平松茂雄 日本杏林大學社會科學部（系）教授
一、台灣的安全保障與美國
（1）『美華共同防衛條約』與台灣的安全保障
台灣的安全係根據1945年12月2日，美國與中華民國之間所締結的『美華共同防衛 條約』所保障。但條約的適用規定為「台灣及澎湖群島」。條約適用範圍設限的理 由，是基於美國意圖迴避涉及中國大陸。由於蔣介石政府標榜「反攻大陸」，美國 的軍事援助乃限定於防衛性武器而未予提供攻擊性武器。然而，美國的援助係大規 模且為全面性的，因此，台灣的軍事力在武器與性能方面，以及兵力的訓練上都超 越中國的軍隊。但是，進入1970代後，由於尼克森總統訪問中國而導致「美中和 解」，且於美國承認中華人民共和國而與中華民國斷交後，『美華共同防衛條約』 遭到廢止，造成台灣的安全保障受到影響。
（2）「美中和解」與台灣的安全保障
尼克森總統於1972年2月21日至28日訪問中國，與毛澤東主席、周恩來總理等 會談，28日在上海簽署『美中共同聲明』（『上海公報』），將雙方之敵對關係打 上句點。這就是所謂「美中和解」。在這次公報中，中國方面主張「台灣問題是妨 礙中美兩國關係正常化的關鍵問題」、「台灣的解放，是中國的內政，外國並無干 涉的權利」；並對美國要求承認「中華人民共和國是中國的唯一合法政府」、「從 台灣撤除一切武裝力量與軍事設施」。但是美國表示，美國認知(acknowledge) 「台灣海峽雙方的所有中國人，都認為中國只有一個，台灣是中國的一部分」，並 未承認「台灣是中華人民共和國的領土」的立場。美國並表示「美國政府重申，美 國政府關心由中國人自己和平解決台灣問題」，明確表明反對中國以武力解放台灣 的立場，於是，「台灣問題」的解決乃延緩到美中兩國關係正常化才得處理。
（3）美中邦交正常化與台灣的安全保障
1979年1月1日，美國與中國達成邦交正常化，承認了中華人民共和國，其結果 美國雖然與中華民國斷絕了國家關係，但是美國並未承認中華人民共和國對台灣的 主權。美國政府在有關邦交正常化的共同聲明中聲明「承認(recognize)中華人民 共和國為中國的唯一合法政府」，但另一方面卻表明「認知(acknowledge)中國人 的立場︰中國只有一個，台灣是中國的一部分」的立場，並未承認中華人民共和國 對台灣的主權，僅止認認知。美國此一立場基本上確知了上述1972年2月的所謂 『上海公報』所明記的美國立場︰「美國認知 (acknowledge)，台灣海峽雙方所有 的的中國人都認為中國只有一個，台灣是中國的一部分」。
再者，邦交正常化的共同聲明是在北京與華府同時公布，雙方在共同聲明用語 中有一處重要的歧異︰華府發表的共同聲明用語一如上述「美國政府認知台灣是中 國一部分的中國立場」；但北京發表的共同聲明則指出︰「美國政府承認台灣是中 國一部分的中國立場」，使用了「承認」一語。這顯示，美國並不承認中華人民共 和國對台灣的主權主張，因而就這一點，兩國政府並未獲得同意，遂使雙方達成妥 協個別發表共同聲明，分別使用表明各自立場的不同用語。這也暗示︰兩國政府雙 方都有非進行國家關係正常化不可的理由，被迫使用各自不同的用語分別發表共同 聲明。
