一、誰是新政府的第三號敵人？
新政府從去年五月二十日上台以來，一路跌跌撞撞，難以全力施展，深究其原因，除因新政府欠缺中央執政經驗之外，有一大群虎視眈眈、「逢扁必反」的敵人環伺，處處抵制掣肘，實乃主因。
誰是新政府的第一號敵人？毫無疑問，是立法院國、親、新三黨組成的「在野聯盟」；誰又是新政府的第二號敵人？「統派傳播媒體」是也！這兩大敵人如何「修理」新政府，是我們每天都可以看到及聽到的，所以，可謂為新政府首要的「顯性」敵人；然而，新政府也有一個大號的「隱性」敵人，這個敵人雖屬「隱性」，但它對於新政府之實質危害性，實際上未必小於「在野聯盟」加上「統派傳播媒體」。只是，它的破壞動作，在外觀上較不易被察覺，故筆者稱其為「隱性敵人」；然其破壞力不容小覷，故筆者稱之為「新政府的第三號敵人」。至於誰是新政府的第三號敵人？請先看兩個例子。
二、「八掌溪事件」與「阿瑪斯號漏油事件」
新政府成立以來所遭受之眾多危機，除核四停建案最為慘烈之外，「八掌溪事件」，著實重創了陳總統的民意支持度，此一個事件，並導致了總統府秘書長游錫 下臺以示負責。其實，相信有一點政治常識的人都明白，「八掌溪事件」是行政機關執行面上的問題，完全非關高層之決策，雖然，這是一個事關人命的緊急事件，但是，倘若任何第一線執行的工作皆須請示最上級長官方能進行，那麼緊急事故之處理時效將無從掌握，龐大的國家機器絕無法順暢運作，這是任何有管理概念的人都明白的道理。尚且，「八掌溪事件」中，相關單位公務員的相互推諉及不知權變，究竟應責怪甫上任幾個月之新政府新首長的領導，還是應歸咎於國民黨政府五十多年來執政所累積的迂腐習氣？亦有待推敲之處，唯不論如何，此事件應已給新政府一個警示，即：國民黨遺留下來的文官系統，實有大加整頓之必要！
其次是「阿瑪斯號漏油事件」。此事讓「在野聯盟」與「統派傳媒」於核四案暫告落幕之際，尋得能沿續攻擊新政府之議題。該事件之責任歸屬，原應由「阿瑪斯號」及所屬船公司全部負責，但非常離譜的是，災害發生了二十多天，等到媒體開始批露時，環保署長才獲得通知；更誇張的是：直到署長南下指揮，相關環保單位才知應如何善後，最後致使環保署長揮淚下臺。此事件中，環保單位延誤救災的原因，究係基層單位反映遲鈍？通報系統效能不彰或不肖官員刻意隱瞞拖延？實為外人所無法得知。但是此事件與「八掌溪事件」有一個相類似之處，即問題同樣發生在文官系統上！由此二事件，我們可以非常確定兩件事：一、文官系統之執行成效良窳，與新政府的政績表現，息息相關！二、文官系統之中，仍存在著一股強大反動的勢力，這一股亂流，即筆者所稱的「新政府的第三號敵人」－舊官僚！
三、甚麼是「舊官僚」？
所謂「舊官僚」，指的就是公務機關之中仍認同舊政府之文官。
國民黨執政五十年以來，與共產黨相同，徹底地實施「以黨領政」、「國家國民黨化」，並將「黨」的觸角伸入所有有監控必要的團體，所以在過去，舉凡個人及團體，無論屬政治界、工商界、教育界或是文化界，要想在台灣出人頭地，就必須和國民黨掛勾，與國民黨同流合污。其中，「黨化」最為嚴重的，自然非文官系統莫屬。因為國家機器的任何細微動作，均需依賴文官系統始能運作，倘無法掌控文官系統，就不算真正掌控國家。因此五十年以來，國民黨以軟硬兼施的手法，徹底控制了整個文官系統。譬如：於各行政機關之中設立國民黨黨部以就近吸收及監控黨員；要求公務員基本資料須填報黨籍以為日後升遷之參考；行政機關中遍設所謂「人二室」以考核公務員之思想忠誠表現等等；另一方面為討好公務員，國民黨總是先推動公務員的福利政策，而後才會想到勞工及農民。
我們都知道，中華民國的文官體系將事務官分為委任（一職等至五職等）、薦任（六職等至九職等）及簡任（十職等至十四職等）三類，國民黨深度介入文官系統之結果，致使中央單位的簡任文官（可以說即高階文官）中，保守估計，在十一職等以上，幾乎沒有不是國民黨籍者。是以，政黨輪替之後，新政府所接收者，不是一個可以力行行政中立的文官系統，反而，是國民黨所遺留下來的一群「伏兵」！
四、舊官僚難為新政府所用
