美國的台灣政策─學習與模糊策略相處

賴怡忠 ／民主進步黨國際事務部首席副主任 幾個令人疑惑的現象 近來台美關係處於一個爭執不斷的狀況。固然台美關係基本面十分良好：共同的民主價值與人權理念、認同資本主義市場經濟體制、有共同朋友與敵人、兩國間更沒有領土爭議、在國際議題上的重大分歧與爭執。美國與其他國家所存在爭論的議題，在台美關係上幾乎不存在，但這兩個民主國家這幾年卻發生激烈爭論。 在美國方面，美國多次針對台灣內部的民主公投高分貝抨擊，認為這是對台海穩定的挑釁行為。更有消息指出，在小布希總統眼中，似乎認為陳總統與邪惡軸心中的北韓總理金日成沒有差別。當小布希總統於2007年12月給北韓金正日的信中稱其為「總統」，但美方中階的國務院官員對於台灣民主程序選出的陳總統，卻對其直接指名道姓。在台灣方面，美國在台灣人心中的好感度也直線降低。連續三年民調都指出，美國不是台灣人民最有好感國家的現象已經固定化。 最弔詭的現象發生在美中台關係中，不僅台美兩個民主國家爭論激烈，獨裁中國反而在一旁樂得輕鬆，同時美中互動密切，中國還被美國期待為「負責任的利害關係者」。美中之間舉行多次首腦會談，近三年更添加外交部門的「美中戰略對話」、內閣跨部門的「美中經濟戰略對話」、國防部長熱線與「美中國防諮商會議」、商業部門的「美中經貿對話」等。而台灣高階官員欲見美國資深官員，卻往往發現只有副助卿層級官員出面會談，頂多是個「工作會談」。在2001年上台時，號稱是有史以來對台灣最友好的美國政府，但七年後的台美關係卻是這樣的境地，其發展令人疑惑。 當前台美關係論述的幾大盲點 面對這個現象，在台美外交界間，充滿一些似是而非的解釋。問題不僅在於這些解釋不正確，還在於這些解釋背後呈現的認知盲點，才是台美關係的最大問題。 解釋一：連最親台的小布希政府上台都出現如此結果，可見台灣要為台美關係的惡化負更大責任 解釋二：台美關係的惡化是陳總統與民進黨的問題，換人或換黨，問題就可以迎刃而解 解釋三：台灣不能理解美國的伊拉克困境而持續製造問題，要為台美關係負責 解釋四：台灣因不理解中國崛起使美中台關係向中傾斜，其民主價值外交與無法面對現實主義的操作 解釋五：小布希政府上台太過親台的錯誤作為，對台灣送出錯誤信號，導致中美關係緊繃，而中美關係緊繃必然導致台美關係的問題。 這些解釋的最大問題，是無法理解民主化對台灣社會與台海情勢的衝擊，導致這些論述會出現一方面稱讚台灣民主，但另一方面又拒絕接受民主的後果，並把台灣民主化所導致更為複雜化的決策過程與考量，簡化為對領導者本身的好惡問題，並對於民主對台灣政治與台海情勢形成的制度性限制視而不見，以及把民主當成不具現實意義的道德理念。這些思考混同在一起的結果，導致在政策上，將台灣民主，而不是中國的獨裁，視為是台美關係與台海穩定的變數，更因此使得台美爭議呈現一種對台灣民主全有或全無的爭論，而不是兩個民主國家正常存在的意見紛歧，如美日、美澳、甚至是美韓等。 根據這樣的認知結構所得出的外交政策，會因為沒有觸及現實的結構性限制，而注定會失敗，這也意味著外界有關換總統就可以改善台美關係的認知，要嗎是太過一相情願，或根本就是對現實的無知。 台灣民主：美國的認識與台灣的宣傳 進一步檢視對於台灣民主的認知是如何影響台美關係，需要理解美國外交政策界與中國通(而不是研究民主理論或國際法的社會科學界)是如何理解台灣民主，當然也需要知道台灣政府是如何自我宣傳，最後再來檢視美國的理解與台灣的說明，是否涵蓋台灣民主所產生的影響。 