舊金山對日和約提供台灣做為新生國家的機會

中華人民共和國政府和中華民國政府都沒有受邀參加和平會議，而舊金山和約就簽署了，但日本國會在審議該條約的過程中，在野黨一致主張應與中華人民共和國政府締結和約。吉田首相似乎也以國府只是地方政權來回答。這給予美國政府和參議院中的國府支持派很大衝擊。因此，美國於一九五一年十二月，再度派遣杜勒斯特使到日本。同月十八日舉行的吉田．杜勒斯會談的結果，日本於二十四日給杜勒斯特使的「吉田書簡」中，向美國傳達：如果中華民國國民政府希望的話，日本準備依照舊金山和約的原則，與其締結恢復日華正常關係的條約，而不與中國共產政權締結條約(1)。日本唯恐美國參議院不批准舊金山條約，而決定與美國所支持的中華民國締結和約的。 當時日本雖然尚未恢復外交權，但是依美國的意思，於一九五０牢二月九日，受允許在美國設置日本政府在外事務所起始，陸續在幾個國家設置了在外事務所，而在臺灣則於一九五一年十一月十七日設置之。 吉田書簡的內容，於一九五二年一月十六日，在東京由吉田首相發表。國府則於十八日，由葉公超外交部長與駐臺北的日本在外事務所長木村四郎七會談，傳達了國府欲與日本締結和約的意向(2)。 二月十七日，日本全權代表河田烈與隨員一行飛抵臺北，翌日起即與中華民國全權代表葉公超開始了和平會議。但是，會議卻遲遲末有進展。比較舊金山和平會議在實質上只有三天，前後也不過五天，日華和平會議卻花了六十七天。其雖然也有條約適用範圍的問題，但是賠償問題似乎是使會議難以進展的最大因素。中華民國強硬要求賠償，說是如果不向日本索取賠償的話，則無法獲得中國大陸「國民感情」之諒解。對此日本不予承諾，一度中止談判，甚至考慮要撤回代表團。國府所以採取強硬態度，是因為期待美國參議院部分議員為中心的國府支持者的支持。但是，因為美國參議院批准了舊金山條約，期待落空，國府的賠償要求不得不就此作罷(3)。但是在形式上，是國府決定自動放棄賠償要求，而且在議定書上，表示「為對日本人民表示寬大和友好起見，中華民國自動放棄根據舊金山和約第十四條A項第1款，日本國所應供給服務之利益」（議定書1b項）。如此，「日本國與中華民國之間的和平條約」（略稱「華日和平條約」）於一九五二年四月二十八日簽署，而於八月五日生效。 該條約共十四條。此外，還有「議定書」一件，「交換公文」第一號、第二號，「同意的議事錄」一件。其中，「議定書」為「該條約不可分的一部分」(4)。 此條約本文第二條，關於臺灣，做了如下規定： 茲承認依照一九五一年九月八日，在美國舊金山市簽訂之對日和約第二條，日本業已放棄對 　　　　於臺灣、澎湖群島，以及南沙群島及西沙群島之一切權利、權原及請求權。 上述規定僅止於確認日本放棄臺灣而已，不但臺灣的「歸還中華民國」、連「臺灣割讓給中國」也都沒有規定。一九二八年的「關於條約的公約」（Convention on Treaties），將成文形式視為條約的本質要件(5)，既然臺灣的「歸還中華民國」或「割讓給中國」欠缺明文規定，那麼，要做此一主張，很難援用華日和平條約第二條的。在一九一九年凡爾賽條約中，也可見到類似華日條約的規定；其第一一九條雖規定德國應放棄其海外屬地所有權利及權原，但同時載明「為了主要同盟及聯合國」而放棄之(6)。華日和約並無這種明文規定，因此，要斷定受益國為「中華民國」或「中國」，是毫無根據的。 日本處理臺灣，縱有舊金山條約第二十六條後段的限制，該條約尚末生效。華日和約簽署時，實際問題姑且不論，雖然日本在國際法上仍保有臺灣處理權，然而在華日和約卻欠缺臺灣「歸還中華民國」或「割讓給中國」之明文規定，這一點很值得注意。Petsamo （或Pechenga）的情形與臺灣類似，它雖於一九四四年九月十九日的停戰協定中決定出芬蘭「歸還」（return）蘇聯，但在一九四七年二月十日所簽訂的「芬蘭和約」中又必須重新規定(7)。若僅以日本投降文書規定臺灣「歸還」中華民國這一點，就說這是最終的處理是太牽強的。 華日和約簽署於臺灣時間二十八日下午三時，華盛頓時間上午二時。