北約安全防衛如何面對中國
主講｜宋承恩 台灣制憲基金會副執行長 主持｜陳俐甫 台灣教授協會副會長 陳俐甫： 接下來，我們就趕快請宋承恩老師來為我們分享他的看法。 宋承恩： 感謝台灣安保協會今天辦這個重要的研討會，我代表台灣制憲基金會和新台灣和平基金會，有幸一起來合辦。我就文本的部分帶領大家看一下我所看到的特點，特別是跟中國的關係，提供各位北約現在 2022 新的戰略構想中間特別之處。 首先，北約是共同的、合作的、防禦的機制。那，它防禦什麼？第一是防禦各國的領土，也就是北約成員國領土的完整與不受侵略。其次的特點是防衛自由與民主，這是北約會員國共享的價值：對抗極權者、極權獨裁者的侵略。我覺得是這次北約 2022 新戰略構想凸顯了一個非常重要的價值，對於極權者作為的許多著墨。再來，就是基於國際規則的防衛國際體系，明顯的就針對俄羅斯。除了俄羅斯違反武力使用的規則，侵略另外一個獨立的國家（烏克蘭）以外，還有就是中國的種種作為，包括在東海、南海、香港，中國對已經同意的事情，或是已經同意國際條約，根本完全不顧，然後曲解法律，對基於規則的國際體系所進行的顛覆跟破壞。 中國對周邊國家霸凌已成為一種模式 所以 2022 年〈北約戰略構想〉是非常有戰略眼光的。在這一點上，它已經超越原來最早先 1949 年，以軍事為主的國際合作安全，現在更要捍衛價值跟國際防衛體系。那我們可以仔細參詳為什麼要國際防衛體系，這個是西方對於整個國際秩序的一個最基本的原則，就是對於你說過的話要算數，你答應過的事情要算數。如果連這個都不行的話，就像我們人跟人交往之下，如果連講話都不算數的話，就沒有辦法交往下去，因為完全沒有辦法進行任何的交易，任何約定都是枉費的事情。 所以世界各國越來越分享它們的受害經驗，包括英國，香港的事情，包括澳洲，被中國這樣子文攻武嚇。七大工業國（G7）更是同仇敵慨，認為不能再坐視不管。在 2022 年 2 月 24 日俄羅斯侵入烏克蘭爆發之後，發現整個國際秩序面臨崩解，如果對這種破壞國際秩序的事情不再採取行動的話，北約作為一個安全體系而沒有作為的話，整個基於規則的國際體系就要崩解掉。 因此，〈北約戰略構想〉這次抬得非常高。還有這些侵略已經成為一個行為模式，其實在美國國務院論中國的情形也是一樣。美國國務院一再說，中國這種霸凌它周邊的國家，對台灣文攻武嚇，對日本逐步入侵，其實已經成為一個行為模式。 它不是單一事件，這種侵略的行為已經成為一個模式。從 2008 年的時候，俄羅斯對於它周邊國家造成不安，進而侵略，2014 年俄羅斯佔領烏克蘭的克里米亞，2022 年對烏克蘭全面入侵的這種模式。而中國對於周邊國家的霸凌也是一種模式。 還有一個可以幫助我們了解這次北約戰略構想，是納入所有對北約國家安全構成隱憂、威脅的議題，包括非國家式的恐怖份子攻擊、移民、氣候變遷、能源供給、以及供應鏈供給。北約之所以變成一個關於安全的國際合作機制，首先基於安全，捍衛各國的安全利益，接著再處理各個切面的重要議題。從安全的角度出發的話，北約已經超越原來的那個軍事同盟的防衛機制架構，而是廣義地看待它的安全威脅。 北約與霸權的戰略性競爭 〈北約戰略構想〉還有一個關鍵詞，就是這個「戰略性競爭（strategic competition）」，針對一些強權在跟北約，或跟西方國家進行戰略性的競爭，也就是北約與霸權之間的競爭，連結到這次特別提到中國，這是過去沒有的問題。 所以，中國如果破壞國際秩序、破壞民主，採取霸凌其它國家的行為模式，或是中國跟西方國家進行霸權競逐的話，全都會變成北約所關切的對象。所以北約是基於這樣的架構，去看待中俄的威脅。就我們所知，二戰之後，北約成立基本上是一個從保衛歐洲出發，兼顧橫跨歐洲─大西洋（Europe-Atlantic）的北約成員國。北約內建就有跨大西洋，這當然是因為美國對北約國家的防衛承諾，美國還帶進加拿大，因為加拿大也是北美的國家，所以是跨大西洋的一個安全合作。 