美國政府在共同聲明中聲明「承認中華人民共和國政府為中國唯一合法政府」 之後，也表明「在此範圍內，美國政府與台灣居民保持文化、商務及其他非政府關 係」的立場。據此，美國政府與斷絕國家關係後的台灣既有關係，以透過民間機構 維持的方式加以解決。但是，美國政府另一方面也面臨了如何保障斷交後之台灣的 安全保障此一困難的問題。因為，美國政府根據1945年簽訂的『美華共同防衛條 約』，有正式義務防衛台灣。另一方面，中華人民共和國在國家關係正常化的條約 中，要求廢除該條約及美軍從台灣撤退。
（4）美國期待台灣問題的「和平解決」
「美國政府重申，美國政府關心中國自己和平解決台灣問題。據此，美國政府 確認將自台灣撤除所有美國的武裝力量與軍事設施的最終目標。在此期間，美國政 府將隨著此一地區緊張情勢的緩和，逐漸減少在台灣的武裝力量與軍事設施」。這 是『上海公報』的一節。美國一方面期待由中國人自己和平解決台灣問題，另一方 面則從台灣撤出美軍，進行與中國的友好關係，降低對美國的台灣戰略價值，則防 衛台灣之承認即可減小。也即美國意圖漸漸地消滅共同防禦條約。
導致美國可以採取此一方針的主要因素在於中蘇的軍事對立。『美華共同防禦 條約』的簽訂，原本以其為了台灣的防禦，毋寧是以跟蘇聯有同盟關係的中國為主 要對象的國家。因而，中國與蘇聯在軍事上形成對決狀態的結果，在對抗蘇聯上 面，美國與中國之間產生了戰略性的利益。美國在亞洲主要的戰略目標是蘇聯，已 不是中國。於是，跟蘇聯軍事對決的中國，成為在亞洲的美國對蘇聯戰略中，佔有 重要的地位。與此相反，在美國亞洲戰略中，台灣的地位則下降了。對美國而言， 中國與台灣在戰略上的重要性更替了。
1969年12月，美國已經把第七艦隊在台灣海峽的常時巡航更改為視需要隨時巡 航，但在『上海公報』以後，則遵從同一公報的約束，減少了在台美軍與軍事設 施。於是，『美華共同防衛條約』雖然漸成形式化，但防衛台灣的美國承認則依然 存在。有如前述，『上海公報』中，對於軍事最終由台灣完成撤退，是以台灣問題 的和平解決展望為前提。對於中國要求廢除『美華共同防衛條約』，並從台灣撤退 美軍，美國則要求中國正式承認台灣問題之「和平解決」，亦即對台灣不行使武 力。
對於美國的條約，一貫主張「台灣問題的解決是中國的內政問題，外國並無干 涉的權利」的中國並未予接受，但兩國則達成以下的妥協︰美國政府在共同聲明之 後的單獨政府聲明中表明「期待台灣問題由中國人自己和平解決」；對此，中國方 面則在單獨的政府聲明中僅確認已往的原則︰「達成台灣的回歸祖國與祖國統一的 解決方式完全是內政問題」，並未對美國政府所聲明的「期待台灣問題的和平解 決」提出異議。當時，國務次卿克里斯多佛在美國參院外交委員會的公聽會上表 示，中國未對美國政府「期待台灣問題的和平解決」的聲明提出異議，「有其重要 的意義」。同時，國防部長布朗對中國把一向使用的「解決」一詞改用「統一」有 所矚目，他表示，中國「不再玩弄解決台灣的言詞」。
雖然未能使中國方面正式承諾對台灣不行使武力，但美國之所以下定決心與中 國進行邦交正常化的最大原因是︰判斷中國在現在以及可預見的將來，並無能力與 意圖對台灣行使武力。當時，美國因有︰（1）中國與台灣的軍事能力、（2）中國 的戰略環境、（3）中國的現代化計畫─等三個因素，預料「現在及可預見的將 來，中國極不可能對台灣行使武力。」
對於（1），美國判斷︰當時的中國軍隊並無渡過台灣海峽以軍事力攻擊台灣 的能力；而台灣則擁有阻止中國侵攻的軍事力。對於（2），針對蘇聯的軍事威 脅，中國意圖利用美日安保態勢作為抑制力此一因素之外，只要跟蘇聯的軍事對立 存在，中國就必須考慮「北方的威脅」，因而美國判斷中國並無攻擊台灣的餘地。 而且，美國也認為保持此一戰略環境，應以中國與蘇聯的軍事對立之持續為絕對必 要的條約。對於（3），美國判斷中國所計畫的中國現代化之成敗，端賴跟美國、 日本、西方資本主義各國經濟關係的發展，如果對台灣行使武力，中國將與這些國 家關係惡化，導致現代化計畫遭受挫折。
