施正鋒◎淡江大學公共行政學系副教授
肆、全民政府的實驗
陳水扁的全民內閣，經過一個多月的協調努力才出爐。細看這些部會首長的屬性，雖然人事主導者為陳水扁，卻明顯地有李登輝的痕跡，尤其是國家安全、涉外事務首長的安排，此外，主要的社會力量也多能獲得入閣的起碼徵詢，譬如說企業界、學術界、甚至於宗教界；與其說這是一個雜排軍般的聯合內閣，倒不如視之為由李登輝到陳水扁政權的「混合體」。在這由民主轉型為民主鞏固的關鍵時期裡，一切仍以政局穩定為最高考量，由於執政黨是國會的少數黨，無法強力採取「責任政黨政府」的模式；既然各個政黨的定位尚待選民認同，標榜跨黨派的全民政府自是可以被百姓所接受。
唐飛之所以雀屏，當然與穩定軍心有絕對的關係；唐飛與在野立委互動關係良好，一再表達心悅誠服接受以合乎憲法方式產生的政府，無疑早就給企盼執政的民進黨一顆強力的定心丸。近年來，國軍已大致朝向國家化大步前進，也多能矜守文武間的分野，參謀總長湯耀明選後立即表達效忠新任總統，即為明證。然而，在政權轉移之際，雖然軍人干政的可能已近乎於零，任何風吹草動將不免斲傷新總統的威望。當然，台灣近年來已調整過去大中國陸軍的建軍思想，海、空軍大有凌越陸軍之勢，尤其是在美國主導的「戰區防衛體系」下，空軍出身的唐飛應該有最佳的優勢，甚至於是嚇阻中國犯台的堅定磐石。此外，面對三黨鼎立的立法院，唐飛的立法整合能力也優於李遠哲。最重要的是，唐飛外省族群的身分，具有強烈的族群協和的象徵意義。
唐飛臨危受命組閣，大家心知肚明是過渡內閣，但截長補短，猜測他至少也會待到明年立委選舉結束，見習中的陳水扁嫡系人馬才會扶正。即使歷經幾個月來的茶壺內風暴，一般預期還要借重唐飛協助預算案通過，也就是最快在年底才會有人事變動。全民政府雖有憲政結構的擬行政雙元性限制，卻沒有註定要失敗的道理，問題在賓客之間的信任感不夠、以及黨政間的協調問題未決。如前所述，經過幾次修憲，行政院長已大致被實質降為總統府的幕僚長，內閣人事的主導權也非操於閣揆，即使府院間的分工尚未培養出默契、部會間的政策協調稍嫌不足，也未見唐飛明顯挑戰陳水扁意志。儘管當初彼此結合雖無預先作政策上的諒解，卻也沒有你死我活的零和情況。核四立場的南轅北轍，當然是唐飛請辭的引爆點；問題在總統府天威難測、甚至於有搖擺的跡象。在專業技術評估出爐後，剩下來的就是政策立場，毋須再耗費三、四個月來作政治決定。唐飛面對新上任的民進黨秘書長吳乃仁再三抨擊，部會首長多又以總統府為馬首是瞻，若非對權位戀棧，就只剩「道不同、不相為謀」的走人一途。
究竟全民政府是敗於政策歧見、族群偏見、還是政黨內部的權力分配？陳水扁犯了George Washington一樣的戰術錯誤，原本全民政府的戰略是用來整合立院、同時排拒派系的需索，卻未能先取得同志諒解，以至於掠鱉走龜。總統身邊的人實不宜以「違背府院共識」的陰謀論來加以譴責，而諸多木馬屠城的絃外之音，只會使好不容易才要嘗試縫合的族群傷口更加撕裂。換上競選班底張俊雄為閣揆，即使節外生枝的府院間隔閡已排除，還有執政黨行政部門、立院黨團、以及中央黨部三角關係的定位問題。終極來看，除非總統府能擺平黨團、以及黨中央，內部政策立場的分歧就無法處理。
伍、政策的主導權
