際關係影響力「相對比例」下降或為不爭事實（例如其GDP佔全球比例從1950年代近半成降至2015年的24%，國防開支佔全球比例也從1950年代近半成降至2016年約36%，目前雖仍為第一大經濟體，2013-15年曾一度被中國擠下成為第二大貿易國家）。如同眾所周知，即便以美國霸權地位看似無庸置疑的冷戰時期為例，由體系內涵從1950年代「緊密兩極」到1970年代所謂「鬆散兩極」的發展，便可一窺美國國際地位之某種線性演進。更重要的是，美國並非僅僅是客觀存在的善意霸權（benign hegemony），而是自Truman總統時期起便以建構者（constructer）角色積極介入全球秩序，由此，自然也讓其影響力升降與國際結構變遷呈現正相關；尤其在進入21世紀後，無論朝G2或更廣泛之G20讓渡，美國霸權地位之未來，絕對是觀察下一階段全球結構變遷與國際關係發展的重中之重。
（2）資本體系深化
現代資本主義體系雖源起15-16世紀間，從某個角度看來，透過19世紀新帝國主義擴張逐步建立的「核心－邊陲」（core-periphery）結構，亦確實推動並形塑了某種「垂直性全球化」，儘管如此，藉由1950-60年代第三世界的解殖民政治獨立浪潮，以及隨後以資本化與工業化為特徵之「現代化」（modernization through capitalization and industrialization）成為這些新興國家共通發展目標，從而首先讓資本體系深化進而獲得「水平性全球化」支撐，其次則明顯地拉抬了經濟議題在國際關係中，與傳統政治議題並駕齊驅，甚至隱然出現重要性超前趨勢之發展。由此，一方面經濟世界的「非零和」特徵不斷衝擊傳統國際政治的「零和」邏輯，由於全球化所帶來的「互賴」現象，[1]在深化議題連結性（linkage）之餘，更讓決策者在面對挑戰時，必須從更複雜角度來思考可能之利益計算（近期美、中關係互動便是一例）。
（3）民主意識普及
民主意識在20世紀下半葉逐漸成為思想主流，甚至在1990年代後由於蘇聯集團瓦解還出現「概念統一化」（conceptual unifying）的走向，固然或為不爭事實，但究其背景，無論由於歐洲現代民族主義導致國家競爭激化（由此一方面提升政府對人民的依賴度，也帶來教育普及發展），抑或因前述資本主義體系深化導致自由化與個人主義意識上升，既無可忽視，也是強化民主意識作為結構變數的背景來源。無論如何，由於相關意識「制度化」程度隨著數波民主化浪潮不斷增強，加上新媒體（網路與社群軟體）日益發達，這些都提高了對決策之「由下而上」（bottom-up）壓力。
就在前面三股動能（霸權政策、資本體系、民主意識）交相激盪下，20世紀中期以來的全球結構，大致呈現以下幾個階段性發展特徵：
（1）冷戰化（1950-70年代）
由美國所主導，但蘇聯同時努力配合演出的冷戰（Cold War），一方面承接了由歐洲奠基的全球貿易網路，以及兩次世界大戰之外溢影響，為「政治全球化」提供了結構基礎，另方面也讓環環相扣之聯繫政治（linkage politics）特徵成為國際關係常態。自此，不僅國際政治中「獨立個案」比例日益降低，「牽一髮而動全身」亦為屢見不鮮之現象。除此之外，同樣延續自歐洲國際政治遺緒的，則是以「零和對抗」（zero-sum confrontation）為主的互動思考出發點和以「競爭」為常態之環境特徵。
（2）自由化（1980-90年代）
儘管「競爭」乃冷戰初期主軸，但隨著美蘇之間的（核武）僵持為國際政治帶來了某種「凍結性」影響，以及第三世界獨立運動帶來之「發展」浪潮，更為關鍵的，或許是作為發展理論指引的資本主義邏輯，無論是解放（liberation）抑或自由化（liberalization），其本質既相去無幾也殊途同歸。除此之外，不論其政策背景，美國自1980年代以來以「自由化」作為對外戰略重心，亦不無推波助瀾之效；由此，「以接觸代替對抗」乃成為國際關係中心的互動主流，無論「和解」（detente）或美中「關係正常化」都是在此一新背景下的邏輯性產物。
（3）全球化（2000年代以來）
關於「全球化」之概念探討雖早自1970年代便開始，但真正有意義之全球化，還是要等到蘇聯瓦解導致冷戰終結才提供必要契機。非但國際思想主流無論政治或經濟都呈現「一言堂化」之發展，有助於從規範面提供彌合結構缺口的關鍵能量，全球網路（worldwide web）從技術面所提供無遠弗屆之可能性，更進一步強化了全球化的「真實」，由此，跨國互動既成為某種常態現實，從超越國家利益角度重新思考並處理國家間議題，乃成為決策者無可迴避之挑戰，全球已簽署FTA總數從2000年不及100個，至2016年已超過400個，便是一例。