因此，在「現在及可預見的將來，中國極不可能對台灣行使武力」的預期之 下，美國遂認為︰「跟中華民國斷交時，只要關係透過銷售美國武器維持台灣的軍 事力，即可能保障台灣的安全」。於是，相對於中國要求的廢除『美華共同防衛條 約』與撤退在台美軍，美國即產生繼續對台銷售武器的立場。另一方面，中國也不 把美國繼續對台銷售武器的方針視為建立邦交的阻礙因素。 在有關邦交正常化的共同聲明及單獨的中國政府聲明發表後的記者會上，華國 鋒主席透露「美方在談判中表示將繼續對台灣銷售防衛性的武器，雖然數量有限， 我方堅持未予同意」的事實，確認了中國的立場。但是華國鋒表示「我們之間雖有 不同的看法和歧見，我們依然就共同聲明達成協議」，顯示中國自己透露了，中國 並未把美國繼續對台銷售武器視為建立邦交阻礙因素的事實。
（5）『台灣關係法』的制訂
美國政府在與中國進行國家關係的正常化時，在共同聲明中強烈主張︰在非政 府層次上，美國將維持跟台灣的文化、貿易及其他關係。在共同聲明之後所發表的 美國政府聲明，確認了上述方針的同時，也明確指出「要求就准許絕維持非政府關 係的國內法及規則進行協調」。在此所談到的國內法即『台灣關係法』。在『台灣 關係法』的審議過程中，『美華共同防衛條約』失效之後，針對中國以武力解放台 灣，美國應採取的措施加以討論，因而在該法內列入有關台灣的安全保障與銷售武 器的規定。
『台灣關係法』明確規定（第二條B(2)）︰此一地區的和平與安定，跟美國的 政府、安全、維持的利益有密切的連繫，是國際間的關心事宜」，也表明「美國與 中華人民共和國締結外交關係的決定，是基於完全考慮到台灣的將來依和平方式解 決的期待」，明記了邦交正常化之際，美國政府聲明的立場。由此，該法也規定 「以和平方式以外決定台灣未來的企圖，包括杯葛、封鎖的任何方視為對西太平洋 地區的和平與安全威脅，並為對美國的重大關心事宜（第二條B(4)），「危害台灣 居民的安全或社會與經濟制度的任何武力行使，或其他強制形式，美國保留對抗的 資格」（第二條B(5)）。為達到這些目的的政策，在第三條有詳細的規定。
正如『台灣關係法』的正式名稱「為維持美國國民與台灣居民之間的商務、文 化及其他關係，對確保西太平洋的和平與安全給予合作，並且為促進美國外交政策 及其他目的賦與權限的法律」所顯示，此一法律的主旨在於不允許中國以武力解放 （台灣）。美國在斷絕外交關係之後，根據『台灣關係法』，對台灣仍銷售武器， 雖然數量有限。1996年3月台灣進行總統選舉之際，中國以軍事演習為名，對台灣 施加軍事威脅時，美國派遣一艘航空母艦與一艘神盾級飛彈巡防艦前往台灣海峽， 對中國提出警告，如果行使軍事力量時將予介入以促其自制的軍事行動，也是基於 『台灣關係法』。 「台灣問題」在美國與中國邦交正常化之後並未能解決。於是，到了冷戰後的新國 際情勢中，「中國問題」依然是美中日之間重要問題而繼續存在。
二、冷戰後的戰略環境與台灣的安全保障