以筆者觀察所獲之結論：這批國民黨所遺留下來的「伏兵」舊官僚，根本難為新政府所用。換言之，新政府若想要有一番新作為，其實只能另請高明；想仰賴這些舊官僚進行改革，根本是不可能的任務！因為這些舊官僚人人身上都背負著沉重的包袱：重甸甸的「心理包袱」、「政策包袱」及「人事包袱」。
1.舊官僚的「心理包袱」
所謂「心理包袱」，是指舊官僚的「意識型態」及「忠誠度」有問題。
舊官僚因長年接受國民黨的「大中國」思想教育洗腦，致其意識型態呈現「反本土化」之傾向，故只要是本土人士當家做主，他們都無法認同。加上，舊官僚介入政治太深：在國民黨長年的指揮控制下，原應保持行政中立的文官系統必須大力動用行政資源，配合參與國民黨的輔選工作，而輔選一旦成功，自然就成為輔選文官之晉升階。久而久之，舊官僚已融入國民黨龐大輔選機器之中，與國民黨形成所謂「共犯結構」的關係，此次政黨輪替，對於舊官僚而言，無異晴天霹靂，其心理調適上之困難，實可想見！
據筆者之觀察，自從去年三一八陳水扁當選總統以後，公務機關中即陷入一種十分詭譎的氣氛中。由於舊官僚再公務機關中勢力龐大，佔少數的新政府支持者，不敢喜形於色；佔大多數的舊官僚突然禁聲，不敢再像選前，毫無忌諱批評民進黨，只有零星怨嘆聲；用一句成語形容：「如喪考妣」，最為貼切。直到接近五二○時，舊官僚們，總算開始接受敗選的事實。其中若干屬機會主義者，算準新政府於文官體系之中鮮有班底，遂立刻作一百八十度大轉變，假意向新政權效忠，試圖尋找仕途之第二春；屬死硬派者，則開始沉潛，和「在野聯盟」暗通款曲，準備必要時來個「裡應外合」，處心積慮想讓新政府提前垮台。
「機會主義者」求的是升官利己，「死硬派」則唯恐台灣不亂，新政府不趕快下臺。所以，舊官僚既然背負著這種「心理包袱」，新政府還能用他們嗎？
2.舊官僚的「政策包袱」
舊官僚之中的高階文官，都是在國民黨「以黨領政」之時代下，一步一步升上來的，因此，國民黨過去實施之政策，無論好壞，這些人若非曾參與草擬政策，就是曾參與實際執行。換言之，國民黨過去種種的爛政策（如：財政部開放民營銀行讓財團向社會大眾合法吸金，再隨便放款給黨籍民意代表花用，最後則拿國庫的錢填補爛銀行亂放款所產生的呆帳；推行跛腳的「電業自由化」，讓台電繼續壟斷發、輸、配電，維持低效率發電，再來向人民抱怨缺電，核一核二核三廠蓋完了再要求要蓋核四廠；公營事業先自由化，再民營化，造成公營事業尚未民營化就先失去競爭力；經濟部輔導工業升級只管給錢補助廠商卻從來不追蹤廠商到底把錢「投資」到哪裡去了，導致錢補助了一大堆，產業卻沒有升級），坦白講，與這些高階文官絕脫不了關係，國民黨政府之所以傾覆，換言之，這些現任的高階文官也有相當程度的「貢獻」！
誠如訴訟法規中對於曾參與同一案件審判的法官設有「迴避」制度，以免其堅持己見，損害人民之權益一般，既然過去國民黨的許多拙劣政策，這些舊官僚都參與其中，基於「人類天生不易以今日之是，非昨日之是」的天性，舊官僚即使沒有意識型態的問題，要期待他們能對於其以前所費心草擬或辛苦執行的「政策」加以檢討甚或非難，是違背人性、難以期待的事。經濟部長林信義為了核四案，遭遇到經濟部內、能源委員會及台電內部極大的抗拒，即為最好之例證。
相信新政府的各部會首長於下達命令時，尤其在該命令係對於過去政策有所質疑或意圖改革之場合，一定有遭遇幕僚單位強力抗拒的經驗！
3.舊官僚的「人事包袱」
公家機關工作穩定且待遇不差，故俗稱在公務機關上班猶如捧著「鐵飯碗」，就是因為如此，早期國民黨剛來台灣時，一方面公務員之任用制度不完備（『走後門』的機會甚多），另一方面公務機關幾乎為外省人把持，而外省人常基於照顧同鄉為由，一旦機關內有職務出缺，就趕快介紹親朋好友進來，不多久，本省籍公務員也沾染上這種習氣，加上上級長官之指示交辦以及各級民意代表的請託關說，造成幾十年來，公務機關之中遍佈著靠關係進來的聘用人員、雇員、工友以及「臨時工」。因為這些人員具有特殊的人事背景，且非依其能力或專長進用，故導致機關內到處冗員充斥、人事考核難以落實的現象。
