施正鋒/淡江大學公共行政學系副教授 眾所周知，憲法的制定很明顯的是政治行為。 It may appear to be a truism to state that constitution-making is the pre-eminently political act. Daniel J. Elazar (1990:3) 在國民黨與民進黨聯手、新黨消極抗議之下，第4次修憲於7月18日完成，達到了凍省及中央政府體制調整的目標，進入「中華民國第二共和」。 本研究首先試圖要探討的是此回修憲的政治背景何在？我們將分別從政黨政治生態、政府無能、及政黨組織著手。其次，我們要探討的是主要的憲政爭議為何？我們進而歸納在各政黨的認知裏，他們各自追求的憲改目標為何？各自的策略為何？進而評估這回憲改的得失為何？最後，我們在結論將指出未來的可行方向，並提出另類的規範性(normative)建議─大幅度的修憲（或制憲）應該有人民的廣泛參與。 在尚未進入正文之前，我們有必要先舖陳本研究的途徑(approach)。我們以為憲政改革不是單純的憲法法理問題，因此必須從整個政治體的剖析來著手，否則不免有盲人摸象之憾。 在這個基本認識之下，憲政體系的設計必須同時考量三個交互影響的層面(Elazar, 1990)：政治制度的配置（含憲政、政黨、及選舉制度），政治權力的分配（包括選舉或黨內派系互動）、及理念或價值觀的實踐（比如效率或代表性孰重、族群多元與國家整合的兼顧）。 在這樣的安排之下，我們進一步援引「新制度論」(new institu-tionalism)來了解政治人物的行為：政治制度界定了他們的理性，從而決定了他們凡的政治行為，因此，憲政體制以及其他政治制度的設計，可以視為菁英進行權力鬥爭的競技場。 政黨政治的生態 近年台灣的政黨體系正面臨急遽的轉型，當前的三大黨的國會實力大致是4:2:1，呈現出一大、一中、一小的態勢，然而，現有的政黨刻意模糊其訴求以擴張選票，尤以1995年年底的三屆立委為甚，對許多選民來看，三黨分別高舉的「捍衛中華民國」、「中華民國在台灣」、「中華民國式的台灣獨立」並無多大差別，造成傳統的政黨認同逐漸失去吸引力。而民進黨與新黨在1996年又三番兩次飛象過河般合作，除了造成分別支持統、獨的選民頓時不知所措外，更加速政黨認同的式微，選民的疏離感日益高漲是可以預期的。 中國國民黨是源自中國的流亡政黨。在過去，它的體質近似於蘇聯的列寧式共產黨，試圖以一套意識型態來支配整個社會。又由於這個獨一無二的黨控制一切國家機器，學術上稱為黨國體制(party-state)，即一般所謂的「以黨領政」(1) 。 目前李登輝大致上掌有黨機器，算是學理上所謂的「旁系出走政黨」(lateral seceding party)(di Palma,1990)。為了防止政權面臨瓦解的危機，李開始以局部性的自由化改革來進行轉進，不僅破壞國民黨的領導階層，又與舊有政權的殘餘勢力以及其忠貞黨員劃清界限。在形式上，李登輝仍然高舉中華民國的看板，實際上卻不想背著原有體制的包袱(2)。由於嘗試把國民黨改頭換面成為美國式的選舉機器，並且試圖走出舊有政治體制的陰影，這個本土化的政黨因此觸怒死硬派，被視為出賣國民黨。 面對充滿敵意的舊勢力，李登輝拉攏殘留在黨與國家機器內的「外省人」，與宋楚瑜、李元簇、王作榮、錢復、徐立德、馬英九等少數舊核心份子進行實質的「族群協和」(consociationalism)，也就是王作榮所謂的「由台灣人主導與外省人共同統治與當家」。他並且積極透過民意代表的選舉來與本土的地方派系與財團結盟，同時也相當有默契地不斷與民進黨配合，比如對付郝柏村、以及連戰的行政院長同意權。他目前排除新黨而公開與民進黨合作，希冀以台灣的民主化來鞏固其政治權力。 民主進步黨原先承續黨外時代的抗爭精神，是島內各路反對國民黨勢力的鬆散結盟。由於其成員多為本土人士，因此一向被視為「台灣人的政黨」，是台灣人團結的象徵。同時，它在1991年搶先通過『台獨黨綱』，確認台灣獨立的訴求；它又打著關懷弱勢、打擊不義外來政權的旗幟，令人覺得它在道德上高人一等，是主導社會改造的良心。 民進黨一向以社會動員來挑戰國民黨政權(3)，藉之來累積政治資源，因而逐漸能取得中華民國體制內的三分之一國會席次。不過，由於選舉的參與容易帶來政黨的馴化，再加上這些席次並非如民進黨原先所期待的線性般成長，民進黨人士開始躊躇不決，對自己的認同有所懷疑。首先，台獨的訴求似乎在短期內換不到選票；而社會改造也不是像初期只要喊口號、或是收編幾個社會運動領袖即一蹴可即，必須經過長期的耕耘才有可能把神話變現實；而李登輝的「台灣人的總統」不可避免地侵蝕民進黨具有台灣人意識的支持者。