（4）民粹化（2020年代-?）
弔詭的是，雖然有冷戰化與自由化分別從政治與經濟面提供支撐，從而奠下21世紀以來看似無庸置疑之全球化結構面貌，猶如牛頓第三作用力定律之暗示，近年來不僅「裂解」成為某種新現象，無論2011年「時代雜誌」將全球抗議者選為年度風雲人物，[2]抑或此起彼落的極右派言論讓Fukuyama不禁興起「民粹式族群主義」（populist nationalism）氾濫之嘆，[3]至少都引導出某種結構逐漸趨於動盪之可能方向。至於其緣由與內涵，個人會在後面篇幅進一步論述。
貳、兩岸關係回顧：從對抗到交流
起自1949年「分裂分治」現實的兩岸關係，既與前述全球結構內涵之階段性變遷同時並進，事實上也經常是其發展之依賴變數（dependent variable），何況兩岸處於N.J. Spykman所謂邊緣地帶（rimland）之關鍵地緣位置上，[4]更無法與結構切割。以下，便試圖先據此整理如下表所示。
表：兩岸關係互動之階段性演進
| 階段區分 | 1.0 | 2.0 | 3.0 | 4.0 |
| 時間斷代 | 1950-70年代 | 1980-90年代 | 2000-10年代 | 2020年代? |
| 主軸內涵 | 冷戰化 | 自由化 | 全球化 | 民粹化? |
| 全球結構 | 兩極對抗 | 後冷戰 | 網路普及 | 新冷戰? |
| 區域結構 | 陣營壁壘 | 整合升溫 | 美中競合 | ? |
| 互動特徵 | 零和競賽 | 開放交流 | 複合鏈結 | 潛在對抗? |
| 兩岸互動 | 極少 | 局部 | 全面 | ? |
| 交流重點 | 政治 | 經濟 | 社會 | ? |
（1）1.0階段：美國不僅本即兩岸分裂之「始作俑者」，受到美國所建構以競爭對抗為特徵之冷戰結構引導（當然也包含內戰之延續性），兩岸互動在1.0階段中既充滿零和特徵（尤其反映在主權競賽當中），也因零和概念作祟，以致彼此互動頻率不大，且即便存在若干秘而不宣的偶爾接觸（例如各種密使），政治議題也是唯一談論焦點。[5]
（2）2.0階段：兩岸關係在1980年代後雖因中共政策轉向「和平統一」以致出現緩和跡象，推究大陸方面之政策動因，除不能不考慮推動與美國「關係正常化」以及內部「改革開放」之需求外，包括美國與蘇聯透過從SALT到START系列談判，將全球政治結構內涵由冷戰對抗朝和解交流引導，以及與此同時興起之新區域主義（new regionalism）浪潮所推動之更具「開放」特徵的新合作模式等，影響均不可忽視；尤其是後冷戰時期來臨，在強化經濟議題主導性之餘，也將兩岸互動從零和框架中稍稍解放出來。在此階段中，兩岸不僅以經濟交流急遽升溫為特徵，此部門也是兩岸關係迄今維持大致穩定之重要基石。
（3）3.0階段：在接下來的階段中，兩岸關係表面上雖因2000-08年台灣政黨輪替而略顯有些波折，無論如何，即便陳水扁也不可能實踐李登輝對大陸「戒急用忍」想法，最終亦只能在「積極開放、有效管理」政策宣示下，見證著兩岸經濟交流在政治僵局下的逆勢大躍進；從這個角度看來，亦再度證明台灣內政或兩岸互動這些「次級格局」，無法違抗全球大格局支配的現實。如同前述，全球化乃是此階段的宏觀結構主流，正因如此，無論Naill Ferguson一度在2006年提出的Chimerica（China＋America）概念，[6]或韓國媒體2009年創造的Chiwan（China＋Taiwan）概念等，對照此際美中與兩岸關係的政治糾葛，均不啻凸顯出在政經複合鏈結構造下「既競又合」的階段性互動特色。
參、民粹時代降臨之背景與影響
從前面兩個段落的相互參照可知：首先，某種全球性結構網路自20世紀中期後確實逐漸成形且發揮其影響；其次，即便前述宏觀結構影響不可小覷，但結構內涵變遷隱藏或直接帶來之行為效應同樣必須被關注；第三，無論是否因座落於關鍵地緣位置所致，兩岸互動從來也不可能是「一組獨立之雙邊關係」，而是自始便被深深鑲嵌進全球格局當中，不斷受到格局變遷所拉扯。當然，個人並不否定兩岸行為者擁有部分主動性，但其作用比例畢竟與在全球格局中的相對地位成正比。無論如何，在歷經三個階段之內涵變遷後，如同前述，倘若全球結構再次出現變化，它對下一階段兩岸關係之影響自應加以關注。
可以這麼說，近期民粹主義所以四處流竄，與前述三股動能（霸權政策、資本體系、民主意識）發展仍不無關連：