日本與中國、美國與中國實現邦交正常化後至今二十餘年之間，環繞中國的戰 略環境已有激烈變化，中國有變化，同時，台灣也有變化。 首先，由於冷戰體制的崩潰，迄那時止，被視為美國對蘇聯一個成員的中國之 戰略性角色已經褪色。此一趨勢以1989年6月的「天安門事件」為契機，由於美國 凍結了對中國的援助，並停止高層官員的互訪等措施，更為顯著。另一方面，由於 在此期間，中國的經濟成長與軍事力量的現代化進展，未來的中國之「軍事威脅」 成開始成為問題。
其次，美國的中國政策大前提之一的中蘇對立已經消失，而且，替代解體的蘇 聯而出現的俄羅斯，則與中國的軍事合作關係獲得進展，不但緩和了中蘇邊境之緊 張關係，更使俄羅斯對中國銷售先進武器，達到緊密化的程度。由此，中國不再擔 心「來自北方的威脅」，走向中國周邊的海域，具體的說即進入南中國海與東中國 海，對台灣施加軍事壓力，齊備了以軍事力量統一的條件。
更進一步，在這二十年之間，田於鄧小平斷然實行的「經濟改革、對外開放 」，中國遂行快速的經濟成長，同時，軍事力量也現代化了。進入下一世紀時，從 宏觀面來看，中國將成長為世界有數的經濟大國，但亦被認為成長為擁有先進軍事 力量（雖然有限）的國家。
另一方面，台灣則已達成世界有數的經濟成長，繼1988年蔣經國總統過世，由 台灣出身的李登輝就任總統之後，正快速地進行「台灣化」。政治推行「民主化 」，1996年3月在台灣（也在中國）首次舉行的直選中，李登輝被選為總統，此一 成長受到以美國為首皂自由主義國家的矚目。直接面對此一未先預期的事態，中國 為阻止台灣的「獨立」，從1995年7月至10月，以及1996年3月的總統選擇期間，在 台灣海峽反覆實施兩次大規模軍事演習，並且反覆揚言，如果台灣「獨立」感到 「外國支援獨立」時，將行使軍事力量，藉此威脅台灣。
在此之前的1995年2月27日，美國國防部公布了一般所謂的『美國的東亞戰略 構想』報告（『奈伊報告』）。此一報告揭開冷戰的美國與東亞戰略構想。其中， 針對中國，美國認為「既是核子擁有國，也是地區第一級軍事大國」、「在世界上 擁有巨大的軍事力量，遂行快速經濟成長的國家」，從而以「中國的軍事情勢與軍 事部署，將對此區域各國的走向與行動帶來巨大影響」，並說「中國能夠安定並且 與鄰近各國建立友好關係，是亞太地區和平、安定、經濟成長所不可或缺的」，對 中國成為東亞的不安定因素提出警告。 另一方面，『美國的東亞戰略構想』認知「如同美日關係如此重要的兩國間關係並 不存在」、「美日關係是美國的太平洋安全保障政策與地球規模戰略目的等兩項目 標的基礎」、「美日安全保障同盟是亞洲的美國安全保障政策的關鍵所在」。由 此，美國重新評價冷戰後在亞洲的『美日安全保障條約』。
三、台灣的安全保障與日本
日本政府1952年8月5日，簽訂『日華和平條約』，承認中華民國為中國的「正 統政府」。當時條約簽訂的理由之一，舉出「增進共同的福祉並維持國際的和平及 安全的密切合作是重要的」。隨後，日本政府於1960年6月23日生效的『美日安全 保障條約』上規定︰「為有助於日本國的安全並對維持遠東的國際和平及安全有所 貢獻，美國被允許其陸、海、空軍在日本國使用設施及區域」（第六條）。此地所 指「遠東」的範圍，1960年2月26日『政府統一見解』說明︰「非地理學上所正確 固定的」，而是「駐日美軍使用日本的設施與區域，以及針對武力攻擊有助於防衛 的區域」，「大體上菲律賓以北及日本與其周邊的區域，韓國及中華民國控制下的 地區也包括在內」。