美國如何認識台灣民主：啟蒙強人主動開放的施捨與政黨選舉競爭 冒著一般化描述的危險，美國外交界與中國通多將台灣民主的發展視為「啟蒙強人主動開放的結果」，並把台灣民主簡化為「政黨選舉競爭」。認為台灣民主化是「啟蒙強人主動開放的結果」，把台灣民主化視為蔣經國與李登輝個人的高瞻遠囑，對於當時推動台灣民主化的社會力量與民族認同因素基本上是視而不見的，也因為這樣的視角缺乏對設定政治議程的社會力量有所認識，自然在社會力量開始進訴政治場域後(政治化)，往往將這些社會力量視為對既定政治秩序的威脅，不認為這些是新政治秩序的關鍵因素而有必要加以理解。 而透過政黨選舉競爭觀察民主，固然民主化的重要指標在於出現公平的政黨競爭制度，但是政黨競爭往往不是民主化的推手，而是民主化的結果。以台灣「選舉驅動民主化」的路徑來說，選舉同時包含著議題集結與社會動員的雙重功能，甚至是社會運動將議題推入政治時程的重要場域，政治人物基於關心勝敗而在選舉產生的勝選邏輯，再台灣民主化過程中並不是議題驅動的主要動力，否則無法解釋為何國民黨在九十年代佔多數時，並不是主要政治改革的先行者，而只是接收當時為反對黨的民進黨所設定的政治議題。 此外，在以上兩點的思考下，美國外交界更對台灣民主化倒果為因，把一個實質上極可能消滅台灣獨立存在與民主動能的「一中政策」，當成是民主化的重要貢獻者。美方中國通往往以「一中政策使美中關係穩定，並因此使中國不再意圖以武力進犯台灣，因此使台灣有必要的國際空間以進行政治改革，從而出現民主化」這樣的詭辯，來論證「只有不挑戰一中政策的民主是負責任的民主，而與一中政策不合的民主是民粹」這樣的說法，並意圖以此框限台灣民主。 這也難怪美方對於2000年民進黨勝選的解釋，不在於企圖理解這是個什麼樣的政黨，以及這個政黨的社會基礎，而只在於選舉政治的技術性操作。對於2000年認為是國民黨分裂，對於2004年認為是公投與兩顆子彈，而不知道是何種政治價值使民進黨獲得勝利，以及為何在美國強大的壓力下，民進黨還是能有11%的成長。這樣的思考更使美國誤以為掌握黨主席或總統就可以掌握民進黨，無視於即使有三位前民進黨主席後來選擇離開民進黨，但民進黨力量從未因此潰散。 台灣又是如何自我宣傳？ 美方對台灣民主的誤解與對民進黨角色的疏於理解是一回事，但台灣又是如何自我宣傳的呢？90年代的國民黨將台灣民主視為政黨競爭與選舉制度的建立，美國對於2000年民進黨上台的意義也多以「政黨輪替、政權和平轉移」視之，但民進黨上台後，似乎對於台灣民主以及民進黨當選的歷史意義，也並未跳脫「政黨輪替」的意義。在此，政黨輪替本身，而不是政治價值的新舊轉換，成為理解的重點。民進黨是什麼並不重要。舉例來說，如果2000年是宋楚瑜當選，「政黨輪替、政權和平轉移」的描述一樣可以適用，但宋楚瑜與陳水扁所代表的政治價值差異卻十分深遠。 事實上，民進黨執政的歷史意義，除了台灣認同之外，還包括其他社會價值，包括對民主過程的重視，社會資源分配方式的期待，與中國的關係重新定位，對台灣未來的不同看法，對於環境議題的重視以及對於社會正義的期待等，都是當時支持民進黨的重要價值與社會基礎。這期後也反應在民進黨有關核四議題的作為，南北資源在分配的重視，綠色政策的提倡與社會保險體制的建立，以及轉型正義的追求與審議式民主的勇於實驗等，而這些作為都是以強烈的台灣認同為基礎。