面對安倍政權「法治」理念的中國

小金丸貴志*
日本國際論壇主任研究員

 

一、安倍晉三首相與「法治」理念

(一) 安倍晉三的「價值觀外交」與「法治」理念

如果搜尋安倍晉三首相有關安全保障和外交的言論，會發現他經常提及「法治（法の支配）」這個用語，這是他與其他總理大臣明顯不同之處。「法治」這個用語是英美法的國內法概念Rule of law的翻譯，在日本戰後的憲法學上通常做為意指司法權優越的用語來使用，在實際行政上並非是一般用語。

日本是屬於大陸法系的國家，因此戰後的憲法學通常將「法治」一詞使用於指陳司法權優越的意義，而在實際行政所謂「法治」一般最常用於做為德國法上「法治國(Rechtsstaat)」的翻譯，或是日式用語的「法治主義」。在日本，「法治」最常用的領域是做為國際法或英美法的翻譯。安倍晉三首相雖然是法學院畢業，但似乎並沒有法學專業的經歷。然而，對「法治」一語特別重視，且其使用方式亦有一貫性，估計是受到英美法或國際法專家的影響。同時，此點可以推測出安倍晉三的教養背景，比起日本傳統的公法學，更接受於英美法或國際法的法律理解。

實際上，如果使用日本國會議事錄的檢索系統[1]，搜尋戰後日本總理大臣在國會答詢使用「法治」一語的次數，則可發現用於「法治國」的情況有141次，用於「法治主義」的事例有6次，而這兩者安倍首相一次都沒有用過。另一方面，使用「法治」一語答詢者僅有32例，其中安倍首相即使用達21次。尤其甚者，其他首相使用「法治」答詢時都是有關國內事務，而安倍首相的答詢幾乎完全是用於安全保障和外交關係，此點也印證上面的推測（參見附表1, 第98-105頁）。

今(2013)年2月22日，安倍晉三首相在美國戰略與國際研究中心(CSIS)以「日本回來了(Japan is back)！」為題發表演講。這是以回答第三次阿米塔吉˙奈伊報告的形式發表，值得注意的是，其中多處提到「規範(RULE)」，如「日本必須是規範的推動者(promoter)」、「我們有責任推動共通的價值和規範」、「日本和美國應共同為世界或地區帶來法治、民主和安全保障」[2]等。

同時，即使在國會以外的重要發言中，安倍首相也反覆使用「法治」這個用語（參見附表2, 第106-108頁）。其內容主要包括：(1) 堅持日美同盟關係；(2)深化與共同擁有民主和「法治」價值的國家之間的聯繫；(3) 針對中國以歷史問題批評日本的反駁等，但這可說是安倍晉三「價值觀外交」的具體表現。如果說在政策上像這樣強調具體理念的首相是史無前例的，這樣的說法絕不算是誇張。

（二）安倍晉三「法治」理念的出處

我們可以推斷，安倍首相經常使用的「法治」這個用語，美國和日本各自有其來源。前者是從2000年至2012年間三次提出的阿米塔吉‧奈伊報告所代表的美日同盟推動者[3]，後者是被視為安倍晉三智囊的日本外務省官員。如上所述，「法治」這個用語原本是英美法的國內概念[4]，其後被做為表現國際社會秩序的用語來使用，但近年來在美日同盟關係的相關文件中，於提及「基本價值」時，「基本人權、民主主義、法治」[5]、「美日兩國共有的民主主義、法治、尊重人權、資本主義經濟等基本價值」[6]等，可說是如固定用語般地經常可見[7]。

