東亞的海洋領土爭議:提交國會
美國國會研究服務處 註:本報告由亞洲事務專家汴‧杜文(Ben Dolven)、亞洲安全事務專家簡淑賢(Shirley A. Kan)與亞洲事務專家馬克‧曼寧(Mark E. Manyin)共同撰寫,2013年1月23日向國會提出。 摘要 圍繞在東亞的許多海洋領土爭議造成的緊張局勢,已經成為美國外交政策制定者的急迫挑戰。大約從2005~2006年開始,由於有些國家試圖強化對爭議地區的主權聲索,或是探勘和開發近海能源與漁業資源,已經使得在南海有長期爭議的水域和近來的東海成為愈來愈多侵略性行為的場所,這些海域的緊張局勢逐漸升高,對第113屆的國會增添了一些重要的議題。 由官方的海事機關採取的一系列侵略性行動,包括騷擾船隻、破壞設備、以及封鎖小島和沙洲等,愈發助長局勢的緊張。這種事件的發生日益頻繁,可能會引發誤判,因而導致海上的公開衝突,這種情況也會對該地區的安全和美國的外交帶來複雜問題,而且也是歐巴馬政府在外交政策上把重點轉向亞太地區的「再平衡」戰略中最複雜的挑戰之一。 領土爭議造成這些緊張局勢的核心問題已經有數十年之久,而且爭議國之間的衝突事件也持續了許多年。 雖然美國在這些海域並沒有主張擁有主權,在各個特定的領土爭議中也不採取立場,但是如果日本和菲律賓與其他的主權聲索國捲入火辣的衝突,美國與他們之間有必須履行的條約義務。美日安保條約是美國長期以來的政策,其中規定美國有義務保護日本,包括尖閣諸島在內,因此在中日的小島衝突當中,增加了美國軍事捲入的可能性。至於美菲共同防禦條約對於菲律賓聲索在南海的島嶼和水域的主權,其適用性較不明確。這種不確定性呈現出兩難的困境,因為美國一方面在尋求避免被捲入潛在的衝突,但是另方面也要支持條約盟國,並嚇阻對盟國使用武力。 各爭議國處理緊張局勢的能力,以及美國和其他各方處理緊張局勢的能力,都涉及許多其他的美國利益,其中包括: 第113屆國會能夠以不同的方式來應付東亞的海洋領土糾紛。參議院可以考慮提出建議並同意美國成為《聯合國海洋法公約》(UNCLOS)的一員;國會也可以選擇在爭議地區以更大的美國軍事存在,來檢視對經濟和安全的影響;或是對東南亞國家提供更多資源,來監控並維持他們海域的治安;此外,國會也可以支持降低緊張的行動,例如鼓勵中國和東協國家訂定南海行為準則。 概述 在東亞地區重疊海域的主權紛爭升高了緊張局勢,對美國的政策制定者已經成為急迫的挑戰,也對美國在這個地區的安全承諾產生重大質疑。這些議題對國會造成一系列的挑戰,包括:對歐巴馬政府的亞洲政策及每個涉及國家的廣泛監督;有關在爭議地區及附近地區的軍事優先與資源的決策;對於爭議國的軍事能力要支持多深;以及在東海已經日益頻繁的海上事件中,要如何處理與中國和日本的關係。 領土爭議造成這些緊張局勢的核心問題已經有數十年之久,而且爭議國之間的衝突事件也持續了許多年。其中最嚴重的爭議在東海和南海,前者包括中國、日本和台灣對於日本管轄下的尖閣諸島(中國稱為釣魚島,台灣稱為釣魚台列嶼)競相聲索主權,南海爭議中競相聲索主權的國家有汶萊、馬來西亞、中華人民共和國(PRC)、台灣和越南,其他有日本和南韓在日本海的爭議,以及中國和南韓在黃海的爭議。一些觀察家指出,最近幾年的海上事件和外交緊張急劇上升,對於美國把重點轉向亞太地區的「再平衡」外交政策,形成最主要的挑戰之一。 南海、東海和日本海是世界上最繁忙的水道,而海上事件會對通行在這兩個海域的船隻造成風險。事件的升高有許多原因,其中包括海洋周邊國家展現主權的願望,以及保護自己開採經濟資源(包括碳氫能源和漁業)的能力,此外,意識到對領土的挑戰就是對主權的挑戰,已經在許多捲入爭議的國家燃起抗議活動,使得主權聲索國之間的協商非常困難。 