可是民進黨的國際宣傳似乎並未給予民進黨在台灣發展與民主化的歷史角色明確定位。當民進黨沒有自我定位，就會被別人定位，而定位本身更成為別人認識民進黨的基礎。換句話說，民進黨也並未對2000年以後台灣民主的重大變化給於足夠的國際宣傳與適切的解釋。 對台灣民主的合理理解 美國的理解與台灣的宣傳都沒有觸及台灣民主的核心，也因此更無法了解台灣民主對於國際政治的影響為何。事實上，對於民主國家外交政策的理解，不可能跳越民主所形成的制度性限制，更需要理解該國民主社會的文化結構。如對美國外交政策，不可能只談行政部門，國會的角色與兩黨政治是必定要觸及的因素。即便日本外務省如此支配日本外交，但討論日本外交也不可能不討論政府不同部門的分歧，在國會中政黨與派系的態度，日本憲法的限制等。但奇怪的，談到台灣對外作為，一些討論民主社會的ABC似乎都不須要。使得後冷戰時代的台灣外交政策討論，淪為探討國民黨時代李登輝的個人思考，或指責民進黨時代陳水扁個人的獨斷獨行。這種思考台灣對外關係的結果，導致高度的個人化，以及缺乏對台灣民主制度的基本認識與尊重。美國這幾年的作為正反應了這幾點。 台灣「民主崛起」的對外政策意涵（向選民負責而更複雜的決策環境、自主性的提高、認同的劇烈變化、中國對台灣民主的感受、全球化的威脅） 首先，既然台灣已經是個民主國家，自然對外作為不可能逃脫民主制度的限制，包括決策必定會更為複雜與緩慢，更不可能無視於民意的動向，但這也意味著台灣外交自主性以及不確定性的提高。 其次，既然台灣是民主國家，對外決策必定是民主過程的一環，不僅政府外交決策必須向選民負責，也意味著對外政策會成為民主政治操作的一部分。指責政治人物利用對外作為增加自己的選舉籌碼為不道德，形同要求一個飢腸轆轆的人看到美時當前卻要他禁食禱告一樣。既然民主政治要求政治人物的對外決策須向選民負責，就不能要求政治人物不利用這樣的義務增加自己的勝選籌碼。美方對台灣作為的指責，反應本身雙重標準的問題。 再者，台灣認同是台灣民主化主要動力之一，更在民主化後化暗為明，成為重要的政治力量。不僅「台灣人認同」成為超過七成的主流民意，台灣前途自決更有超過九成以上民意的支撐，對一般民眾而言，台灣是主權獨立國家，不是中國的一部分，是對現狀的共識描述。台灣認同的巨大力量導致任何政治人物都無法違逆這個影響力，未來無論誰當選總統，台灣認同會持續成為對外關係的結構性限制，意圖壓制台灣認同的內外力量以及政策，都會因為這個政策與現狀的根本矛盾而失敗。這意味著不挑戰台灣是中國一部分的「一中政策」，會因為不為台灣主流民意所接受而持續被挑戰。 此外，全球化的今日，導致台灣缺乏國際參與成為影響台灣永續生存關鍵議題之一，而不再是「情感議題」。這是因為90年代的全球化要求以國家為單位進行新規則的協商與設定，同時既有的國際組織也因為全球化的挑戰而出現功能能否持續的問題。不僅使台灣國家身分的尷尬問題導致台灣無法站上談判桌，更因為中國崛起時導致新規則多會復加有關限制台灣的默契或條款，從而加速台灣的邊緣化。台灣缺乏國際參與所導致的生存危機沒此為甚，但美國似乎無法理解台灣的困境，持續把台灣國際生存的問題視為台灣人民想要情感抒發的議題。副助理國務卿柯慶生有關台灣並未邊緣化的言論，不僅突顯對台灣邊緣化危基的缺乏認識，其內容更顯示美方無視台灣人民的傲慢心態。 