面對多黨林立的國會，陳水扁宛如回到三黨不過半的台北市議會，即使有意協商法案，也不知向誰尋求奧援，政府的效能大打折扣。政治學者面對這種拉丁美洲國家常見的結構性病痾，多視為水火不容的憲政惡夢。其實，分裂政府下的法案有其特色，也就是背後有選民對法案內容圓融的企盼，立法過程傾向事緩則圓。我們拋開憲政體制的選擇題思考方式，不妨從「新制度論」著眼，將分裂政府的現實視為學習政治整合的機會、而非執政的障礙，看總統是否能充分運用手頭上的資源、權力、以及策略來「吸納」國會。
既然國會、以及總統各自有民意基礎，行政部門在心理上不能期待國會對政策草案束手就範，因為後者多少也會稍事修改、擱置、甚至於杯葛，否則會突顯總統英明、或是國會放水，不利在野黨奪回政權，尤其是在野黨掌控國會之際。由照單全收、到原封撤回，就看行政部門聯絡溝通、營造合作氣氛的努力；如果總統一意孤行，即便是執政黨能掌有立法院的過半席次，也難逃民進黨黨籍國會議員的消極抵制。相對的，如果在野黨執意作非理性的杯葛，連沒有爭議性的法案也要擱置，受傷較大的還是立委自己。總之，最後的裁判是選民雪亮的眼睛。
總統若真想要把競選諾言以政策立法來實現，先要面對的是政策對話、以及權力分配。不管是何種憲政體制，政策的主導權在行政部門，因為不論是專業、資訊、或是資源的優勢來看來看，立法部門都望塵莫及，連總統制下的美國國會亦瞠乎其後。總統當然可以主動影響立法，除了有龐大的行政資源，更有民心望治作後盾，就看是否願意親自出馬來領導。只要用人不疑、政策立場清楚，陳水扁肯大可以視議題尋求合作，甚至於理直氣壯地直接訴諸民意。
如果陳水扁自我定位為「國家元首、政府首長」，在整合府院之間的基調之後，就應該親自向國會議員說明其政策推動的優先次序，不應躲在行政院長後面；江丙坤認為陳水扁站在第一線主導政策為「不輪不類」，我們以為這才是負責任的做法。陳水扁既然缺乏李登輝的大家長威權，不可能再享有同樣的的聚光式立法優勢，當然要花更大的心血來向在野遊說其政策立場，所以不妨考慮將朝野溝通的機制加以制度化。因此，除了定期前往國會作國情咨文外，也有必要不定期邀請國會領袖前往總統府交換意見，包括立法院長、以及在野黨團領袖，而非只是象徵性的交流。即使在目前的憲法條文下，總統府與立法院並無直接的關係，陳水扁不妨成立非正式的國會聯絡室，根據國會生態機動調整，甚至於可以依各黨派系、次級團體的實力安排管道。
對陳水扁來說，最大的挑戰還是來自於蕭牆之內。民進黨一向有「派系共治」的不成文規矩，可以適用於人才甄補、候選人提名、以及重大決策。到底各派系是否輔選有功，陳水扁應該可以看出，各派系雖不甘心他出頭，但至少在選舉過程中表現中規中矩；各派系認為天下是大家一起打出來的，至少可以在人事、或資源上獲得分配。由內閣人事安排來看，可以了解他已在為四年後的連任作固樁的打算；由「國政顧問團」到全民政府，就有排拒黨內其他派系覬覦的作用，也就是如何加以收編、安撫、馴化、甚至於壓制，連包括施明德、張俊宏在內的美麗島世代的大老都要邊陲化。
短期而言，陳水扁思考的重點是如何駕馭派閥林立的立法院。面對立法院黨團，基本上是以他的嫡系正義連線為班底，收編福利國連線、新動力系、以及無派系黨籍立委組成所謂的「主流聯盟」。不過，這個鬆散的結合卻是以新潮流、以及新世紀為最大的對手，除了應付明年的黨內提名外，看不出有整合政策的能力，更不用說跨政黨的合縱連橫。如果說黨籍立委要面對行政部門的多頭馬車（府、院、部），往往有不知如何護航的苦惱，又有被各個擊破的苦惱，未來在立法的動員上，又如何動之以情？
