美國對台政策的演變

林霨
美國賓州大學歷史學系國際關係學榮譽教授

這篇文章將探討美國對台政策的演變。下筆之前，我花了不少時間反覆思索今天到底要跟各位講些什麼好——說實在的，美國與台灣維持非邦交關係至今已經快40年了，這段期間每一階段的變化都被顯微鏡細細檢視過，那麼，我們還能談出什麼新想法嗎？因此我一開始只打算針對歐巴馬政府任內的作為，並翻閱前白宮國家安全會議亞洲事務資深主任貝德（Jeffrey A. Bader）所著的《歐巴馬與中國崛起》（Obama and China’s Rise）一書 [1]。對於相關議題有興趣的人而言，這是一本描述精細而且非常有用的參考書，只可惜對於過去四年美國對台政策的敘述顯得單調乏味，基本上不脫三個公報所設定的外交辭令範疇——自從西元1982年簽訂完最後一份公報後，相關說詞早已被視為了無新意的陳腔濫調了。

隨後我回想起貝德在卸下公職後曾經訪問過台灣，大約就是在有些論文建議華府是時候該「放棄台灣」這場風暴形成的時候[2]。說實在的，中國從來無法如此有力地召喚台灣來歸；一個空前強盛與富庶的中國，意味著相較於台灣關係法生效的那個年代而言，要繼續維持台灣自身的防衛能力——這是唯一符合該法規範的說法，並非實際派兵防衛台灣——很有可能會成為一個越來越昂貴的承諾。當時台灣也正從美國引進一批軍事採購，有些中國通的專家儘管沒有明講接下來會發生什麼事，但卻認為這應該是「最後一筆」軍售案了，就連貝德自己也說過，總是被中國用各種手段施壓、抗議的對台軍售，就是導致美、中兩國關係緊張的主要原因。那麼，當貝德在卸下官職快一年的2012年3月親訪台灣後，他又說了些什麼？

貝德的說詞相當值得令人玩味再三。以下節錄自當時的新聞報導：

 「放棄台灣這件事，『想都不用想』（unthinkable）」。

貝德指出，台灣已經展現出自由、民主的一面。他說，「要自由的人民被迫去接受不是他們所要的選擇，這種想法完全違反美國的原則」。

貝德表示，不論是美國法律或是美中聯合公報，都指出華府將協助確保台灣議題能夠和平解決。他說，「和平解決的意思，就是不能強迫台灣人民接受違反他們意志的方案。」[3]

 幾個月之前，美國東亞事務助理國務親卿坎貝爾（Kurt Campbell）與國防部主管亞太安全事務代理助理部長羅沃依（Peter Lavoy）都在2011年10月4日出席國會所舉行的「台灣為何重要」（Why Taiwan Matters）聽證會上[4]，兩位官員都對台美關係溫馨地釋放出正面訊息，坎貝爾當然也再次重申多年來維持雙邊互動的正式架構。

坎貝爾引述了台灣關係法；前總統雷根在西元1982年所做出有關於軍售、主權與台海兩岸談判原則的「六大保證」（Six Assurances）；還有美中三公報這些華府處理台海兩岸事務的全面性基礎架構[5]。我特別注意到，他在陳述中居然納入了「六大保證」。「六大保證」在華府政治圈內仍然充滿爭論，不過坎貝爾當天倒是講得很直接了當。老實說，他那天大多數證詞都顯得相當高調：

「台灣的未來將永遠伴隨著美國人民堅定不移的情誼，以及緊密穩固的伙伴關係」。當坎貝爾提到歐巴馬政府在過去兩年已經批准一批總值接近120億美元的軍售案時表示，軍售議題難免會引人注目，但是其實他的證詞有更深遠的意涵，華府已經決定「擴大與台北之間的各層級關係」。坎貝爾指出，華府提升了與台北之間官方交往的層級、持續派遣高階政府官員訪問台北，並期盼能夠與台北的資深代表在即將來臨的亞太經合會論壇上碰面………。至於將台灣納入免簽國待遇的部分，坎貝爾也指出，考慮到美、台之間頻繁的民間往來與密切的經貿關係，華府就快要完成給予台灣觀光客免簽證待遇的審核，他說，「我們就快要完成最後一個步驟了」。坎貝爾接著指出，美國「長期以來都聲言支持台灣有意義的參與國際組織，包括世界衛生組織、國際民航組織（ICAO）、聯合國氣候變遷綱要公約（UNFCCC）等[6]。」