另一方面，我們在日本國內也經常可見安倍晉三首相週邊日本外務省出身的智囊使用「法治」這個詞語的例證。

從去年以來，安倍晉三首相介入日本外務省相關人事的報導履見不鮮。首先是2012年12月，第一次安倍內閣時代的谷內正太郎次官（前條約局局長）被任命為「內閣官房參與（相當於內閣秘書處顧問）」，以及兼原信克國際法局長被拔擢為「內閣官房副長官補（相當於次長）」，這被評論為安倍首相大力排除河相周夫日本外務次官（相當於次長）強烈反對的人事安排[8]。河相次官於2013年6月10日辭職，在任不到十個月，後繼者為被視為安倍首相心腹的齋木昭隆審議官就任。同月，安倍首相在自己的臉書上批評北韓問題與其看法對立的田中均元外務審議官，稱其「沒有談外交的資格」。接著，安倍首相在2013年8月將小松一郎駐法大使（前國際法局長），調回擔任内閣法制局長官，此點被視為是政府準備變更關於集體自衛權之憲法解釋的布局，因而使得許多媒體或相關局處首長表示強烈的反對。過去内閣法制局長官一職僅限於從法務、財務、總務與經濟產業等四個部會（日本稱為「省」）出身者選任，而小松大使並沒有法制局的工作經驗，所以這也是安倍首相大力壓制法制局相關人員強烈反對的人事安排。此舉被評為是「強力牽制中國的人事安排」[9]。菅義偉內閣官房長官（相當於內閣秘書長）表示「這是考慮到戰後68年來從來沒有像現在這麼需要國際知識的時代」[10]。

兼原和小松兩人的著作和安倍首相出版的書有很多相符合之處，他們影響安倍首相對「法治」的理解或相關的世界觀、政策的可能性極大。以下是兩人著作所凸顯信念的特徵。

在麻生內閣時代提出的「自由和繁榮的弧」是由當時的外務次官谷內正太郎所構思[11]，但實際上執筆的是兼原信克副長官補[12]，是他完成「價值觀外交」的理論內容整理。根據兼原信克的著作[13]，所謂「價值觀」是指「營群體生活的人類謀求生存的手段」；「擁有優越價值觀和倫理的人類集團生存能力較高」；是「直接連結於政治力」。因此，基於「有社會的地方就有法」的確信，「從東方信念來說，就是超越世俗權力的所謂『天』的最高倫理」、「若使用西歐思想的語言就是『法治』」，這是現代的價值觀。當代國際社會的普世價值擺在首位的就是「法治」。同時，所謂「法」就是「自然法」、「國民的一般意思」，超越世俗權力的「跨越人類智慧的真實力量」。然而，正義必須有力量支持，基於「中國思想的『義戰』」（中間省略）、「歐洲國際法學的『正戰(just war)』」、「聯合國憲章嚴格區分善惡的義戰論」，肯定集體安全保障，而否定「日本憲法不分善惡的無差別和平主義」[14]。如此一來，「法治」與安全保障即具有一致性。

再者，小松是谷內正太郎內閣官房參與擔任外務事務次官時代的國際法局長，是總結行使集體自衛權的四種類型的人物。在其著作[15]中，小松是從正面處理「國際社會的『法治』」，他認為：「古羅馬法諺有云：『有社會的地方就有法(ubi societas, ibi jus)，此點亦適用於國際社會』」、「『自由』、『民主主義』、『尊重基本人權』、『法治(rule of law)』等基本價值…（中間省略），現已昇華為跨地域的人類共通的普世價值」。另一方面，「『強者主宰』並不被允許，應依循規範國際社會的法（國際法），公正地處理各項國家間事務」[16]，並且「統一的法律秩序的存在應較兩國間雙邊協議優先，這樣的認識應予增強」[17]。基本上，小松是以小心慎重地措辭，指出法律秩序的維護還是需要力量[18]。此外，小松對於過去在日本缺乏研究者的戰時國際法也詳盡闡述，這在近年的國際法學者中也是屬於異例。谷內內閣官房參與雖然沒有著名的論述，但其認為「日美兩國共有普世價值，同盟的強化將維繫和平」的立場非常明確[19]。