近年來，隨著公務機關任務的不斷擴充，公務機關的「支援單位」、「衛星單位」也越來越多（譬如：承辦專案計畫的大專院校、研究機構、顧問公司；承辦大型開發案的工程公司、顧問公司；經常業務往來的法律事務所或會計事務所等），這些「支援單位」與「衛星單位」為與公務機關（業主）維持長期良好的業務關係，也成為舊官僚安插人事的對象，其安插人事之方法主要有兩種：第一種是直接安插到該機構或公司非負責該公務機關專案之部門；第二種則是安插到該專案部門，更方便照顧（有時甚或到公務機關內上班）。更誇張的現象是，國民黨政府用政府之經費捐助了幾個財團法人，如：財團法人中華經濟研究院、財團法人工業技術研究院、財團法人資訊工業策進會、財團法人中華顧問工程司、財團法人中國生產力中心等，表面上成立這些法人是為了服務產業界，實際上這些法人在另一方面亦「壟斷性」地承接政府機關的許多委辦案件，如此一來，這些法人財源充裕、員工即能衣食無虞，遂成為非常適合讓舊官僚安插人事的處所。舊官僚一旦在這些法人中安插了親朋好友，為了保障其繼續衣食無虞，就必須讓這些法人能夠永續經營，而使其能夠永續經營的最好辦法，自然是「保障」這些法人繼續承接政府機關的委辦案件。如此惡性循環下來，所犧牲的，不僅僅讓公務機關及上述法人團體之人事管理考核難以落實；各機關單位內冗員充斥、行政效率不彰、委外辦理之各種計畫的採購過程也弊端叢生，尤其是委辦計畫之品質低落，形同白白浪費了每年數十、數百億的預算！舊官僚既背負著如此沉重的「人事包袱」，自然難以期待其能落實人事考核、裁撤冗員、公正辦理各種委外辦理計畫之採購、認真監督委辦計畫之執行而提昇公務機關整體之行政效率。
至此，舊官僚難為新政府所用之事實，應甚明確！
五、如何整頓舊官僚？
1.處理舊官僚應該只有一種做法，就是盡量撤換掉
新政府上任以來，各部會已陸續對於所屬高階文官進行調動。從調動的結果來看，可知新政府高層已意識到舊官僚之存在，對於新政府而言，是一個潛在的威脅；同時，高層也應該明白，若未能有效整頓或壓制舊官僚，新政府將不可能發動任何改革性作為。
新政府究竟應如何來整頓這些舊官僚？依筆者淺見，處理舊官僚應該只有一種做法，就是盡量撤換掉！因為依據筆者上述之觀察，舊官僚不能避免地背負著沉重的「心理包袱」、「政策包袱」以及「人事包袱」，要期待此等人改投明主，猶如緣木求魚，尤其是國民黨甫失政權，然於國會中「在野聯盟」尚掌握多數優勢，故諸多舊官僚仍殷殷期盼三年之後國民黨或親民黨能夠奪回政權，所以在這幾年期間，必虛予委蛇，能不配合的，就不配合，能夠拖延的，就盡量拖延；對於有害新政府的事，則與「在野聯盟」暗通款曲，必要時，再來個「內神通外鬼」，對於新政府而言，豈不痛哉！
2.拔擢「適當人選」
要盡量將舊官僚撤換掉的前提，就是須有適當的人選能接替之。所謂「適當人選」，依筆者淺見，應具備兩項條件：即「專業能力」及「忠誠度」。何謂「專業能力」及「忠誠度」？我想毋庸筆者贅言，讀者應能體會。讀者或會質疑，在現今之文官體系中何來這麼多「適當人選」？筆者當然明白，事實上可能這種「適當人選」為數不多，然而，為數不多，原屬必然，且儘管為數不多，新政府仍然必須努力去發掘。因為發掘新人才是想要儘速擺脫舊政權陰影所必須的基本功課。新政權能否站得起來，挺得下去，長遠而言，新人才的發掘成功與否應為重要的關鍵因素。至於，如何去發掘「適當人選」？恐怕，須依賴若干體制外的管道，總之，此應為新政府各位首長須各顯神通之處！
3.發掘可用者，務必安排至適當之職位，必要時甚至予以破格擢升