今年我們可以再追加一項好的發展，那就是長期以來造成雙方關係懸宕的美牛爭議已經落幕了[7]。

我相當看重這三個人的陳述所隱含的重要性，這些說法可說是對台灣很廣泛的強力背書。貝德的說詞很正面詳述台灣所展現的民主自由，並強調不可以逼迫台灣人民接受非自願的選擇；羅沃伊重申了美、台之間高度軍事合作的關係；坎貝爾則表達出與台灣更進一步提升關係的意願，並深化雙方的合作並建立友誼。

這些說法呈現出美國對台灣的立場，已經與陳水扁總統任內時期大不相同。我無意妄自揣測在那段期間究竟發生了什麼事，但是現在回想起來，顯然當時美國在台協會是透過有色鏡片在看待扁政府的。我早年研究所時期優秀的同窗室友包道格（Douglas H. Paal），他在西元2002年至2006年期間擔任美國在台協會台北辦事處處長，根據某一消息來源，他最後是因為一份對他不利的調查報告而被迫離職。根據多方消息來源顯示，美國在包道格任內的一切評估都會迎合中國的需求，並力求避免美、中兩國因為在台灣議題上造成可能的衝突。據說當時在國務院的莫健（James F. Moriarty）與中央情報局的韋德寧（Dennis Wilder），也都抱持同樣觀點。

根據早期美國在台協會處長李潔明（James Lilley）的說法，仔細分析這些問題，不難發現部分原因在於中央情報局的職員，並非從新聞媒體中彙整出有關台灣的報告，反而輕易去採信國民黨方面對陳水扁總統過份負面的評價，而來自中央情報局的資料，也影響到國務院的決策[8]。我想，陳水扁總統無法流利地使用英文表達自己的想法，也是造成這些問題的原因之一。

現在請在座各位將思緒拉回到西元1979年以及後續的幾年間，當時台灣持續的獨立狀態面臨到最大的危機。那時候的美國官員是怎麼說台灣的？通常是相當冷漠、不講情面而且嚴守法條。十多年前傅立民（Chas Freeman）大使在外交事務委員會上的那場辯論，至今我仍舊記憶猶新，當時傅立民深信如果再不處理台灣問題的話，美國就會面臨一場核子戰爭。那是一個無聊地強調「台灣島上的中國人」說「中國方言閩南話」的年代[9]。直到最近幾年，在歐巴馬總統就任之初，當時海軍上將布萊爾（Admiral Dennis Blair）升任為國家情報總監（National Intelligence Director），還會有言之鑿鑿的報導引述他在2000年曾經指稱，台灣對於美、中關係而言就像是「大碗公裏的一坨屎」（the turd in the punchbowl，好一句老海軍的用語）——儘管布萊爾上將堅稱是針對某一個特定的對象在開罵，而不是指涉一般的台灣[10]。不可否認地，在美國外交決策圈當中，一直有一部份的菁英份子打從心底反對台灣，我們仍然隨時聽得到他們的言論，不過如果要從我所引述貝德、坎貝爾、羅沃伊三人的談話中找出那些人的影響力，的確是非常困難，這就是相當值得注意的發展。

我認為這是因為台灣超乎想像的發展，從威權獨裁走向多元開放、真正的自由與民主，這種成就讓包括華府在內的世界各國都印象深刻。另一方面，尤其是歐巴馬政府比前幾任的總統更敏感，要維持美國在亞洲盟友之間的威信，台灣所扮演的角色對和平與穩定至關重要，這也是因為中國在領土主張方面獨斷獨行所致[11]。台灣不再是複雜歷史所遺留下來的獨特個案，反而更加體認到目前台灣的存在事實，以及台灣在區域中具備的資源（特別是對美國政策實際帶來的影響力）如果受到接納，則只要美國還處於龍頭地位，台灣就不會很快消失。