這時的民進黨不免急功近利，開始在台獨的意識型態上作妥協，以迎合想像中的中間選民。 在策略上，它驟然發現合縱連橫的重要(4)，不惜與意識型態南轅北轍的新黨進行「大和解」。原先，民進黨是要「進入體制去反體制」，目標是取代國民黨執政。到了1995年年底立委選舉，民進黨為了加速圓執政的夢，急欲與國民黨組聯合內閣，強力推銷「全民內閣」選舉主軸，附和新黨提出的「三黨不過半」訴求，希冀以大聯合內閣(grand coalition)的正當性入閣；待國民黨勉強獲得過半席次後，民進黨為了與新黨結合對付國民黨，又以「族群和解」的大帽子來合理化其「大聯合政府」的訴求，拐彎抹角不過是圓入閣之夢。它在1996年又大聲疾呼台海危機而須組聯合政府，說穿了還是為了入閣罷了。 在面對民間資源取得日漸困難之際，建國黨復於1996年出現，缺乏自信的民進黨倍感傳統的台獨支持者可能會大量流失，自然會思考如何救亡圖存，乾脆向擁有無限資源的國家靠攏。這時，恰逢李登輝面對黨內異議份子的掣肘而無力進行進一步權力鞏固，民進黨見機投和，因此有1996年年底的「國家發展會議」，為目前的憲改鋪路。由此看來，如果說民進黨已全心全意擁抱中華民國體制是言過其實的話，不如說它並不太反對現有的體制。 新黨的全名是中華新黨，它的主要成員是原來國民黨政權中的核心份子與效勞舊政權的軍特勢力，可以算是正統的國民黨。他們是在1993年國民黨舉行14全第一次大會後家變，在新國民黨連線的領銜下分道揚鑣而去(extrication)。新黨表面要求作體制改革(5)，試圖漂白自己，其實，他並不能忘懷其原有的特權，也不反對舊有的體制，因為這是他們權力的來源，我們甚至可以說新黨的目標，是如何恢復舊體制，以及如何保有(或奪取)排他性既得利益(6)。 由於新黨尚屬都會區小黨，外省族群屬性又強，社會支持的基礎薄弱，自然在國發會及此回的憲改有局外人的無力感。對他們充滿鄉愁般的情感來說，中華民國憲法是法統的一部分，不容任何更易；而在實際上的政治運作上，他們主張的「回歸憲法」是朝純粹內閣制來走，除了要把李登輝架空為虛尊元首外，也認為內閣制有利小黨的發展，因此把任何遠離內閣制的傾向詮釋為大逆不道的「毀憲」、「制憲」。 這種混沌未清的情況，其實蘊涵著三個環環相扣的機制：首先，最根本的是政黨內部(intra-party)都正在重新界定自己的目標與所追求的利益，也就是尋找自我的認同；其次才是令人眼花撩亂的政黨間(inter-party)合縱連橫；而選民最關心的則是自己與政黨間的關係如何作調整(realignment)。這三者的總合則決定了台灣未來政黨制度的重新建構與政治体制的走向。 政府無能 雖然經過1991年二屆國大選舉、1992年二屆立委選舉、一直到1996年總統直選，民心望治，但是政治場域裡的表現畢竟與民間的期待有相當的距離。我們面對的政治現實是一個有民意卻無力掌控行政部門的總統，一個顧盼自雄卻又角色不清的國會，以及幾個組織散漫而又急於進行寡頭壟斷的政黨，這些是當前憲改必須面對的挑戰。大體而言，我們可以把諸多政治亂象歸納成兩大項：政府無能，以及政黨政治不健全。任何憲政改革必須正視這些政治現實。 政府無能可以分別從國會與行政部門來觀察。首先擺在選民眼前的是一個意氣風發而又自我專斷的立法院，它一方面亟思擺脫行政部門的支配，同時又不斷以各種訴求，比如內造政黨的必要性，來抗拒黨中央的節制。 台灣的強勢國會有其歷史背景。在過去，少數黨外立委憑藉言論免責權對國民黨政權大加撻伐，民主的香火得以苟延殘喘。十年來的民進黨大致上也是靠立委挑釁式的問政風格，配合質詢權來突顯國民黨政府顢頇無能，同時不忘以公職來拓展其資源。可見國會有其對民主化的貢獻。 由於我國並非採取純粹內閣制，政務官不需先要取得國會議員的身份，中央部會首長長年不食人間煙火，甚少有競選經驗者；相較之下，中央民代雖非身經百戰，但至少經歷大小選戰的洗禮。我們的社會甚至已發展出一種嶄新的價值觀，如果肯定一個人，就建議他去選立委，視之為出人頭地的象徵。可惜國會議員的自我定位不清，因循傳統民代對地方利益的重視，而選民的期許也仍留在選區服務的層次。 在這種國會至上的政治文化之下，不管執政黨或在野黨的中央民代難免挾選票自重，164個立委儼然分裂成164個黨，那裡會把行政部門看在眼裡？在這種過度議會化的脈絡之下，任何削弱國會權限的憲改主張都會被視為不可行。因此，原本朝野大致有共識要廢除的國大竟然無形中被參議院化，無怪乎國會權限被牽制的總統制訴求被束之高閣。 就行政部門來看，邇來執政黨無法有力推動政策，除了人謀不臧(7)、以及總統權限不清外主因在執政黨未能有效掌握國會的過半支持外。由於國民黨黨紀不彰，目前的國民黨政權在實質上是一個國會席次不過半的少數政府。 政黨組織積弱 […]