美國在這些海域並非主權聲索國,並且一直對這些爭議海域的特定領土不採取立場,但是如果日本和菲律賓與其他的主權聲索國捲入火辣的衝突,美國與他們之間有必須履行的條約義務(更多細節,請參閱後頭的「條約義務」章節)。美國在這個地區也有戰略和經濟利益,這些利益由於升高的緊張局勢和日益頻繁的海上事件,因而受到相當大的影響。 這些海洋領土爭議是美國與中國、日本和東南亞國家的關係當中的重大因素,尤其是和菲律賓及越南的關係。在美國與東南亞國協(ASEAN,東南亞首要的多邊組織)日益增長的交往中,這些因素扮演重要的角色,也碰觸到與條約盟邦的關係,尤其是和日本與菲律賓。決策者面臨的一些挑戰是要支持盟邦,並提供他們裝備來監視並維持他們海域的治安,在履行美國的義務時,也要限制發生衝突的機會,而且一旦發生衝突時,也要避免美國被捲入衝突的可能。 美國曾經表示支持多邊對話有助於和緩緊張,認為領土爭議是長期存在的問題,在短期之內將很難獲得解決,美國也表示特別支持中國與東協(ASEAN)討論爭議國在這個地區的行為準則,該準則始於1990年代初期,但迄今尚未形成正式的規範。對許多分析家來說,建立一套相互理解的機制(最好是有某種形式的執法機制),是預防潛在衝突的關鍵。雖然東協與中國之間有關行為準則的例行會議在2011年重新啟動,但是對於應當包括什麼範疇,以及行為準則對於解決爭議的機制是否應該具有約束力,各方之間的分歧阻礙了進展。 歐巴馬政府採取了幾項措施來提升美國涉入這些爭議的程度,許多分析家認為美國的做法是一個試金石的關鍵時刻,國務卿希拉蕊(Hillary Clinton)於2010年7月在河內的東協區域論壇(ARF)會議中表示,「航行自由、開放進入亞洲的公海、以及尊重在南海的國際法」是美國的「國家利益」。 雖然中國官員對該項聲明感到憤怒,但事實上,會中其他11個國家也都表達類似的關切。自從那次會議之後,幾乎在每一次的區域安全對話中,美國和其他地區的官員都對這項議題表達關切,然而中國則試圖把這項議題排除在多邊議程之外,主張海洋領土爭議和海上事件乃是雙邊議題,應由涉入的當事國來解決。在2012年,這些衝突的態度導致在兩個高層級的區域論壇(7月的東協外長會議和11月的東協領袖會議)中憤怒的外交交火。 在東海,歐巴馬政府提出美國長期以來的立場,基於美日安保條約,美國有義務保護「日本管轄的領土」所涵蓋的尖閣諸島,因為尖閣諸島是由日本管轄。政府官員配合這項效果的聲明指出,美國在主權問題上不採取任何立場,但是反對單方面企圖破壞日本的管轄權。 對許多分析家而言,中國在爭議海域的行動將是區域安全的關鍵因素,也是對中國發展為一個區域大國和負責任的全球角色的一項試驗。許多觀察家認為緊張局勢的升高乃是源自中國的過當行動,但是中國官員總是聲稱他們是在回應其他國家改變區域現狀的行動,這種分歧顯示,打造區域規範的過程將是困難重重。 本報告將討論東亞的領土聲索所引發的日益緊張、危及美國的利益、導致日益緊張的因素、以及國會可以考慮的可能選項。一份由歐羅克(Ronald O’Rourke)向國會提出的成對報告(CRS Report R42784)《涉及中國的海洋領土和專屬經濟區(EEZ)的爭議》,著重在對國會提出安全上的意含,這涉及在定義上以及在東海和南海可允許的行動上的爭議,其中焦點擺在涉及中國的問題上。 其他討論這些議題的國會研究服務處報告也包括: 圖一:東亞地圖 資料來源:德州大學 提交給國會的議題 在東亞的海洋爭議為國會帶來許多問題,包括廣泛監督歐巴馬政府的政策,以及和每個主權聲索國的關係,國會也面對一些問題,到底要支持東南亞的爭議國發展多大的軍事能力,因為每個國家對中國都處於軍事上的不利地位,還有到底要如何處理中國和日本的關係,他們在東海已經捲入日益頻繁的海上事件了。