眾所周知，季辛吉（Henry Kissinger）不但在1976年答應周恩來，會讓台灣在十年內回歸中國[12]，並且還認真的付諸實行。季辛吉堅信必須將台灣「獻祭」給中國，才能夠鞏固美、中關係。他有絕對的把握，只要他和尼克森（Nixon）按部就班地執行計畫，就一定可以掐死從中國內戰中敗退、逃到台灣偏安將近四分之一世紀的中華民國。周恩來更加碼演出，確保將台灣在中華民國被消滅之後的所有可能出路全部堵死：「沒有兩個中國、一中一台或是台灣獨立的問題」。季辛吉在第一次造訪中國拜會周恩來總理時，就同意了上述的「三不政策」。後來在1998年6月30日，美國總統柯林頓（Bill Clinton）也毫不保留地為「三不政策」再度背書[13]。根本沒有理由不去相信，中國預期在美國的禮讓之下實際統治台灣，而且比香港的情況更快。

如果當年季辛吉沒有誠心誠意地對中國做出盡快讓台灣回歸的承諾，並沉浸在自己預言的禮物當中，反而在充滿張力的談判過程中說：「我現在就可以向你保證，到了2012年的時候，台灣將會有一位競選連任成功的民選總統；有一支自己的奧運代表隊；台灣維持『非正式』關係的國家數目也遠比蔣介石正式維繫的邦交國還多，台灣會在華府設立代表處，美國也會相對在台北設立辦事處，而且更重要的是，台灣的軍隊當中也有美國提供的F-16戰機。」如果這樣的話，那麼當時會發生什麼事呢？

坦白說，我認為上述的場面會使中國嚥不下這口氣，談判將會告吹。美、中兩國在交往初期，彼此採取極為貼心的對待。美國在台協會開始停發赴美簽證；美國政府也決定不出售專為台灣量身打造的F-20戰機，以免美、中關係全面失控。之後歷任的美國總統對中國也都或多或少有所讓步，就連小布希總統（George W. Bush），也從原先對台灣友善的態度轉變成訓誡的姿態。

然而我心中非常清楚，美、台關係已經產生重大程度的進展。儘管國際社會在中國的反對之下，現狀對台灣並不公平，但是坦白說，雙方合作的程度與內涵是三十多年前所無法想像的。這個成果應當歸功於所有的玩家，包括自認為被美國人徹底玩弄的中國人——其實美國人和所有的人一樣，根本無法預知真正的結局。台灣人當然也有功勞，台灣人創造了一個民主的社會，獲得了那些體認到這項成就的人們真誠的尊敬與支持，更不用說是樂於見到這項歷史成就的美國人了。

然而這種進展也會帶來一些風險，接下來我將一一說明。先說我在下一個段落的結論：如果台北無法處理好與中國的關係，因而造成對台灣不利的影響，則擺在眼前的威脅，會比失去美國的支持來得嚴重許多。

台灣人對自己國家安全的角色有很大的改變。貝德特別注意到軍售問題，台北當局迄今為止甚至還未依約採購小布希總統在2008年所批准的軍售清單，就連台灣的國防預算也從那個時候開始停止成長。或許有人會回顧國民黨在陳水扁總統任內強力杯葛軍售案，因而導致台、美關係嚴重倒退，這一點出乎大多數美國觀察家的意料之外，他們無法理解國民黨的葫蘆裡究竟賣著什麼藥，如果需要中國的幫忙，他們就寧願不顧維護台灣的安全。長期以來，台灣是否有足以抵抗外來攻擊的防衛能力，基本上總是取決於美國的決定，不過現在看來，台灣軍事預算的重要性與日俱增，軍售案能否成立反而變成要看台灣的臉色了。然而，如果台灣不以認真務實的態度來面對自己的防衛問題，我們可以預期美國介入的意願勢必降低。

美國將會緊盯兩組指標來判斷台北當局如何看待自己的軍事責任，第一組指標當然是國防預算佔政府支出或國內生產毛額的比率、我們的分析專家對台灣軍隊是否稱職的評估、中國情報人員滲透台灣軍隊的程度、以及台灣政府是否認真採取防備滲透的措施，還有一些相關的考量。第二組指標則是台灣自主研發武器的進展。即使沒有實際的合作，如果沒有美國某種程度的協助，我相信台灣不可能發展出一系列日益增多的自製武器系統，包括超音速反艦飛彈、巡弋飛彈等等，可能在軍事平衡上造成強大的影響。考慮到每一個國家都必須保有嚇阻及第二擊的能力（非核子武器），而美國也會小心翼翼地避免提供符合這些關鍵作用的武器，所以台灣必須依靠自力研發，甚至要加強發展。然而對於目前台灣在這方面的努力情況，我個人並不清楚。