我們可能看出，安倍首相的「法治」思想背後抱持著前述的世界觀，但還是採取需要以力量來維護法律秩序的立場。例如安倍首相的著書顯示明確的認識，亦即透過新保守主義論者卡根(Robert Kagan)的闡述，引述為終結霍布斯所謂「一切人反對一切人的戰爭(bellum omnium contra omnes)」的無秩序自然狀態(state of nature)，而以契約產生美國這樣的「巨靈(Leviathan)」是有必要的[20]。同時，兼原信克也以各國於二十世紀簽訂《非戰條約》(1928年)，肯定形成聯合國集體安全保障的正戰論，而建構集體安全保障體制的是靠美國的力量[21]；小松一郎法制局長也在雜誌論文主張「日本所處的國際環境中，近鄰諸國間仍牢固地存在著冷戰結構的殘渣，依然是極端的『霍布斯式』的世界，並且引用卡根於書中認為『歐洲能提倡康德式的理想，是因為美國付出犧牲維持世界秩序所致』的主張，強調『法治』與現實世界的『成果』應該一致。」[22]。也就是說，「法治」是「正戰」的法律呈現，更是對抗「非法治」的巨靈。

 

二、國際政治與「法治」理念

然則，所謂國際社會國際法的「法治」具體表示什麼意思呢？令人驚訝的是，關於此點並不太被論及，但如果要從國際「社會」尋找法源的話，最重要的應是指對已經確立的國際習慣法的遵守。那麼在現實的國際政治中，「法治」具有什麼樣的作用與效果呢？筆者謹嘗試例示如下。

Ÿ   降低相互貿易和投資的成本或風險，鼓勵放鬆管制。

Ÿ   透過共同對法秩序的認識，促進精神的共同化，創建被稱為「法治聯盟」的國家間精神紐帶。

Ÿ   傾向多邊協議優於雙邊條約。

Ÿ   消除非法治國家或使對其行使武力被正當化。

三、面對「法治」理念的中國

(一) 安倍政權的對中態度

在此，我想討論安倍政府的對中態度。關於安倍首相對中國的認識，基本上是中國為追求高度經濟成長而對資源「確保貪婪」，加上以遂行「反日教育」來試圖維持「一黨專政」，而日本的民主黨政權最大的問題就是沒有認識到這一點就上台執政。同時，在資源開發方面，一方面要讓中國依循「國際社會的常識性規範」，另一方面為堅守防衛（釣魚台列）島，日美同盟關係是必要的[23]。

同時，安倍首相2011年9月7日在台北的演講[24]中，中國自1980年代以來採取以國力決定勢力範圍的原則，因此一直專心致力於經濟成長，此點類似納粹德國的生存圈（Lebensraum）邏輯，他認為這是極其危險的。因此，他將1996年的台海飛彈危機與1962年的古巴飛彈危機相比較，中國如果不能阻止解放軍的擴張，很可能會走上蘇聯的命運。再者，他指出，「試圖以力量壓制別人的行為，…（中間省略）…，將喪失區域各國的信賴，明顯會大幅減損中國的影響力。」。這意味著中國很可能是堪與納粹或蘇聯比較的危險存在。

目前安倍首相之所以將中國視為非法治性的代表，是因為中國被認為在釣魚台列島問題上「企圖以武力改變現狀的嘗試」[25]，安倍首相對中批評的核心是它要破壞國際法秩序。同時，在反映安倍政府態度的2013年國防白書中，認為中國對釣魚台列島的領有權主張，是以「與既存國際法秩序不相容的主張」，包含「以武力改變現狀的嘗試」的高壓性行動，而中國公用船艦侵入釣魚台列島周邊領海或「可能招致不測事態的危險行動」，從而對其表示「遺憾」，要求「中國對國家規範取得共識與遵守」。8月8日，「企圖改變當前語境下的功率條件」和「被中國公眾艦」侵犯領海，岸田外長還表示，「中國公用船艦侵入領海」是「以武力為背景嘗試改變現狀」，「是當今國際社會絕不能容忍的行為」[26]。

谷內指出：「中國雖在歷史上是超級大國，但在所謂現代國家的發展來看則是「新興大國」，希望其儘早熟稔國際法或國際規範」，這種看法是代表日方見解的態度，但另一方面又批判說「明白地說，觀察中國政府的發言，可以說還沒有達到這種地步」[27]。言外之意是要看到法治的中國目前還不能期待，現在只有考慮透過美日同盟或法治國同盟，遏止中國萬一出現的不法行為。