舊金山對日和約之生效，始於華盛頓時間二十八日上午九時三十分(8)。換言之，日華和約是在舊金山對日和約生效前七小時三十分鐘簽署的。除非舊金山對日和約生效，否則日本仍末放棄臺灣而依然領有之，並擁有在華日和約中處理臺灣的權利(9)。儘管如此，在華日和約中，日本關於臺灣並未採取任何積極的處理措施，而僅止於確認舊金山對日和約的規定。 然而，中華民國與舊金山對日和約的簽署國不同，它在事實上統治著臺灣，日本既然在與中華民國的和約中規定放棄臺灣，那不就等於承認中華民國領有臺灣嗎？與此有關的議論已在前節述及，很明顯的，答案是否定的。下面再造一步說明。 華日和約第二條並非重新規定日本放棄臺灣。它明文記載其「承認依照舊金山對日和約第二條」而「放棄」臺灣。日本並不是依華日和約而放棄臺灣，而是將日本在舊金山和約中放棄臺灣一事，在華日和約中再予承認而已。 華日和約並沒有規定臺灣歸屬中華民國。而且，在其第三條中卻可見到可以解釋臺灣未必歸屬中華民國的文句。在該條款中，所謂「國民」及「住民」的字句是在慎重考慮之下而使用的；雖然它們各出現四次，但在指日本人民時都以日本的「國民」（nationals）來表示，相對的，在指臺灣人民時，卻不以中華民國的「國民」、而以「住民」(inhabitants)稱之。而且，這種用法來自國府所提出的原案(10)。 第二次世界大戰後中華民國政府接收占領臺灣當時固然不用說，即使在舊金山和約及華日和約中，對於臺灣住民，國籍選擇制度都不予適用，也不擬適用。中華民國的立場是：住在臺灣的臺灣人以一九四五年十月二十五日為期，自動恢復「中國國籍」，此已在第二章第一節「臺灣被編入中華民國」中研敘述。依據一九三０年「關於國籍法牴觸的條約」，要給予任何人本國國籍而使其成為本國國民，原則上，該國是可以自由決定的（參照第一、二條（11））。臺灣既然進入中華民國國籍，在國際法上沒有任何障礙。但是，即使對於其統冶下的人民給予本國國籍，也不能據此主張地域乃成為本國領土了。 無論如何，儘管對於本國統治下的人民給予本國國籍，原則上是屬於該國的自由裁量，但是中華民國為當事國的華日和約，要指住在臺灣的臺灣人時，竟然避開「國民」的字眼，而使用「住民」一辭，這似乎暗示臺灣未必會成為中華民國領土的一部分。若注意這一點而再讀第三條全文就更清楚了。 關於日本國及其國民在臺灣及澎湖之財產，及其對於在臺灣及澎湖諸島之中華民國當局及居 　　民所做要求（包括債權在內）之處理，以及中華民國當局及居民在日本國之財產，及其對於 　　日本國及日本國國民所做要求（包括債權在內）之處理，應由中華民國政府與日本國政府另 　　商特別處理辦法。本約任何條款所用「國民」及「居民」等名詞，均包括法人在內。 若不將「國民」及「住民」分別使用，而一律使用「國民」，在表達上當然更為清晰，但竟然如此區別使用，則顯示其有將兩者加以區別的意思，這在條文解釋上是非常妥當的。既然在條約上故意做如此區別，將臺灣住民認為中華民國國民是不妥當的。那麼，第十條規定，與此解釋似有所不同。該條款如下： 就本約而言，中華民國國民應認為（日文正本是「視為」）包括依照中華民國在臺灣及澎湖 　　所已施行或將來可能施行之法律規章，而具有中國國籍之一切臺灣及澎湖居民，及前屬臺灣 　　及澎湖居民及其後裔。 上列條文簡略地說，就是「中華民國國民，應視為包括臺灣人」。不是「中華民國的國民包括臺灣人」，而是「應視為包括」，這至多是擬似的表現而已。所謂「含むものとみなす（視為包括）」這一段，在中文正本中寫成「應認為包括」，若將中文正本這一段，正確地翻譯成日文的話，則為「含むと認めるべきである」，其與日文正本相比，是較為肯定的。到底哪一個是正確呢？根據該條約規定，在解釋上有異議時，「應以英文正本為準」（第十四條）。而英文正本的寫法為”nationals of the Republic of China shall be deemed to include all the inhabitants and former inhabitants of Taiwan” ，問題的”shall be deemed to include”，與其說是接近中文正本，不如說是接近日文正本。 