此外，馬英九當權之下的台灣政府對中國採取「陽光政策」，當然有其理性算計的基礎，雖然目前看起來發生衝突的可能性相當低，但是卻逐漸忽略掉危險的存在。別說是台灣，就算對馬英九或國民黨而言，中國都不是真正的朋友。北京尋求以讓利給台灣人的方式，來掏空台灣的安全與憲政體制，同時也透過溫水煮青蛙的手段，最終可能會達成和平統一——屆時北京將會指派一群中國自己的人馬來統治台灣。

美國相關政策源自於毛澤東（1893～1976）在中國享有絕對權力、蔣介石（1887～1975）統治台灣、還有尼克森坐鎮華府的時空背景，並以此導出一連串有關亞洲未來發展的設想。然而一旦台灣人從國民黨編造的中國認同中破繭而出，逐漸朝向更真實的自我認同移動時，這些假設狀況便遭遇到前所未有的挑戰。美、中兩國在40年前的上海公報中協調出彼此對台政策的根本差異，宣稱「海峽兩岸的中國人都認同只有一個中國，且台灣是中國的一部份」。尼克森與季辛吉在當時認為這句話應該不會招致太多非議，顯然圍繞在兩人周遭的幕僚並不清楚台灣人的自我認同會有多強烈，雖然當時早就有相當多包括前國務院官員在內的人士指出這一點。如今在台灣，自我認同為中國人的比率只剩下個位數，認為自己既是中國人也是台灣人的比率雖然較高，但是也稱不上多數。這種認同意識的演變是美、中兩國難以理解的，因此他們除了設法找出體現台灣意識的代罪羔羊，套上麻煩製造者的罪名來好好懲戒一番之外，根本不知道該如何回應。

就連行事謹慎的蔡英文在選前造訪華府時，也遭受如此的對待。蔡英文是我這輩子所見過最讓人印象深刻的人物之一，我想在她訪問行程結束後，華府有些官員應該也都會認同這個事實。可是很不幸地，一位匿名的政府官員卻在《金融時報》（Financial Times）電話訪問中不顧外交禮節，公然詆毀蔡英文經驗不足，尚未準備好該如何處理台、中關係。

可是話又說了回來，這些基本上並不公正的評論卻還是揭露出一些事實。蔡英文所領導的民進黨是由一群政治人物與支持者所組成難以駕馭的聚合體，當中並沒有嚴格的黨綱或政策做為規範。以民進黨的中國政策為例，有些民進黨人士相當欣賞李登輝那個承受許多罵名的「特殊國與國」主張，可是對另一群民進黨人士而言，唯有國際間承認一個獨立的台灣共和國才算是大功告成。麻煩的是，這光譜的兩端都無法說服中國；中國唯一會接受的條件就是台灣是中國的一部份。多年來，許多主張台灣獨立的要角將這個問題歸咎於國民黨，只要消滅國民黨後，對中國共產黨政權的最大威脅便不復存在，台海的緊張關係就會隨之舒緩，中國最終可能會勉為其難地接受台灣獨立，這當然是過度天真的錯誤想法。民進黨現在面臨兩個選擇，要嘛就放棄他們的基本主張，否則他們那個行不通的中國政策，很可能會讓民進黨無法執政。