由此明確指出，日本政府認識到台灣的安全保障與日本的安全保障有密切的關 係，一旦台灣有事時，日本政府將允許美軍使用在日美軍設施及區域。但是，1972 年9月29日，日本政府承認中華人民共和國為中國的「正統政府」，發生了跟中華 民國斷絕國家關係的事態。
（1）『日中共同聲明』與台灣的安全保障
日本政府在正常化的共同聲明中，雖然承認中華人民共和國為「中國的唯一合 法政府」，但有關中華人民共和國對台灣的主權問題，只表明「十分理解、尊重」 中華人民共和國所作「台灣是中華人民共和國領土不可分割的一部分」的主張，並 未予「承認」。同時，兩國在共同聲明第六條舉出︰「對於相互的關係，確認一切 紛爭以和平的手段解決，不訴諸武力或武力的威嚇」。根據這一條，日本政府是在 表明反對中國對台灣行使軍事力量的立場，依其文脈，跟中華人民共和國正常化以 後，日本政府在上述有關『美日安全保障條約』第六條的「遠東」範圍，『政府統 一見解』把「中華民國」改讀為「台灣區域」。
日本政府承認中華人民共和國，而其結果跟中華民國斷絕國家關係時，雖然並 未像美國認真考慮對日本的安全保障重要的台灣安全保障，但根據上述改讀「遠 東」條款，在與『美日安全保障條約』的相關問題上，對台灣的防衛給予最低限度 的顧慮。
（2）冷戰後日本的安全保障與台灣
由於冷戰的解體，日本政府也被迫重檢討安全保障體制。1995年11月28日安全 保障會議決定的冷戰後日本防衛政策方向『新防衛計畫大綱』；1996年4月17日， 正在日本訪問的柯林頓總統與橋木首相之間，重新確認了以『美日安全保障條約』 為基本的冷戰後美日同盟關係的『美日安全保障共同宣言』；1997年9月23日美日 安全保障協議委員會所決定的規定，有關實施美日安全保障條約新而具體的細則 『美日防衛合作指針』（『新指針』）等，都是其具體化的措施，按照前述『美國 的東亞戰略構想』（『奈伊報告』）所採取的。
『新防衛計畫大綱』對於國際情勢指出「隨著冷戰的終結，以壓倒性軍事力量 後盾的東西間軍事對峙之結構已消滅，發生世界性規模的武力紛爭的可能性已遠 離」，但認為「在我國周邊地區發生封我國安全必要而不可或缺」，而且「為了確 保我國周邊地區的和平與安定，建構更安全的安全保障環境，將繼續擔負重要角 色」。於是，『美日防衛合作指針』就成為「此一指針的目的在於平時以及面臨對 日本的武力攻擊及周邊事態之際，為了進行更有效且具信賴性的美日合作，建構堅 固的基礎」，對有關「周邊事態的合作」，規定了以後方支援為主體的詳細方針。
然而，對於新指針使用「我國周邊地區」，究竟「我國周邊」有事時，是否包 括台灣海峽，日本政府及自民黨內部，更把聯合政府其他執政黨、在野黨也捲入而 引起了爭論。其間，中國責難「威脅到中國的主權與安全」，結果以「不是地理的 概念」、「著眼於事態性質的概念」而落幕。
不過，『新防衛計畫大綱』發表時，雖然內閣官房長官也發表談話指出︰根據 「確保我國周邊地區的和平與安定」的表達，並未變更有關解釋『美日安全保障條 約』所指「遠東」範圍所作的政府統一見解，但是，中國對此並無任何批判。再 者，『新防衛計畫大綱』關於國際情勢指出「在冷戰終結與蘇聯崩潰之動態下，已 可見到俄羅斯遠東地區的軍事的量之削減及軍事態勢的變化」，但也指出「各種領 土問題依然繼續存在，同時根源於宗教上的對立及民族問題等對立則反而顯現出 來，發生了複雜而多樣的地域紛爭。而且，以核子為首的大規模毀滅武器及飛彈等 擴散，增大了新的危險等等，國際情勢依然包藏著「不透明、不確定的要素」，暗 中批判了中國的軍事行動。『美日安全保障共同宣言』對於地區情勢，指出「冷戰 終結以來，引起世界性規模的武力紛爭之可能性已經遠離」，並指「亞太地區依然 存在不安定性及不確定性」，且以「包含核子武器在內的軍事力量依然大量集中。 尚未解決的領土問題，潛在性的地域紛爭，大規模毀滅武器以及搬運手段的擴散， 都是導致地區不定安化的因素」，暗示中國是美日兩國的關心所在。