如此臺灣人並未確認為「中華民國國民」，而只是被視為中華民國國民而已。關於這點，締結該條約時，擔任其折衝的重要一員的日本外務省亞洲局長倭島英二，在國會審議該條約當中，以政府委員身分，於參議院外務委員會中透露了以下事實： 第十條，這主要是為了臺灣以及澎湖島的住民或曾是耶裏的住民，要來日本或前往其他國家 　　時的方便而設置的。所謂方便是，譬如，現在法律上的方針，是因臺灣，以及澎湖島之最終 　　的領土歸屬還不清楚，而一但舊金山條約生效，臺灣，以及澎湖島就會脫離我國，一脫離我 […]

對日和約締結的準備工作，由實際上單獨管理日本的美國為中心來進行。自一九四七年已呈表面化之東西兩陣營對立更趨激烈，中華人民共和國成立，以及隨之而來的美國從中國大陸的全面撤退，再加上朝鮮戰爭的爆發等，這些重要事件使美國的占領日本政策逐漸寬大起來。以欲拉攏日本成為西方陣營一員的美國為中心所起草的對日和約草案，對日本而言，當然是極其寬大了。 一九四七年三月十七日，盟軍最高司令官麥克阿瑟元帥暗示提前締結對日和約：七月十六日，美國政府向組成遠東委員會的各國，提議召開對日媾和預備會議。但是蘇聯卻主張應由具有否決權的美、英、蘇、華四國外交部長會議做決定，且堅決不讓步，以致媾和準備無法順利進行。 雖然如此，美國本身的準備工作不斷進行著。杜魯門總統任命在野黨共和黨的社勒斯為國務院顧問，負責對日媾和事務，如此確立了超黨派外交，而於一九五０年六月一日，由國務院聲明，即使需把對日媾和有異議的國家排除，也要進行媾和工作。杜勒斯訪問日本，研討媾和問題之後，於十一月二十四日，發表對日媾和七原則(1)。 美國的對日和約草案，於一九五一年三月完成，這是以此七原則為骨幹。英國草案慢了一個月才完成，而且其關於臺灣卻與美國草案不同。這是因為大英國協的各國步調未必一致之故。 一九五０年一月大英國協Colombo外長會議所決議設立的「對日和平條約作業組」，於同年五月在倫敦聚集。英國已於一月六日、印度於四月一日承認了中華人民共和國，緬甸也於六月八日承認之。大英國協各國這樣分為中華民國承認派及中華人民共和國承認派，但即使是後者也未必贊同中華人民共和國擴大領土。因此，幾乎全體代表都贊成僅只要求日本放棄領土，而不明言為誰放棄(2)。 但是於一九五一年四月完成的英國草案，卻將中華人民共和國預定為對日和約的簽署國，且於該案第四條中規定臺灣歸屬於中國(3)。以中華人民共和國為簽署國反映著業已承認北京之英國立場：臺灣之歸屬於中國也許是受了印度的影響。因為從英國政府在這時期前後的中國政策中，可以看出英國並沒有以這種方式來解決臺灣問題的意向(4)。 無論如何，英國草案與早一個月做成的美國草案不同。四月的第二次美日談判時，美國將英美兩案的差異通知日本(5)（四月十八日的社勒斯．吉田會談）。 美英兩國為了調整兩案，乃在六月四日至十四日間的倫敦會議中進行折衝。此前，吉田首相在回答杜勒斯的照會中表示不希望中共簽署條約，而如果因為要讓國府簽署而發生問題，則希望將中共和國府雙方排除。美英倫敦會議的結果，中共和國府都不邀請，日本則可以在恢復獨立後，自己決定要選擇哪一方(6)。 美國於七月十二日，發表其所起草的對日媾和條約草案，而於二十日向與日本國處於戰爭狀態之下的其他聯合國發出和平會議的邀請帖，中華民國和中華人民共和國因有特殊狀況而被除外。邀請帖以美英兩國為邀請國，被邀請的國家包括日本在內，共達五十個國家。越南、寮國、柬埔寨三國為當時為「法蘭西邦聯」（Union Frangcaise）的一員，但他國並不承認，尤其印度提出反對，因而沒有受邀。但是，到了八月二十一日，這三個國家也受到邀請。因此，被邀請的國家有五十三國(7)。其中印度對於和約原案的美英兩國共同草案雖預定了美國對琉球臺島及小笠原群島的託管，但卻對臺灣之歸還中國、千島列島及南庫頁島之歸屬蘇聯，並沒有明確規定一事不滿，遂拒絕參加(8)。緬甸對賠償之規定不滿而拒絕參加。南斯拉夫也聲明不參加。