由於民進黨外造政黨的性質，先天在組織上一直有雙元抗衡的張力，尤其是隨著公職人員越來越多，內造化的呼聲就難免越強。因此，外人過去往往也以「兩個半黨中央」來描述這種窘狀，也就是黨主席掌握的中央黨部、立院黨團、再加上修憲時的國大黨團。在一九九六年總統選舉期間，我們又可以看到彭明敏競選總部與黨中央的齟齬，也因此，陳水扁在選前一度想親自出馬競選黨主席，以免重演自己人扯後退的惡夢。立委不斷的內造化喊話，無異是要把黨中央虛無化，而所謂的「弱勢黨中央」，彷彿是可有可無的政策研究中心，原本不用陳水扁過於擔心；選前一番「退出政黨活動」的說法，加上「全民總統」的自我定位，彷彿視黨為個人的包袱。
表面上，陳水扁雖然是民進黨籍的總統，對於黨綱上的政策立場一向不可置否。為了配合突如其來的總統寶座，組織上看似由總統、立院、黨中央三足鼎立的新態勢，陳水扁原本期待黨主席扮演協調整合的角色，也就是有挾天子以令諸侯的嫌疑；然而，如果行政部門的政策走向對於黨綱不置可否，這種有違政黨政治的做法，黨又何必來背書？在襄助陳水扁贏得大選之後，民進黨主席林義雄選擇功成身退。
其實，憲政體制有相當程度左右政黨的組織架構，尤其是在朝總統制調整的路上，選上總統的人一言九鼎，政黨將只不過是競選機器罷了。因此，內閣制下的內造、外造走向爭議都是多餘的，抵不過擁有人事任命權、以及豐富行政資源的總統，長期來看，「以政領黨」是免不了的走向；不管是立院黨團（九人因應小組）、還是黨中央，任何人想與總統爭長競短，都會被支持者視為企圖掣肘。不管是「黨政協調會報」、或是「九人決策小組」，頂多是決策的參與，絕非民進黨中常會的集體領導。不過，陳水扁如果要成為黨的實際領導者，終究還是要想辦法以合理的決策過程來折服黨籍公職。
在自由式民主制度下，所有的內閣都是「選舉內閣」，陳水扁當然要為三年後連任的選票護盤，而民進黨更要為八年後的總統候選人產生未雨綢繆，因此，最基本的問題在政治權力的分配。而派系的競爭不只在立法院，更在縣市長的提名，因為這些百里侯正是未來有機會更上一層樓選台北市長、高雄市長、或總統的人；陳水扁不應只顧護送自己人、或結盟的派系上壘。繼任林義雄的謝長廷之所以出選黨主席，多少有倚黨綱以節制總統的意味；當他一再以黨紀伺候，暗示陳水扁不一定能獲得黨提名連任，也就是對陳水扁連任的最大挑戰。即使陳水扁不接受「黨魁兼閣揆」，最遲等打完民年的選戰，接班人的問題還是會再浮現。
在施明德企圖取代王金平立法院長失敗後，原本最有可能動之以情的國民黨本土派立委頓生疏離感。不過，既然各黨中央已多無力節制個別立委，陳水扁還是可以充分運用其內閣成員的多元關係，與立委建立多軌的溝通管道，甚至於設法去了解立委在各選區的改選壓力，如何作無傷大雅的地方建設支援。
陸、走出憲政運作的困境