中國強烈擔心新指針，正顯示中國意圖對台灣進行軍事統一。如前所論，美國 政府及日本政府都期望台灣問題的「和平解決」，從未加以反對。對於1997年7月1 日收回香港的中國而言，其次要面對的最大課題是台灣的統一。屆時最大的障礙是 根據『美日安全保障條約』結合的美國與日本之存在。中國對台灣進行軍事進攻 時，不但會遭到美國與日本的反對，亦必須設想美國會以某種形態的軍事介入。中 國強烈擔心新指針乙事，正顯示『美日安全保障條約』作為維持「我國周邊地區」 的「和平與安定」抑止力，已發揮其機能。
中國於建國當時的1950年前後數年之間，曾意圖在日本建立革命政權，支援日 本共產黨等革命勢力。繼之，從1951年9月簽訂『舊金山和平條約』起至1972年9月 實現日中邦交正常化止的二十餘年之間，中國傾注全力離間美日同盟關係。美日同 盟關係仍根據與『舊金山和平條約』有一體兩面的『美日安全保障條約』而建立。 日中邦交正常化的談判過程中，中國從過去批美日安全保障體制的立場，進行全面 性的戰略轉變，在對蘇戰略及其自己國家的現代化建設等改採積極利用美日安全保 障體制的立場。由當時經過二十餘年，中國似乎逐漸回到再度批判美日安全保障體 制、離間美日的立場。
日本國內針對新指針的「周邊地區」，於1997年7月28日進行熱烈討論之際， 中國的外交部長錢其琛在馬來西亞舉行的東南亞國協(ASEAN)區域論壇上表示︰ 「在新的國際新情勢之下，必須有新的安全保障觀。安全不能倚賴軍備的擴大，也 不能倚賴軍事同盟」，並指出冷戰後的世界要依據下列四個領域維持「和平與安 定」︰（1）平等、友好、安定的關係；（2）基於各國持續的經濟發展與經濟交流 的合作關係之擴大；（3）依和平方式解決紛爭；（4）對話與合作。
如果我們回顧戰後的日中關係，日本被中國的對日政策所愚弄，由於日本政府 但求平安無事的消極對應，『美日安全保障條約』可謂被中國依其方便與利益所利 用。外交政策的目的之一，在調節國家與國家間所產生的利害之衝突。『美日安全 保障條約』與自衛隊構成日本的安全保障體制的主要支柱。而台灣不僅是日本的鄰 國，也位於日本多數船舶每日航行的海路之關鍵所在。當中國欲進出海洋之際，台 灣與日本正位於中國船隻必須通過的東中國海的入口位置。這十數年來中國的軍事 力增強，核子試爆與大規模毀滅武器的對第三世界各國的轉移，在南中國海的軍事 行動，對台灣的軍事威嚇等中國之行動，已在包含日本與美國在內的中國周邊的亞 洲各國間產生了「中國威脅論」，冷戰後的中國與俄羅斯的軍事合作之進展，也助 長了上述中國的趨勢，因此有必要明確認識到美日安全保障條約重新檢討的目的之 一，即在針對中國的軍事動向。
平松茂雄：1936年出生於濱松市，慶應義塾大學部畢業、慶應義塾大學法學博 士。歷任日本防衛廳防衛研究所教授、防衛研究所第三研究室長。現任杏林大學社 會科學部教授。著作有︰《中國人民解放軍》、《中國的海洋戰略》、《軍事大國 化的中國之威脅》、《中國的核戰略》等。