它認為該條約案不含有與其有關條款，而且其與日本政府之間也沒有一般外交無法解決的問題，而以此做為不參加的理由(9)。如此，被邀請而出席有五十個，加上邀請國美英兩國，一共為五十二個(10)。 對日和平會議從一九五一年九月四日到八日之間，在舊金山召開，簽署了「與日本的和平條約」（Peace Treaty With Japan），即所謂「舊金山和平條約」（San Francisco Peace Treaty）。蘇聯、波蘭、捷克三國雖出席會議，卻沒有簽署，結果，聯合國方面的簽署國僅有四十八國，加上戰敗國日本共四十九國)(11)。 蘇聯等三國出席了會議，但是「中國」、印度、緬甸等卻沒有參加，故舊金山和平會議不足視為全面性的媾和，只能算是多數國家間的媾和而已(12)。 翌年，一九五二年四月二十八日該條約生效，將該條約批准書寄存的國家與日本之間結束了戰爭，恢復了和平(13)。其後，批准書末寄存的國家，經批准書寄存美國，而個別與日本恢復了和平。但是因印尼沒有批准該條約，該條約當事國在聯合國方面，減為四十七個，加上日本，該條約當事國為四十八國。 那麼，約束日本及四十七個聯合國的舊金山和約中關於臺灣如何規定？ 該條約在第二條b項，關於臺灣有如下規定： 日本茲放棄其對於臺灣及澎湖群島之一切權利、權原和請求權。 到此為止，關於臺灣，雖然有開羅聲明、波茲坦公告、日本的投降文件等，也有美國等所主張的歸屬末定論，以及對其持反對論者，但對於締約國來說，這是首次以具有明確的國際法效力的條約來加以規定的。由於該條約於一九五二年四月二十八日生效，故臺灣從此日起脫離了日本的主權。因為日本放棄了對臺灣所有的權利、發生權利之權原（title），及其請求權（要求的權利），所以日本從該日以後，喪失了對臺灣的領土的處理權。 依照國際法，除去國際地役等一些例外，國家對其領土擁有最高的權利。此一權利不限於統治及利用的權利，也包括了割讓、放棄、租借、破壞等權利(14)。日本因為領有了臺灣，所以才能將之割讓或放棄，而在舊金山條約是以「放棄」的方式來處理臺灣。於是，臺灣便在國際法上，從日本的主權脫離出來。因此，這之後，不僅日本無法再將臺灣割讓給他國，而在與他國間的條約上，「放棄」之說也不能再重複。日本言及臺灣時，只能說「遵照舊金山條約再度確認放棄了臺灣」而已。該條約第二條a項規定日本放棄朝鮮，但其後，日本卻在與他國的條約上，再度「放棄」或「割讓」朝鮮，其不合法理非常明顯。如果將此與該條約第二條c項一起看，則對於千島列島及南庫頁島，日本也已不再有任何權利、權原和請求權。無論蘇聯或美國想領有千島及南庫頁島，日本都無法與其爭論(15)。 但是，日本放棄的地域，若已經被他國納入其為基本領土時，這些地域是否就能說由於日本的放棄而當然成為該國的領土呢？換言之，日本所做的領土放棄，是否可以說是向將這些領土納入為本國領土之國家放棄的呢？在此，不妨來研究這個問題。 與這個問題有關的國家如下（參照舊金山條約第二條）： (1) 朝鮮－－將日本放棄前的朝鮮半島分為南北兩部分，成立了大韓民國和朝鮮民主主義人民共和國。 (2)中華民國－－在日本放棄臺灣以前，已將臺灣納入為其領土。 (3)蘇聯－－在日本放棄以前，接收千島列島和南庫頁島(16)。 關於朝鮮，在舊金山條約締結以前，沒有所謂「朝鮮」這個國家，而在其後也無所謂「朝鮮」這個國家。日本在第二條a項中所說「承認朝鮮的獨立」乃意味著承認朝鮮的脫離日本，而此地域將要成為獨立國或者是已經成為獨立國，沒有異議(17)。該項雖然明示日本放棄朝鮮，但這並不等於說向「朝鮮國」放棄朝鮮(18)。日本放棄朝鮮的結果，實際上，朝鮮是由已經存在的朝鮮民主主義人民共和國及大韓民國所領有，而這與日本無關。如果兩個國家以外的第三國領有了日本所放棄的朝鮮全部或一部分，那就也不是日本的責任了。 至於中華民國和蘇聯，兩國將日本的舊領土片面地納入為其領土。這點是相同的，而且，兩國都不是舊金山和約的當事國，這一點也是同樣的，所以可將兩國的情形視為同一。就舊金山條約來說，中華民國和蘇聯都不是「盟國」。