在陳水扁學習如何擔任總統之際，整個社會對他表現最高的支持與期許，卻因核四風暴造成朝野僵局。在停建、以及續建核四之間，在野聯盟的杯葛可以用光譜的方式歸納為五種政治操作：立院提出能源法案來壓制行政部門、提不信任案、彈劾閣揆、彈劾總統、以及罷免總統。坦誠而言，政策成敗應由選民決定，除非將罷免改為行使複決權的公投；如果罷免案被詮釋為「欺負台灣人的總統」，徒增族群緊張的困擾。親民黨傾向於倒閣，希冀能將大選所得的票全數轉為國會席次；對於國民黨來說，罷免案的內耗衝擊較小。在野黨由法案著手的成本較小，共識也較易達成；從縮短工時案、公務員週休二日案、農漁業法修正案、到中央政府總預算案，行政院被進行所謂的「冷水雞毛」，儼然成為立法院的「立法局」。
面對在野黨的杯葛，陳水扁可以選擇不理會，因為政府癱瘓未必不利執政黨，反而可以藉機說服選民支持民進黨取得過半國會席次，甚至於動員百姓壓制選區立委，譬如抗議、或罷免。相對的，陳水扁也可以尋求妥協，只不過，政治人物還停留在內閣制的「比例政治」思考模式，要求權力分配，宛如用慣個人電腦的Dos系統，一時還不太習慣Windows的滑鼠，也就是贏者人事上全拿，只能在政策上讓步。這兩種分別稱為杜魯門、及尼各森模式；陳唐山採取後者，彭百顯、以及市長時代的陳水扁偏好前者。最後一條路是向大法官會議尋求奧援，也就是釋憲。
就程序上而言，在一切政治制度都亟待建構的情況下，台灣未來的憲政共識必須建立決定於John Rawls所謂的「不知的面紗」原則，不能因為角色易位而對制度的立場丕變；譬如當選的人希望是總統制，在野的人就主張雙首長制。民主體制若要真正獲得鞏固，即使菁英們無法就政治權力取得實質上的分配，擔至少要透過制度設計的共識，讓大家覺得都有公平的機會來取得政治權力。具體而言，不管將來由誰來參選總統，先要確定他將要如何來面對國會，不能老是採取漸進式的且戰且走態度，又要怪罪大法官會議的釋憲過於積極。
就實質面的爭議而言，不只涉及我們對當前憲政體制的認知，也取決於國人對未來體制的期待。如果說民主化象徵的是本省族群要求政治權力重分配的過程，而憲政制度的設計又有權力分配的效果的話，那麼，什麼是合理的分配原則與公式？在有嚴重社會分歧、或是在多黨制的情況下，到底是哪一種憲政體制比較有利在民主鞏固，政治學上並無學理上的必然道理，學者的實證研究亦無定論。拋開追求通則的學術使命感，我們毋寧相信一套好的憲政制度，必須能配合各國在不同階段的特殊需要。既然我們是正在建立慣例，就不能動不動以法國的雙首長制當無限上綱般膜拜，也不能將法國人的憲政慣例逕自移植。
從「國是會議」(1990) 到「國家發展會議」(1996)，朝野對中央政府體制並無真正的共識。國民黨的主張大致是雙首長制。在野黨時的民進黨，除了含混地以「三權分立」來衝撞「五權憲法」的正當性外，其他憲政議題的立場並不一致。過去，民進黨有不少人主張反正選不上總統，但是在雙首長制下，至少可以趁國民黨在立院席次實質不過半的情況下，藉行政院長的同意權來爭取入閣見習，甚至於認為攫取內閣的主導，是通向執政之路的終南捷徑。陳水扁既要參選總統，競選憲政政策白皮書主張總統制、或「健全的雙首長制」（即「偏向總統的雙首長制」），這可由新政府的內閣人事安排過程看出。海外及民間的制憲運動一向主張總統制，希望以強有力的領導者來帶領獨立建國。如果未來的國會能夠充分呈現社會上的重要多元代表 (族群、階層、地域、及性別)，而全民的總統又能超越各種藩籬來面對內外難題，我們以為總統制應該是最好的選擇。