國會可以選擇檢視對亞洲的再平衡政策,以及這項政策對中國和其他主權聲索國之間的關係有何影響。此外,參議院可以重新考慮是否建議加入《聯合國海洋法公約》,這個公約提供法律選項來判定海洋的領土主張,並處理海上糾紛。 國會主要的關切是美國可能會被捲入這個地區的衝突,有些分析家指出可能會讓美國捲入衝突危險的一些狀況,其中包括: 中國在其200海浬專屬經濟區(EEZ)(從離中國海岸12海浬到離中國海岸200海浬的區域)之內限制美國的監視活動,中國對這個區域的立場是外國軍隊必須獲得中國同意才能進行任何活動; 中國與其他國家之間的武裝衝突,可能會波及在兩國爭議海域之內的經濟活動,後者特別令人擔心的情況是日本或菲律賓,這兩個國家和美國是條約盟邦,美國的立場是1960年的美日安保條約適用於尖閣諸島,中國、日本和台灣都主張擁有這些島嶼的主權,目前由日本管轄。在1951年和菲律賓的共同防禦條約,對於菲律賓在南海所主張的領土遭受攻擊事件時,美國應負的義務比較不明確。 在第113屆國會期間的各種立法考慮當中,東亞的海洋領土爭議可能會扮演一個角色,特別是國防授權和撥款法案。國防授權立法可能會考慮到在亞太地區的軍事資源重分配情形,對於在東海和南海各主權聲索國之間的政治動態所造成的影響。同樣的情形,國會可能也會審查國防撥款法案,因為該法案可以為東南亞國家提供軍事資源。 參議院面對是否要建議並同意美國遵守聯合國海洋法公約的問題,該公約於1994年生效,而且是公認的海洋管理制度,也是進行海洋領土聲索和審理海洋領土糾紛的主要(雖然不是唯一的)場所。在第112屆的國會期間,參議院外交委員會舉行4次的聯合國海洋法公約聽證會,充分考慮歐巴馬政府、軍方領導層、民間部門、以及反對加入者的意見,但是第112屆國會的委員會對公約並沒有進行表決。 整體來說,美國國會有能力在過程中藉著發聲支持,來降低緊張局勢和尋求解決爭議,並敦促美國和中國、台灣、東南亞的聲索國、以及多邊組織(例如東協)的關係,要以符合美國在該地區的利益的方式來處理問題。 背景:誰主張什麼? 在南海、東海、日本海和黃海,一直都持續著複雜和重疊的領土主張,這是數十年來存在著緊張局勢的根本原因,而且在最近幾年爆發出相當大的緊張情勢。這些爭議起因於各種原因,包括不同的歷史詮釋、對聯合國海洋法公約的不同解讀、當事國不願意提交解決爭端的程序、以及(除了極少數的例外)當事國之間無法以協商來解決爭端。 聯合國海洋法公約提供了一個進行正式聲索海洋領土的可能場所。每個聲索國都是公約的成員國(美國不是),許多爭議國已經根據公約的規定提出正式的海洋領土聲索。但是,雖然聯合國海洋法公約執掌包括國際海洋法法庭(ITLOS)的爭端解決機制,但是所有的爭議國必須同意提出他們的司法裁判,然而卻沒有任何這些海域的爭端被提出來仲裁,或是提出任何其他第三方的解決機制。(請參閱下面「聯合國海洋法公約的角色」章節) 聯合國海洋法公約允許成員國聲索各種鄰接海洋領土的各種相關權利和特權(請參閱表一): 表一:海洋疆界 領海(Territorial Sea) 從沿海國家的基線量起,朝海方向到12海浬的海洋地帶,或是從具有主權的島嶼或小島朝海方向12海浬的海洋地帶(1海浬=1.15英哩)。這些國家在領海內享有完全的主權,包括他們的經濟開發和治安在內,而所有的船舶可以在一個國家的領海內享有「無害通過」的權利。 毗連區(Contiguous Zone) 從基線朝海方向延伸到24海浬的區域,在這個毗連區內,沿海國家可以行使必要的管制,以防止或懲罰在其領土或領海內違犯其海關、財政、移民或衛生的法律和規章。大多數觀察家認為,所有的船舶和飛機都享有公海的自由,包括飛越毗連區,但是有些國家(包括中國和其他國家)對這種解釋存有爭議。 專屬經濟區(EEZ) […]