（1）美國霸權相對衰退，帶來一定之秩序不確定性與權力真空：作為當前結構建造者與規範來源，美國擁有之相對地位與自身發展穩定度，與全球結構穩定自然息息相關；儘管它迄今仍為無疑之軍事霸權（軍事支出佔全球比例依舊接近半數，並擁有最龐大艦隊與海外基地群），經濟影響相對衰退（從1950年代佔全球GDP約50%，迄今則不到25%；國債累積速度也是另一指標，從2000年約5.6兆，2008年突破10兆，2016年再度突破20兆大關）還是大幅削弱其軍事支撐能量，何況從伊拉克戰爭殘局、金融海嘯爆發與ISIS擴張看來，美國維持秩序能力既不免備受質疑，由此帶來之心理不確定感，在降低人們對既存結構信賴度之餘，也埋下規範崩解之可能因子，至於Donald Trump在2017年成為美國第一位「非傳統」（商人出身）領導者後，更進而帶來另一層疑慮。
（2）資本主義體系忽視分配問題之結構缺陷，導致社會對立尖銳化：資本體系推動「積累」之強大能量雖有目共睹，關鍵是自始便無落實「分配」之輔助措施，由此帶來之自然階級分化，首先讓社會主義思想應運而生。問題是，社會主義之強項僅在揭露現實，解決問題（制度建構）能力有限，其結果一方面種下蘇聯集團在冷戰中敗退之因，始終缺乏其他選項制約，也使資本主義最終「打遍天下無敵手」。由於有1870-80年代歐洲全球擴張，以及1950-60年代（核武發展凍結大規模衝突）與1990年代（蘇聯瓦解與後冷戰時期來臨）兩度「和平紅利」支撐，前述結構缺陷數次受到遏抑，但始終未解，近期則在自由化與金融海嘯浪潮激盪下，又導致矛盾尖銳化。例如根據樂施會（Oxfam America）2017年初報告指出，當前全球貧富差距程度前所未見，最富有前8人所擁資產較「後段班」的全球半數人口（約36億）財富總和還要多，[7]情況可見一斑，其結果近年來亦不斷藉由選舉衝擊政治變遷。
（3）民主意識普及但缺乏充足反饋配置，埋下政治動盪伏筆：在民主概念日益普及的情況下，迄今透過選舉建立的代議政治（representative politics）僅能消極解決領導者正當性來源，在「政治責任」與人民「意見反饋」方面並無法有效回應，正如Guy Hermet所謂「民主的合法性，乃因選民棄權而來」，[8]既然當代民主本質上不過是種「棄權政治」（abstaining politics），結果非但無法要求領導者負責（即便被彈劾下台也不算負責，毋寧說是給了他們不負責的機會），一方面人民意見與想法因網路發達而更易交流匯聚，又因既存體制對民意存在著慣性消化不良，由於下情始終無法有效上達，人民只能四處宣洩不滿，結果從而引爆了民粹主義炸彈。
總而言之，由於霸權控制秩序能量下降、資本主義體系結構缺口擴大，加上民主思想在觀念普及與制度實踐上的落差，近期國際格局呈現動盪不安局勢乃可以想見。當然，此種情況或許並非相對穩定之階段性特徵，不過是某種過渡期現象，無論如何，假使目前情況繼續下去，2020年前後仍將累積出一股足以帶來結構變遷的龐大能量。
肆、可能到來之4.0階段：冷和平或冷對抗？
如同上表中所預測的，面對或將在2020年左右成形的民粹化浪潮，首先令人擔憂的是，此一情勢似乎正重演百年前，連續引爆兩次世界大戰之極端民族主義戲碼，儘管內涵略有不同（totalitarian nationalism vs. populist nationalism），範圍也大為擴張（from Europe to Worldwide），對抗態勢仍極類似，甚至近年來軍備競賽亦隱隱蠢動；不過，同時考慮到過去半個世紀透過國際組織發展所累積之信心與經驗值，儘管如表中所示，多數觀察指標暫時均僅能畫上問號，期待如同大戰般之秩序陡然崩解，或許還是過度悲觀的想法。儘管如此，由於結構變遷或仍不可避免，它對兩岸關係的衝擊亦值得關注。
自蔡英文總統在2016年5月上台後，多數人對兩岸未來互動之預測，基本上擺盪在「冷和平」或「冷對抗」兩個可能選項之間。對此，基於個人觀察之想法與意見如下：
（1）兩岸趨冷的背景分析：既然無論冷和平或冷對抗都不脫「冷」字，可見此乃共識所在。只不過，冷的來源為何？表面上看來，民進黨再度執政雖看似是這波「寒流」源頭，事實上，兩岸關係在馬英九執政末期，便略有熱不起來的跡象；究其原委，固然與服貿協議引發之爭議有關，但不過是冰山一角罷了，基本上與呼應前述宏觀結構有關。
（2）和平或對抗均非單純選項：進一步來說，既然互動趨冷並非單單因為兩岸任一方行動所致（雖然也不無關連），而或是結構變遷影響下的結果，同樣的道理，無論和平或對抗，也未必是兩岸任一方說了算；例如Trump「吹皺一池春水」地與蔡英文連線便是一例，一旦美國真有心打「台灣牌」，兩岸互動如何可能關起門來決定？除此之外，從前面提過「聯繫政治」角度看來，無論兩岸主觀上作何選擇，客觀上仍可能受其他議題個案直接或間接波及，何況目前全球格局正處於結構變遷、衝突紛起的多事之秋？換言之，無論冷和平或冷對抗，都只能「騎馬看燈籠，走著瞧」。