發掘「適當人選」之過程，自須予以相當程度之「測試」，始能確認。發掘人才既如此不易，安排適當的職位，使其能充分發揮，整個發掘「適當人選」的工作才算完成。但是，往往在「安排適當職位」時會遭遇到一個問題：即此「適當人選」之職等尚不足以擔任該「適當之職位」，筆者以為，此時有予以破格任用之必要，因為（一）就合法性而言：按照公務員人事法規的規定，薦任人員（六職等至九職等）升任較高職等之薦任缺，可以「權理」之方式行之；簡任人員（十職等至十四職等）升任較高職等之簡任缺，也可以依「權理」之方式行之。然而，欲調升薦任人員佔簡任缺時，除將該簡任缺改為機要缺後予以「機要任用」外（依公務人員任用法第十一條及其施行細則第九條，通常用於任用非公務員佔非主管缺如主任秘書、參議），亦可依「各機關職務代理應行注意事項」，以「代理」之方式（可代理主管職務）先權宜為之，亦不違法。是以，「破格擢昇」所指之情形，主要是指「權理」、「機要任用」以及「代理」等三種情形。據了解，此三種情形在人事實務上，皆有前例，新政府遇有必要，自然可以依法、援例辦理！（二）基於行政效能之考量：現行文官制度常為人所詬病之處，就是升遷制度僵化，如：八職等者至少必須作滿二年才能升九職等、九職等者至少需作滿五年才能升簡任十職等；同時，升遷順序之排定，也是先考慮年資（年資可以反映到個人之積分上），再考慮到能力，與民間企業靈活管理人事以追求公司最大營運效能之做法，大相逕庭！因此，真正有才能的公務員，無法如同在民間企業一般，迅速獲得拔擢。基於行政效能之考量，短期間內，新政府應大膽破格擢昇有才能者；長期而言，應徹底檢討修正現行之文官升遷制度。（三）基於政治安定之考量：摒棄舊官僚，拔擢新人才，原為政黨輪替後之必要措施。五十多年來，台灣在國民黨統治下，像是病了幾十年的人，新政府於短短的四年內，想要讓這個病人的病情有所起色，一定要使用「特效藥」，也就是用能迅速發生效果的方法，如果老是囿於行政機關慣常的思考模式，如何能展現特效？所以採取若干的「破格擢昇」，甚至援用派用人員派用條例之規定，引進不具公務員考試資格之優秀人才，於短時間內幫助新政府度過難關，都是可以考慮的方式。新政府不必害怕被人批評破壞現行體制，只要所採手段是合法的，僅僅違背了過去國民黨政府沿襲下來的行政慣例，嚴格而言，不算破壞體制。幾年前李登輝初掌政權之際，為了收編軍權，起用蔣仲苓運籌軍方人事，也被外界批評為嚴重破壞體制，不過，從後來的結果看來，李登輝不這麼作也不行。相同的道理，新政府初掌政權，當然也免不了需要在人事方面大肆改革一番，並沒有有甚麼值得大驚小怪的。
4.「適當人選」不足時，寧可起用「態度中立的專業人員」
倘若「適當人選」眾多，足敷使用，當然最為理想，然而客觀的事實並非如此。由於「適當人選」絕對不足，不得已，還是需要使用若干「非適當人選」來維持國家機器的運作。此時由於忠誠度之考量，寧可優先起用「態度中立的專業人員」（當然，是否態度中立一點，尚須加以測試，更不待言），同樣地，必要時亦應予以破格擢昇。破格擢昇這些人尚有一個優點，即吸收這些人成為忠誠的「適當人選」。
5.「適當人選」及「態度中立的專業人員」均不足時，方以技術性之調動來減低舊官僚對於新政府之傷害
倘若「適當人選」及「態度中立的專業人員」均有不足時，則免不了必須使用「舊官僚」。依筆者之建議，應盡量避免將舊官僚留在其原職位上。因為將舊官僚留在其熟悉的職位上，相對地對於新政府所可能產生的風險也較大，調換職位，可適度地減低其對新政府之傷害可能性。
六、結語
各位還記得單小琳嗎？就是阿扁總統在擔任台北市長任內從教育局長被拔擢為副市長，但阿扁競選連任時卻「恩將仇報」替馬英九站台的那個人嗎？她，就是最典型的「舊官僚」！忘恩負義的舊官僚！殷鑑不遠，切勿輕忽：
一、舊官僚為新政府之隱性大敵。
二、舊官僚難為新政府所用、因其背負沉重之「心理包袱」、「政策包袱」及「人事包袱」。
三、新政府之當務之急為發掘可用之「適當人選」以取代舊官僚。
四、「適當人選」不足時，優先起用心態中立之專業文官。
五、「適當人選」及中立之專業文官均有不足時，應以技術性之調動減低舊官僚對新政府之傷害可能性。
最後，僅提供一個如何使舊官僚「現形」的簡單方法：直接問他對於別人指稱公務機關內充斥「舊官僚」的看法如何？倘若「平和地」回答：公務員哪有區分什麼「新官僚」或「舊官僚」的，都是在替國家做事！這樣，這個人尚待進一步觀察；但是，假如他的反應激動而劇烈，或對於提出「舊官僚」這種說法者大肆批評，這個人一定是舊官僚準沒錯！因為他已經「對號入座」了！