美國台海政策的根本問題（認同、民主、不瞭解區域政策的根本變化） 美國官方指控台灣要為台美關係的狀況負責，並以為只要換人做做看，一切問題就可以迎刃而解。但其實美國持續其不切實際的台海政策，也是造成台美關係惡化的主因之一。 美國的台海政策，基本上是在「一中政策」架構下，希望不與中國發生衝突，但又保持台灣相對獨立的狀況，其操作以「台灣不獨、中國不武」的雙重嚇阻政策為之。美國宣稱其台海政策以「一法三公報」為主，希望任何一方不要單方面改變現狀，不支持台灣獨立。有時候也會提到六大保證，或台灣前途須由台灣人民同意，最近又倒退到台灣前途須兩岸人民同意的說法。 但正因為台灣民主化以及台灣認同成為主流民意，一個基本上將台灣視為中國一部分的政策，不但不會得到台灣民意的支持，更給予中國藉機向美國要脅的藉口。美方雖說有其「自己的一中政策」，但卻是中國藉由定義台灣獨立，以武力要脅美國出面干預台灣。同時美國「台灣不獨，中國不武」的政策，更因為將軍事與政治兩樣不同的事務放在天平兩端，導致中國只要不出兵攻打台灣，中國即使改變台海軍力平衡，但中國就不被認為是改變現狀，使所有的注意力集中在台灣的政治過程，企圖透過對台灣的政治過程進行「微觀調控」，以「防止朝向台獨」。這不僅導致將台灣民主發展被獨裁中國定義的問題，更根本對台灣民主形成重大羈絆。 更大的問題，是在於企圖將台灣民主這個結構性現實裁剪為可以符合美國「一中政策」，而不是調整美國台海政策以肆應台灣民主化後所產生新的政治現實。這也意味著為了維持美國的「一中政策」，美國基本上把台灣民主與台灣認同視為威脅這個政策的不確定因子，而不將中國獨裁與武力威脅視為台海不穩定的來源。美中關係不會因為美國出面對台灣的壓制而有進一步發展，但美台關係卻因為美國對台灣民主的本質性敵視態度而呈現大幅後退。這個問題不會因為換人做做看就消失不見。因為拒絕接受台灣認同所形成的的結構性衝突因子還存在。這也會導致美台關係，不論誰擔任總統，都不會出現根本的改善。 此外，美國台海政策的問題，何嘗不是近幾年美國亞太政策失敗的一環呢？美國以伊拉克問題要求台灣住嘴，迫使台灣進行外交自力救濟，但又指責台灣自力救濟導致台美關係緊張，但日本對美國的抱怨，澳洲的轉向問題、美韓同盟與東南亞對美國的抱怨等，可以發現美台爭議是美國亞太政策問題的一部分，美國本身對亞洲缺乏注意力所導致的關係惡化的結果，不僅發生在美台關係，也發生在美國與亞洲多數國家的關係。 2008-2012，對美國與台灣都充滿挑戰的四年 展望未來，除非台美雙方能對於台灣民主所產生的結構性限制有更適切的理解，美方不再將台灣民主與認同視為問題，並了解過時的政策無法面對今天的新政治現實，而台灣更能明確踢初自身的歷史意義與所代表的價值與社會基礎，不再附和美方對台灣的解釋，台美關係的基本面才有永續發展的基礎。任何有關提昇政府官方的接觸層級、台美經濟合作、國防合作等，如果無法建基在對型塑台美關係的新結構因素-台灣民主，有根本的理解，這些後續工作會在台美雙方在根本觀念的重大差距所導致的戰略分歧，而無以為繼，更不要提對中國政策的協調問題。尤其是未來，當中國在奧運後出現2-3年的國力頂峰，當美國忙於解決伊拉克問題而持續疏遠亞洲，當亞洲其他國家感受美國的問題而紛紛自我「避險」時，台美雙方會在先天不足，後天失調的情形下，難以共同面對崛起中國的挑戰。尤其是台美雙方對於中國經濟與安全，還存有關鍵的認知分歧。未來四年對台美雙方來說，不管台美雙方的總統是誰，台美關係絕對是挑戰遠大於機會的。