事實上，安倍首相自上任以來就非常積極構築對中包圍網，從今年初開始訪問的國家(蒙古、俄羅斯、波蘭、土耳其、印度、緬甸、越南、印尼、菲律賓)可知，很明顯是向實現「自由和繁榮的弧」的構想邁進。此外，在日本的論調中也對形成對中包圍網明顯深化自信[28]，藉由突破北方領土問題而與俄羅斯的合作，可以看做是以閤上蓋子的形式，完成對中包圍網的目標[29]。

（二）美國在東亞的對日支持

在2010年9月7日的中國漁船碰撞事件中，美國希拉蕊國務卿於同月23日明白表示釣魚台列島適用美日安保條約第5條，而蓋茨國防部長與馬倫聯合參謀長也強調遵守美日安保條約。安倍晉三當時尚未擔任首相，但其於同年十月訪問美國國務院與國防部時，國務院常務副國務卿、國防部副部長等都同樣明白指出美日安保條約第5條的適用。

其後，直到2013年2月安倍晉三首相訪問美國為止，美國政府多次對釣魚台列島反覆發表類似的法律承諾。2012年11月，美國參議院通過2013會計年度國防權限法修正案，且於今年1月經歐巴馬總統簽署成立。修正案的內容除再確認日本關於釣魚台列島的行政權，並重申釣魚台列島適用美日安保條約第5條外，同時定位東海為亞洲的公共海域(maritime commons)，要求此區域的領有權紛爭必須「依據一般公認的國際習慣法(consistent with universally recognized principles of customary international law)解決」[30]。尤其甚者，在2013年4月29日美日國防部長會談中，美國黑格爾國防部長更進一步表示：「美國已經公開發言反對任何試圖以武力改變這些島嶼現狀的單方面行動」[31]。

針對今年6月習近平主席訪問美國時的對日批判，美國歐巴馬總統於7月公開發言支持日本，進一步表示：「日本是『同盟國』、『民主主義』和『朋友』，此點要深刻理解」，同時認為美國和日本的關係具有「美國與任何其他國家所沒有的情感性質」[32]。美國外交在東亞原本即存在於中國和日本之間支持何者的外交政策問題[33]，與以季辛吉為中心的親中派相比，將日本的「民主主義」、「日美同盟」等定位為美國重要國家利益的阿米塔奇、奈伊等，顯然有著較優越的內容，而美國也看出與共同擁有「民主主義」、「法治」等價值觀的日本結盟，有著超過中國市場以上的價值[34]。於是，美國拒絕與中國進行個別交易，只要美國在軍事上支持日本，中國除了尊重「法治」以外別無選擇。

（三）從法制史看中國

然則，對於這種透過法治的國際性連結，中國應與其維持何種關係呢？關於此點，我們有必要分析中國在國內以及國際的法治狀況。因為無法落實國內法治的國家，不可能在國際上確保法治。

如果從法制史看中國，立即會發現與日本或西歐的法律傳統迥然不同之處。那就是中國欠缺「社會」規範的的概念。關於中國法制史的研究對象，歷來就是集中於（1）以律例為中心的「法」典；（2）「契約」和「舊慣」等兩個領域。若從西洋法的角度來看，即會被指出不存在「『法的』對象」的問題[35]。換句話說，中人在數千年的傳統中，其幾乎是所有的規範經驗，只有遙遠存在的一個權力者（皇帝）的專制性命令規範[36]，以及血緣關係、朋友、契約的關係（較大規範則是私黨、結社、幫派），這些自己周邊私領域的規範意識，而西歐和日本般傳統上存在於中間確固不移的「社會」規範卻極為淡薄[37]。即使到現在，華人社會對不認識的人們相當冷淡，但對於親近的人們卻極為親密且講究信義，其社會性格的內部確實存在極大的落差。這種「社會」規範的欠缺是中國人規範意識的最大特徵。

此點是反映中國傳統上地域社會並不安定[38]，與其相應的社會秩序亦不發達所致[39]，但這種狀況對中國人的精神面，迄今仍對中國人的規範意識影響極大，甚至使其國內法治狀況或國際關係上對國際法的尊重狀況亦深受影響。