雖然總統制最大的特色是機構分立，卻要透過權力重疊來達成「制衡」。然而，如果總統與國會之間沒有任何實質的接軌，立法院光是憑著人事同意權、或彈劾權，在政策上根本彼此老死不相往來，國會又如何能牽制總統？有人建議讓總統前往國會接受詢答，我們持保留的態度，因為總統並不對國會負責，而是直接向選民負責，自不應再引入任何內閣制的機制來束縛自己。關鍵在立法過程的互動中，總統與國會的關係如何定位；如果我們不同意總統與國會是拳擊場上你死我活的對手、或是騎「前後雙座腳踏車」上的情人，至少也會同意兩者是並駕齊驅的馬匹。
既然要總統有權有責，就要考量如何提高其立法權，也就是立法過程的參與、甚至於主導。過去的設計是行政院長可以要求立法院覆議，若經出席立委三分之二維持原議，前者必須接受或下台；然而，在第四次修憲時，為了彌補立法院喪失行政院長同意權，因此把覆議的門檻降低為二之一。站在總統制的角度，政策的成敗當然要由總統負責，而且是在下回選舉中由選民定奪，國會不應可以輕易阻撓總統的施政，除非是作內閣制的思考。目前主動的覆議權操在行政院手中，沒有民意基礎的閣揆往往投鼠忌器，看不出有何實質意義。
為了讓總統放手一搏來履行競選諾言，起碼要有「總統否決權」的限制性立法機制，具體的做法是將覆議權轉換為總統的否決權。不過，國會反否決權的門檻必須提高為三分之二，也就是說，國會的立法權僅止於形式上的賦予正當性，政策的主導權還是在總統，因此，只要總統擁有國會堅實的三分之一立委支持，就可以否決過半立委強行通過的法案。這當然不是獨裁，因為總統若想要主動推動法案，還是要說服多數或半數立委的支持；相對的，如果總統沒有否決權，要他去執行國會硬要通過的法案，卻又要他來負責，當然是不公平，即使是在野黨掌控國會之際。
然而，如果要使中央政府的運作更走向總統制，除了上述總統立法權的具體化，國會的權限應作通盤考慮，因此，假設我們同意擴大總統的立法參與，就要同時想辦法提高立法院的立法權，光是國大移轉而來的修憲、及人事權還不夠，遑論演為憲政怪獸；也就是說，我們希望總統能與國會相互制衡，卻又不希望立法院文為凌人詬病的「立法局」。具體而言，立法院應該有不折不扣的聽証、調查、及審計權；另一方面，國會要積極進行改革，強化立法程序、提高委員會的專業化、以及建立資深制度；最後，更要擴充國會的相關幕僚、及資源，譬如類似預算局的設立、以及助理制度的落實。
如果大家有意透過修憲來化解紛爭，未來只要增加總統的立法權（提案權），配套提高國會的立法權，再取消倒閣權、質詢權、甚至於行政院長等內閣制的遺跡，就可以堂堂進入總統制。政治學上最基本的道理是，授權的來源決定負責的對象。如果社會都普遍同意，民選總統有任命行政院長的特權，豈有要後者向立法院負責的道理？除非總統的人事權是虛的，然而，選民能接受這種詮釋嗎？在下一回的修憲裡，即使未能作通盤的憲政體制調整，至少也可以考慮廢掉夾在總統以及立法院中間、有責而又無權的行政院長，同時擴大總統府辦公室的功能。
在短期內，如果政治生態上的三黨不過半是常態，無法透過政黨重組來化解，而且「阿葉德」式的弱勢總統又與過去威權式領袖的期待有所差距，我們可以考慮在總統選制上採取比相對多數更高的門檻、或是絕對多數，鼓勵政治勢力在選前作結盟，以有效降低候選人、或政黨的數目，使總統當選人不再為選後的結盟協商所苦。