北約範圍除了歐洲跟北非為主的核心區域，也因為土耳其是北約成員國，土耳其跨亞洲，也擴及亞洲跟中亞的問題，包括巴爾幹半島的西邊跟黑海。波士尼亞，喬治亞跟烏克蘭目前雖然不是北約的會員國，但是這些國家安全情勢也受到密切觀察。從俄烏戰爭提到俄羅斯曾封鎖黑海造成糧食供給的安全問題，要防止俄羅斯對黑海的全面控制，也是北約不得不處理的問題。 就如上所述，要整全式地看待安全觀念，難民或移民的問題，也是北約關切問題。中東發生動亂，就會有大批難民進入到歐洲，這是 2015 年發生的經驗。 我們原本預期，印太角色在這次〈北約戰略構想〉會更凸顯，但是目前的說法是：印太地區對北約是重要的，因為印太所發生的事情，會直接影響到歐洲─大西洋的安全情勢。 印太之所以對於北約重要，可以從一些智庫的研究中，分析出好幾個面向。有一個面向是與北約安全有所聯繫，因為如果印太區域安全出現了變動、美國必須兩面用兵的時候，勢必對歐洲的防務會有所稀釋。在這樣的情形之下，這兩個大的板塊，印太跟這個歐洲–大西洋防衛軍力分佈也會連動。在剛剛講的更高的層次上，對抗極權政治、保衛國際秩序，也是連動的。〈北約戰略構想〉就直接點明對於歐洲–大西洋而言，印太局勢是非常重要。 北約開放政策─歐洲民主政體加入北約 俄羅斯無權置喙具體地說，北約對於開放盟國加入的政策為北約東擴，〈北約戰略構想〉毫不保留的肯定，我們知道，俄羅斯入侵烏克蘭的藉口之一是北約東擴。北約並沒為此向俄羅斯道歉，並再一次肯認這是未來的政策，也不會改變。 〈北約戰略構想〉是怎麼講的呢？它說道，我們再次肯認我們的開放門戶政策，這是北約的一個基本的價值，歐洲─大西洋的戰略利益。 它歡迎所有只要跟它價值共通的歐洲民主政體，它都保持開放。當然加入北約要符合歐洲價值，願意履行北約的義務等等，最後它說，我們決定要納入哪一些國家，是北約會員國的決定，任何第三方都沒有權利置喙。這就是針對俄羅斯講的。 俄羅斯不能用威嚇的方式，或是因為俄羅斯可能的安全疑慮，阻止北約基於自身的自主性、北約政策、安全判斷、妨礙相關有資格國家聲請加入北約，如果有所謂的北約東擴等等，俄羅斯對此事沒有任何置喙的餘地。這算是強硬的說法，甚至說北約東擴是一個成功的故事。 北約主要功能有三塊，一是嚇阻跟這個防衛，二是危機的預防跟管理，三就是安全性的合作。〈北約戰略構想〉特別提到加強韌性，認為加強韌性是履行北約核心任務的基礎，這些韌性的國家的部分有 「國家韌性」跟「集體韌性」的部分。 關於軍事部門，它特別提到幾個概念，第一、軍力投射要準備好（readiness）。然後要快速反應（responsiveness），增加軍隊快速部署（rapid deployment）的這種能力，軍隊能夠整合（integration），就是陸海空三軍必須要互相能夠整合，然後可以聯合的進行操演跟進行作戰。它還特別提到海洋安全、網路安全等問題。 在〈北約戰略構想〉對於北約可能面臨的侵略，北約認為核子武器的存在可以阻卻侵略的發生，這是延續冷戰的思維。北約認為基於防衛性，保持保障和平，防止別人對北約的威嚇，必須具備核武的能力。它特別提到，如果敵人想要用核子武器來針對北約盟國的話，北約具有讓敵人付出無法承受代價的能力。就是說，你膽敢攻擊我的話，我一定會用核子武器，予以回應。並且，我所對你造成的損失對你是划不來的，而且是你不想要承受的事情。雖然北約認為使用核子武器這件事情，也許還很遠，但是主要回應俄羅斯三不五時要用核子武器的說詞。 〈北約戰略構想〉對非軍事的威脅部分，也透露出北約涵蓋範圍相當廣的安全觀的描述，檢討北約系統性的脆弱與依賴。除了北約對俄羅斯的依賴，顯示出自身的脆弱性外，它希望能夠進一步去彌補，包括敏感設施跟基礎建設、供應鏈、醫療體系(其實就是因為 COVID 的關係)、能源依賴造成的能源安全問題。 這個安全還包括民防。〈北約戰略構想〉特別提到，民防是在碰到戰事的時候，政府能夠持續運作、物資能夠繼續輸送、讓平民能夠繼續生活、軍隊的補給能夠持續，這些是北約對於民防的概念，就是戰時的民間準備措施。 […]