在這種欠缺「社會」規範的傳統環境中，使得中國人「社會性」人格的形成受到何種影響呢？讓我們列舉如下。

Ÿ   不依循普遍性規範，而透過私下協商處理事情。

Ÿ   對於存在規範（專制權力與朋友、親戚）以外的關係，全部視為敵對而不能信任。

以上的傾向反映反映在外交政策時，會出現以下特點。

Ÿ   不接受自己沒有直接協議、參與的國際規範的存在理由，恣意否認習慣國際法。

Ÿ   外交政策只以利弊得失做判斷，不進行價值判斷。

Ÿ   不能理解自己在外交上要求的適當限度，會因對手的讓步而無限擴大要求。

Ÿ   僅理解個別協議（條約）和強大外國的強制，不理解平等的主權國家所構成的秩序。

Ÿ   對條約條文的規定進行詳細的技術主張[40]，但對普遍性秩序（習慣國際法）只有採取曖昧的態度。

這裡最重要的一點是，此處所提及的社會規範，是實現近代「法治」必不可少的先決條件。近代社會的統治法制（憲法和行政法）即是所謂的社會規範，有如電腦操作系統上的應用軟體，為使政府的統治法制發揮功能，社會上存在人與人之間以相互協議、信任所累積的規範、秩序，這是當然的前提。換言之，是因為有憲法確立以前即存在的社會秩序，憲法規定的權力分立才能發揮作用。反之，如果這樣的社會秩序不存在，即使宣佈導入憲法法典，還是無法實現立憲主義與法治。這可說是現代中國社會在國內面臨的最大問題。

中國內部也浮現各種指責缺乏法治的聲音[41]。然而，中國為實現法治，有必要先在國內達成權力分立、克制統帥權（解放軍，PLA）和導入國民參政權（民主主義）。只有這樣才能初步可以確保其會遵守國際法。

 

四、對台灣的啟示

（一）台灣法治的歷史

那麼，若和中國的情況相比，台灣的法治狀況如何呢？關於台灣國內的法治狀況雖然已經有各種批評，但筆者在此希望從國際性的「法治」觀點，來概觀台灣的法治狀況。

首先，在戰前日本統治下的台灣，政府在明治30年決定實施日本帝國憲法，在統治半個世紀，壓制性的法律逐步被廢除，準備將台灣在未來完全內地（日本）化的昭和20年，其法治的水平已經相當接近日本的水平[42]。然而，在1945年國民黨軍隊軍事佔領之後，台灣的法治狀況下滑到佔領地軍政的水平，接著1947年發生228事件，雖然同年底施行中華民國憲法，但翌年即宣佈戒嚴而凍結憲法，直到1987年宣布解嚴為止，台灣國內依據該憲法的權力分立並沒有實現。在李登輝總統時代的1990年代實施民主選舉以後，台灣首次以一個獨立國家實現實質的法治。這是華人世界史上第一個依法實施權力分立的經驗，它的歷史意義非常大，但是台灣獲得國內法治的支持，開始參與國際法秩序，也才只有20年的程度。由於專制統治的前述經歷和如此的經驗不足，暫時還有不安的要素。

若慮及台灣行政法體系現在透過行政命令立法或行政裁量的範圍還相當廣泛，因此從比較法來看台灣的法治水平還不算是高，但藉由民主的總統與立法院選舉，已經實質擔保三權分立[43]，同時民意也暫且可以看出尊重國際法的態度，政治局勢和社會動亂的程度相對較低，因此台灣政府過去表達尊重國際法的態度，並不單僅是政治態度的表明，而可以看出其有國內法穩定的背景。

然而，台灣遵守國際法秩序還存在不安的因素。例如中華民國憲法在條文上並未明確表示要遵守國際習慣法秩序[44]。同時，原本是做為第二次世界大戰前中國大陸的統治法制所起草的中華民國憲法，現在還包括可以解釋中國、西藏或蒙古為自己領土的條文（第4條）。台灣雖然長年進行憲法解釋的變更[45]，政府也表明承認蒙古獨立的意思[46]，但政府內部仍然存在「蒙藏委員會」這樣的組織。如此，由於法律原則曖昧化的情況依然持續，只以技術性˙個別性來對應現狀的態度，正是接近中國傳統規範意識的作法[47]，以「反攻大陸」為口號的中國國民黨和馬英九總統是否會完全放棄此種要求，在台灣和中國的關係上適用國際法呢？這情況還非常曖昧。事實上，對於台灣和中國的關係，馬英九總統已經明白說過：「不適用習慣國際法」[48]。可能再次挑戰國際秩序的台灣因為政策變更而再度挑戰國際法秩序，重新主張要確保憲法規定的領域的可能性並不能完全否認。如上所述，有關台灣國際法地位的混亂情況，在國際關係上也會損及對台灣遵守國際法的態度的信賴性。