然而，總統選制可以人為製造絕對多數，卻也可以視為扭曲三分天下的政治版圖，個別政治勢力的支持者願意接受嗎？此外，我們也必須重新界定總統當選人的條件，譬如說，我們希望選出最有人氣的政治人物（但有可能非常喜歡他的選民沒有過半）、嫌惡他的選民最少者（但有可能喜歡他的選民也最少）、或者是最中庸、溫和的人（但有可能支持者最少）？這些結果不一定聚合，我們必須在選前先求得共識，不能式反悔。
長期來看，總統制的運作若要避免憲政僵局，最基本的課題還是在如何強化各黨的組織與黨紀，不管是兩黨制、還是多黨制，也不管是內造、還是外造的政黨。立委的選舉制度也要改弦更張：一方面要提高政黨比例代表的百分比，以他們來牽制區域立委，讓總統可以確保至少三分之一立委的支持；然而，卻又不能完全採比例代表制，以免國會多黨林立，讓總統不知如何來整合，眼睜睜重蹈拉丁美洲國家動亂的覆轍，則單一選區的引入也不可避免，以收斂政黨的數目。
如果總統遲遲不能倚賴政黨來當行政部門與黨團間的傳動軸，以組織、以及紀律來約束黨籍立委，起碼也要讓總統及國會的選舉時機、任期應一致，使總統與黨籍立委能充分體會到休戚與共，在母雞帶小雞的效應下，促成總統的選舉結盟能順利轉化為執政的結盟。各黨立委雖有調整任期為四年的共識，但是在未來總統有解散國會權的情況下，一時的任期延長，意義不大。如果我們真要朝總統制走，還是要廢掉解散國會、以及不信任案兩種典型的內閣制配備。
不過，如果執政黨連國會的三分之一的席次都沒有，而且又有三分之二的立委竟能結合起來要與總統唱反調，這時，唯一能訴諸民意來逼迫立委的，就是總統本身的魅力、或是民意基礎了，也就是總統要求公投。當然，可能併發的族群關係激化仍令人擔憂。
柒、結語
當國內族群有不同的民族認同之際，公民對於國家定位的訴求勢必衝突。因此，如何凝聚國家定位、以及民族認同的共識，也就是讓公民與民族結合為一，這是當前迫切的課題。David Miller (2000) 的建議是將「討論式民主」結合「共和國公民權」，也就是要求決策、或是權力分配能作公開而充分討論，彼此忍讓、修正自己的立場有關 (Uhr, 1998)。從核四案的決策過程來看，菁英之間的對話不足，選民只能憑感覺押注，族群動員雖不道德、卻是最為廉價。
我們原本以為「五權憲法」有其感情上至高無上的圖騰意義，是不可能觸碰的禁地，但在眾曰可殺的情勢下，國民大會竟然迅速被虛無化，也給我們通盤憲政設計的想像空間。平心而論，經過六次修憲，雖然未能達到制憲的程度，但是原本「五權憲法」及內閣制的架構已被大幅解體。未來的修憲如果能不再沿著「改革對抗保守」、或「本省對抗外省」的軸線，應該是著手進行通盤考慮，重新制定一套周延的憲政體制的時候。
我國近年來的民主化多採菁英協商模式，人民對憲改運動缺乏關注（也有可能菁英不願他們參與）。如果我們對於公民投票國家前途仍有疑慮，可考慮引入公民複決制度，尤其是在大法官會議的釋憲傳統尚未確立之前，將憲政問題訴諸民意、把憲改當作是一種全民尋求共識的過程，未嘗不人民之福。
回到基本面來看，選民最關心的還是政府的政策立場；務實與投機、堅持與頑固，差別往往在一線之間。