美國非常樂見馬英九採取承認「九二共識」的作法，根據他的說法，海峽兩岸都接受只有一個中國，但是對於何謂「一個中國」，各有不同的解釋。

這樣的用詞在上海公報中也發生過。當時中國從一開始就打算寸步不讓，所以先針對雙方沒有共識的領域採取模糊策略，而在經歷過開頭所刻意保持的模糊後，中國便使出前所未見的強硬態度主導整個談判過程，陷入挨打狀態的美國只好被動提出「一個中國政策」。同樣的狀況現在輪到台灣了，中國提出一連串令人困惑的描述——主張台灣可以不是中華人民共和國的一部份，但是無論如何都必須是中國的一部份——大概也只有國民黨對這種流沙式的談判手法會毫無警覺。任何一方針對何謂台海現狀都會有一套自己的說詞，廣義來講，這就表示台灣可以因此不受威嚇壓迫。如果台海現狀是以馬英九所提出的九二共識為基礎，美國會更有興趣再次加碼影響台灣政局，就好像一般公認由前美國國務院主管台灣事務的官員卜道維（David Brown）向台北當局傳達的訊息一樣[14]。

持平而論，很多民進黨人士想要追求法理獨立的作法很可能會對美國執政當局帶來很大的困擾，不過，繼續維持台灣存在的實質獨立等等，則是美國政府現階段——一項非凡的進展——已經接受的程度，至少也是心照不宣的支持。時間對台灣有利，時間並不站在中國那一邊，如果台灣能平穩地、一貫地，特別是毫不遲疑地運作這一點，只要台灣不受中國統治的現狀多增加一天，中國要統治台灣的可能性將會大幅降低。

在這一方面，目前美國政府的作法和最近幾任的政府相去不遠，依然固守著以朦朧態度來看待台灣不可能在短期內被中國併吞的現實，然而在此時刻，可能除了延續同樣的修辭推測之外，也沒有明確的道路可走。

最後，也是我這篇文章最重要的重點，就是在歐巴馬政府的任內，中國自己造成了美、台關係始料未及的改變。數十年以來，華府圈內存在著一種陳腔濫調，中國是一個既存的強權，它歡迎（即使不是公開的說法）美國在亞洲扮演的安全角色，尤其是防止日本變得太強大——這就是所謂「美國是封住瓶內日本的軟木塞」（American cork in the Japan bottle）的論調。

然而從2010年起，中國的動作開始改弦更張，宣稱擁有南海及其他地區的主權主張，帶來極大衝擊。地圖劃定疆界的主張，的確是要回溯到以前中華民國的年代，但是在中華人民共和國成立後的大多數時間裡，中國只是不吠的狗。我個人一直很擔心中國這些主張收復國土者或是修正的社會主義者的主張可能會引爆衝突，我在1994年與前中國外交部部長黃華的長談中提出這個疑問，他告訴我「是的」，中國將會一個一個收復那些領土，而我也盡力親自去參訪一些具有爭議的地方。比如說，兩年前我受日本外務省之邀去訪問關島（Guam）和先島群島（Sakashima Islands），包括最南端距離台灣只有60英哩的與那國島（Yonaguni），還登上日本自衛隊的直昇機繞行尖閣群島（Senkaku Islands，台灣和中國都宣稱擁有這些島嶼的主權）。

然而，這些日本管轄的範圍只不過是中國宣稱擁有主權中的一小部分，在中國新一輪對南中國海的主權聲明中，汶萊、馬來西亞、菲律賓、越南全都被直接捲入，日本的部分就不必再多說了，俄羅斯當然也會擔心在西伯利亞或遠東地區的中國因素，印度則面臨近海區域的困擾，尤其是中國在斯里蘭卡、緬甸、孟加拉、巴基斯坦等地的發展，同時阿魯納恰爾邦（Arunachal Pradesh）也是北京想要染指的區域。

過去時常有人提到，台灣是唯一會造成強權衝突的引爆點——這的確曾經是令人深信不疑的信念，但是現在中國開始聲索這些沉寂多時的主權，結果是我們可以數出十多個可能引爆衝突的地方。

這種收復固有領土的主張究竟對中國有什麼益處，更明確地說，究竟能帶給中國政府什麼好處，實在是看不出來，就連第一次世界大戰期間的德國，也都知道軍事行動一定要按部就班一步一步來：首先要先擊敗法國，然後再來對付俄羅斯——雖然事後證明那是不可能達成的目標。第二次世界大戰的日本原本有機會長期佔有另一塊領地，好比說是滿州國，只可惜日本人竟然只因為菲律賓對日本在印度支那的側翼造成威脅，就愚昧地把焦點轉向當時屬於美國殖民地的菲律賓，最終導致日本找上美國打一場不可能獲勝的戰爭。