（3）兩岸互動限縮恐難避免：由於蔡英文政府短期內善意回應「共識」問題的可能性不大（當然還得看怎麼解讀所謂善意），北京方面持續對台灣施壓應為自然選項；在此情況下，若加上美國可能的政策干擾、台灣繼續努力尋找替代選項（無論新南向有無進展）、大陸內部民意不排除也會有反彈…等，兩岸交流想維繫自2000年代以來的持續擴大趨勢（即便在陳水扁執政期間），短期看來恐怕並不容易。
歸納來說，首先，在或許將到來的「兩岸關係4.0」階段中，「交流限縮、社會對立升高、外部不確定變數增加」恐成為某種新常態；其次在可見未來，以下兩個層面的觀察則可供參考：
（1）從兩岸內部層面來看：相對較好的狀況是，儘管社會交流因政治干預受到一定限制，但在經濟交流大致維持正常下，或可能浮現伺機逐步恢復政治交流之可能；較差的狀況則是，不僅社會交流受限（朝特定層面傾斜發展，例如受到對岸「一代一線」策略之影響），甚至經濟交流也出現問題（作為升高對台灣壓力之手段），最終只能期待「破冰式」政治表態（無論由哪一方主動）來打破僵局。
（2）從兩岸外部環境來看：由此角度，則全球層面中的美國與區域層面中的日本，如同過往，依舊是無可忽視的主要變數來源；包括Trump究竟會推出何種亞太政策（是否修正Obama時期的再平衡布局），安倍又將選擇何種時機推動修憲以落實「脫戰後」目標，都是值得觀察的政策焦點。當然，中國在「十九大」後是否推出新政策，更具有至關重大之影響。
[1] Robert O. Keohane and Joseph Nye, ”Power and Interdependence Revisited,” International Organization, 41:4(1987), pp.725-753; “Power and Interdependence in the Information Age,” Foreign Affairs, 77:5(1998), pp.81-94.
[2] Kurt Anderson, “The Protestor,” Dec. 14, 2011, Time Magazine; http://content.time.com/time/specials/packages/article/0,28804,2101745_2102132,00.html
[3] Francis Fukuyama, “The Future of History: Can Liberal Democracy Survive the Decline of the Middle Class?” Foreign Affairs, 90:1(2012), pp.53-61.
[4] Nicholas J. Spykman, The Geography of the Peace (New York: Harcourt, Brace and Company, 1944).
[5] 陳三井，《迢迢密使路：穿梭兩岸密使群像》（台北：獨立作家出版社，2016年）。
[6] Niall Ferguson and Moritz Schularick, “Chimerica and the Global Asset Market Boom”, International Finance, 10:3(2007), pp.215-239; see also “The End of Chimerica,” Harvard Business School Working Paper 10-037, October 2009, http://www.hbs.edu/faculty/Publication%20Files/10-037.pdf.
[7] Oxfam America, “An economy for the 99%,” Oxfam Briefing Paper, January 2017; https://www.oxfam.org/sites/www.oxfam.org/files/file_attachments/bp-economy-for-99-percent-160117-en.pdf
[8] Guy Hermet, Paradoxes of Democracy (Stosius Inc/Advent Books Division, 1988).