在該條約第二十五條前段中有如下規定： 本約所稱盟國，係指曾對日作戰或曾為本約第二十三條所稱國家之領土之一部分，並均已簽 　　　　署並批准本約之國家。 蘇、華兩國都沒有在該條約上簽署，當然也沒有批准，所以不是舊金山條約所謂的盟國。那麼，該條約是否早就預定非「盟國」的蘇、華兩國為受益國呢？除了依據第二十一條的規定，對中國及朝鮮各給與特定的利益以外，蘇、華兩國均不被認為受益的對象。第二十五條後段有如下規定： 除第二十一條另有規定外，本的對於非本條所指為盟國之任何國家，不給予任何權利、權利 　　　　名義或利益；又日本之任何權利、權利名義及利益，亦不因本約之任何規定而對於某一非本 　　　　條所指為盟國之國家，有所減削或損害。 可再重複說，在蘇聯將千島列島及南庫頁島、而中華民國將臺灣納入於其領土之後，雖然日本依舊金山和約放棄了這些地域，但蘇、華兩國卻不能援用此一放棄的規定來做為其獲得這些地域之合法根據。東京大學寺澤一教授認為和約的一般原則之一是「條約沒有規定時，關於動產及不動產（包含領土），Uti possidetis 的原則，即承認現狀的原則應予適用。」(19)依此見解，千島列島及南庫頁島成為蘇聯的，臺灣成為中華民國的領土。但這種見解，若與第二十五條後段的規定對照便有些牽強。而且就中華民國而言，若與第二十一條之規定一併斟酌的話，可以看出其更為牽強。第二十一條是有關給與「中國」和朝鮮受益權的規定，而在此不說「中華民國」，而說「中國」，不用說是因為有代表權的問題存在著。該條款有如下規定： 雖有此條約第二十五條之規定，但中國仍享有第十條及第十四條a2之利益；朝鮮享有接受 　　　　此條約第二條、第四條、第九條及第十二條之利益的權利。 「中國」和朝鮮，並不是擁有整個舊金山條約全體的受益權，而是只在上述條款所規定的範圍內，才有受益權而已。在此，應特別注意的，上記條款將第二條的利益只給朝鮮，也就是說，給予由於日本放棄領土而產生的利益，而同一利益沒有給「中國」，也沒有給蘇聯。 在舊金山和約中，關於臺灣，還有一個特別應該注意的條款，那就是第二十六條，因為條文長，可分成三段來看： （前段）「日本準備與簽署、或加入一九四二年一月一日聯合國宣言且曾對日作戰或與曾為 　　　　本約第二十三條所指國家的領土之一部分之國家而非本約簽字國者，訂立與本約相同或大致 　　　　相同之雙邊和約。」 符合右記規定末締約國之中，「為聯合國共同宣言之當事國，而且曾對日作戰」的國家，為中華民國、蘇聯、波蘭、捷克，以及印度(20)。而緬甸則符合「第二十三條所指國家領土一部分之國家」。日本有與這些國家締結和約的義務，而其應為兩國間的條約，且其內容必須與舊金山條約一致或在實質上為同樣條件。換言之，上述國家如欲依照上記規定，與日本締結和約，日本不得拒絕。中華民國的情形，如果拋開「中國」代表權問題不談，其與日本所締結的華日和約是符合前揭條款的。 如此，雖然日本與前述第二十六條前段所規定的國家，有締結和約的義務，但是此義務並非永久性而是有一定期限，過了此一期限後，日本即使不答應締結和約，也不受舊金山條約締約國指為違反條約。第二十六條中段有如下規定： （中段）「但日本此項義務，將於本約生效後滿三年終止。」 因為此條約生效於一九五二年四月二十八日，故日本於一九五五年四月二十八日起即無這個義務。它在此期間內所締結和約的國家是印度和緬甸；在此期間內沒有締結和約的國家為蘇聯、捷克、波蘭，而現在，日本已與這些國家恢復了邦交(21)。前述條款中段的規定，並非完全除去日本與蘇聯等三國締結和約的義務，只是日本即使與這三國不締結和約，也不會受到舊金山和約締約國的責備。因此，日本與這三國之間，仍有締結和約的問題存在。 那麼，日本與舊金山和約非締約國之間，在期限以內、或是在期限過後所締結的和約，對於日本之締約對方是否給予利益呢？否定的規定，已見於前段，而其後段有更明白的規定： （後段）「倘日本與任何國家締結媾和協議或戰爭有關的要求之協議，而該協議給予該國以 　　　　較本約規定更大的利益時，則該項利益應由本的締約國平等享受之。」 […]