同時，台灣從戒嚴時代的1970年代開始，聲稱擁有釣魚台列島的主權，與中國到現在都堅持相同的主張，此點至少在日本對台灣法治的形象相當負面。例如，在2010年中國漁船碰撞事件中，中國和台灣的公務船侵入日本領海或專屬經濟區，甚至幫助漁民和保釣運動者進行私人的激烈行動（實力行使），從日本來看都是同性質的行為，使得台灣對國際法尊重的程度，很難避免被視為與中國相同的水平。此外，馬英九政權雖於今年2月宣布在釣魚台諸島問題上不與中國合作，但這只是表明在政策上的困難，除因必要狀況有可能隨時撤回之外，並未宣佈排除以武力變更現狀而尊重國際法秩序[49]。但在今年6月宣布的「東海和平倡議」中，明記「遵守國際法，以和平方式處理糾紛」這一項，但是否真正遵守此點值得注意。

（二）安倍首相的對台態度

儘管存在上述情況，安倍首相親台灣的態度仍然十分明顯。在前述在台北的演講中，安倍表示：「日本和台灣是擁有共同價值觀的重要合作夥伴，我們必須攜手向世界各地還沒有獲得民主主義的人們，傳達民主的價值。我相信這是台灣人和日本人被賦予的重要使命和責任。」[50]。這是對因中華主義和對中投資而在美日（法治．民主）和中國（非法治和非民主）之間搖擺不定的台灣所做的呼籲。2013年6月，在事務層級持續交涉17年的台日漁業協議，由於日本方面對台灣在日本專屬經濟區內的作業範圍大幅承認，而使情勢急轉直下獲得妥協。此事背後估計有安倍首相的參與。無論在哪個方面，我們可以看到安倍是將對中關係納入考量，採取誘導台灣成為法治國家的態度。台灣未來可能面臨「法治」（日美同盟）與中國的選擇。

 

五、結論

毫無疑問地，安倍政府的外交是圍繞著日美同盟為中心而展開的。安倍政府此一政策的觀念層級的支柱是「民主主義」、「法治」等價值思想，做為具體安全保障政策的法律表現。所謂在國際社會的「法治」，具體上主要是指習慣國際法和多國間協定，如TPP的談判一般地，經濟上並不一定只會帶給參加國利益。同時，同盟的維持也需要各種成本，但國際秩序的安定所帶來的無形利益亦有必要加以考慮。

安倍首相對中國提出的「法治」，有可能對中國是難度極高的障礙。如眾所周知地，反日暴動或入侵釣魚台列島領海的結果，已經造成日本對中投資顯著減少和對東協投資大幅增加[51]，以及美國宣佈適用美日安保條約第5條的事實。此點意味著對中國而言再重演類似的對立狀況是相當困難的。若反日暴動再度發生，中國還是拒絕損害賠償或追究暴徒的刑事責任，甚至再升高在釣魚台列島的武力行使的話，將會加速日本對中投資的流出，以及提昇美日軍事措施的水平。為避免戰爭的發生，加入如TPP般的多邊協定，繼續中國的經濟發展，中國除在其統治中納入「法治」概念之外別無選擇。問題在於人民解放軍能否被其國內法制所壓制。

此外，台灣政府應以日中關係為他山之石。安倍政府親台的態度，日本人民對台灣社會的深厚信賴與好感，是前一代累積的貴重遺產，但由於台灣與中國同時在釣魚台列島引起爭議，使得日本對台灣政府的信賴度下跌。馬英九總統的「東海和平倡議」將遵守國際法列為最重要的項目，台灣應該宣佈將來在東海不考慮「以武力改變現狀」。

譯者：李明峻（台灣安保協會秘書長）