多線作戰是軍事戰略家最忌諱的局面，可是中國現在卻大辣辣地宣稱，必要時將不惜對任何的周邊鄰國使用武力，這當然會導致周邊鄰國結合起來共同對抗中國，就算中國迄今只是採取有限的行動，似乎都會招來出乎中國意料之外的反彈。

基於上述種種，台灣再也不能被當成是可能爆發戰爭的唯一引爆點，台灣應該是、或可能是防止中國步入戰爭歧途的集體區域安全網絡當中的一部份。然而，台灣是否會真正採取國際合作的政策，仍然有待觀察。不可否認的，在台灣有些聲浪是偏向大中華概念的立場，一旦這種聲浪成為多數的話，台灣未來所面臨的危險將會淪為不被贖回的流當品，成為香港的翻版。

最後，讓我以一些對中國的觀察做為總結。今日的中國傳達出強權、經濟成長以及政局穩定的印象，這些印象並不全然都是假象。在1949年至1976年這段由毛澤東統治的年代裏，中國大多數時間都處於動亂狀態，幾乎無止境地打擊中國及其人民，這段期間即使有任何的進步，也都算不上是起眼的成就。在毛澤東過世前一個月，軍方與黨內高層就插手把毛澤東、他的思想、以及他原先想要的接班人永遠拋棄掉。千萬別被中國至今仍然表面上還在歌頌毛澤東給誤導了——諸如永久保存毛澤東的防腐屍身、掛在天安門上的肖像，還有數不清的樣板劇。關於薄熙來的垮台事件，我認為黨內同志真正感到害怕的是他大力擁抱毛澤東的口號、歌曲以及其他的宣傳手法。中國當前的領導階層一致認為，讓異議份子接觸到與毛澤東的相關事物，可能會引起反噬的劇變——毛澤東的信徒留下來的只是一片反應激烈、全然負面的「紅海」。毛澤東過世至今已經有36年，這段日子比毛澤東統治中國的時間還長，中國的發展也顯得相對穩定：社會恢復秩序，每個人都比1949年以來的任何時間都更有機會改善生活，都市裡的學生享有規律、良好的課堂和課後教育，以及各大城市都有令人炫目的基礎建設。當然，這些都只是一種表象。我們不會忘記1989年春天發生過民主運動的事實，在這個人類史上最大規模的民主示威活動中，有好幾千萬的中國平民百姓走上全國大小城鎮的街頭，到頭來卻受到中國政府的無情鎮壓，這個事件一直在提醒我們，那些我們現在看不見的壓力、緊張、未實現的願望等等，總有一天遲早會爆發。

這表示中國可以改變，也可能會改變，或許會非常戲劇化的改變，在座各位的有生之年內就會看到這個結果。我們是不是會看到一個憲政國家的誕生，或是延續目前混合官方民族主義、國家社會主義與軍國主義的發展模式，或是演變成脫序和混亂的局面，仍然有待觀察。無論如何，中國內部的變化必須納入我們的盤算之中。

不論走到哪裡，我始終認定尼克森政府打算以北京來取代東京做為美國在亞洲的主要對話者[15]。果真如此的話，美國在亞洲的政策就會變成中國政局穩定與否的人質，如此一來風險極高，因為與中國關係越緊密，就意味著中國的動盪將透過這些連結擴散到世界其他角落。所幸美國已經放棄全然以中國為中心的亞洲政策，特別是中國在2010年開始提出各種領土主張之後。

台灣現在面對的風險與當年的美國一樣，如果台灣跟中國靠得太近，則中國的問題會很快擴散並影響到台灣，而做為一個小國的台灣卻不像美、中兩國一樣擁有一些容許犯錯的空間。

當我向日本聽眾演講時，我把中國可能失序的狀況比喻成包含震波、震源、震央在內的地震。數十年來，日本東京建築物的設計都足以抵抗地震損害，台北的建築物也有類似功能，這樣的觀念也應該套用在外交政策上。無論中國的鄰國如何制訂自身的外交政策，都必須穩健到足以克服源自於中國大陸的風暴與動盪，這或許是我帶給台灣最重要的忠告。

 

譯者：陳以禮（中華經濟研究院輔佐研究員）

---