理念主張


Vol. 26

東亞的海洋領土爭議:提交國會

美國國會研究服務處 註:本報告由亞洲事務專家汴‧杜文(Ben Dolven)、亞洲安全事務專家簡淑賢(Shirley A. Kan)與亞洲事務專家馬克‧曼寧(Mark E. Manyin)共同撰寫,2013年1月23日向國會提出。 摘要 圍繞在東亞的許多海洋領土爭議造成的緊張局勢,已經成為美國外交政策制定者的急迫挑戰。大約從2005~2006年開始,由於有些國家試圖強化對爭議地區的主權聲索,或是探勘和開發近海能源與漁業資源,已經使得在南海有長期爭議的水域和近來的東海成為愈來愈多侵略性行為的場所,這些海域的緊張局勢逐漸升高,對第113屆的國會增添了一些重要的議題。 由官方的海事機關採取的一系列侵略性行動,包括騷擾船隻、破壞設備、以及封鎖小島和沙洲等,愈發助長局勢的緊張。這種事件的發生日益頻繁,可能會引發誤判,因而導致海上的公開衝突,這種情況也會對該地區的安全和美國的外交帶來複雜問題,而且也是歐巴馬政府在外交政策上把重點轉向亞太地區的「再平衡」戰略中最複雜的挑戰之一。 領土爭議造成這些緊張局勢的核心問題已經有數十年之久,而且爭議國之間的衝突事件也持續了許多年。 雖然美國在這些海域並沒有主張擁有主權,在各個特定的領土爭議中也不採取立場,但是如果日本和菲律賓與其他的主權聲索國捲入火辣的衝突,美國與他們之間有必須履行的條約義務。美日安保條約是美國長期以來的政策,其中規定美國有義務保護日本,包括尖閣諸島在內,因此在中日的小島衝突當中,增加了美國軍事捲入的可能性。至於美菲共同防禦條約對於菲律賓聲索在南海的島嶼和水域的主權,其適用性較不明確。這種不確定性呈現出兩難的困境,因為美國一方面在尋求避免被捲入潛在的衝突,但是另方面也要支持條約盟國,並嚇阻對盟國使用武力。 各爭議國處理緊張局勢的能力,以及美國和其他各方處理緊張局勢的能力,都涉及許多其他的美國利益,其中包括: 第113屆國會能夠以不同的方式來應付東亞的海洋領土糾紛。參議院可以考慮提出建議並同意美國成為《聯合國海洋法公約》(UNCLOS)的一員;國會也可以選擇在爭議地區以更大的美國軍事存在,來檢視對經濟和安全的影響;或是對東南亞國家提供更多資源,來監控並維持他們海域的治安;此外,國會也可以支持降低緊張的行動,例如鼓勵中國和東協國家訂定南海行為準則。 概述 在東亞地區重疊海域的主權紛爭升高了緊張局勢,對美國的政策制定者已經成為急迫的挑戰,也對美國在這個地區的安全承諾產生重大質疑。這些議題對國會造成一系列的挑戰,包括:對歐巴馬政府的亞洲政策及每個涉及國家的廣泛監督;有關在爭議地區及附近地區的軍事優先與資源的決策;對於爭議國的軍事能力要支持多深;以及在東海已經日益頻繁的海上事件中,要如何處理與中國和日本的關係。 領土爭議造成這些緊張局勢的核心問題已經有數十年之久,而且爭議國之間的衝突事件也持續了許多年。其中最嚴重的爭議在東海和南海,前者包括中國、日本和台灣對於日本管轄下的尖閣諸島(中國稱為釣魚島,台灣稱為釣魚台列嶼)競相聲索主權,南海爭議中競相聲索主權的國家有汶萊、馬來西亞、中華人民共和國(PRC)、台灣和越南,其他有日本和南韓在日本海的爭議,以及中國和南韓在黃海的爭議。一些觀察家指出,最近幾年的海上事件和外交緊張急劇上升,對於美國把重點轉向亞太地區的「再平衡」外交政策,形成最主要的挑戰之一。 南海、東海和日本海是世界上最繁忙的水道,而海上事件會對通行在這兩個海域的船隻造成風險。事件的升高有許多原因,其中包括海洋周邊國家展現主權的願望,以及保護自己開採經濟資源(包括碳氫能源和漁業)的能力,此外,意識到對領土的挑戰就是對主權的挑戰,已經在許多捲入爭議的國家燃起抗議活動,使得主權聲索國之間的協商非常困難。 美國在這些海域並非主權聲索國,並且一直對這些爭議海域的特定領土不採取立場,但是如果日本和菲律賓與其他的主權聲索國捲入火辣的衝突,美國與他們之間有必須履行的條約義務(更多細節,請參閱後頭的「條約義務」章節)。美國在這個地區也有戰略和經濟利益,這些利益由於升高的緊張局勢和日益頻繁的海上事件,因而受到相當大的影響。 這些海洋領土爭議是美國與中國、日本和東南亞國家的關係當中的重大因素,尤其是和菲律賓及越南的關係。在美國與東南亞國協(ASEAN,東南亞首要的多邊組織)日益增長的交往中,這些因素扮演重要的角色,也碰觸到與條約盟邦的關係,尤其是和日本與菲律賓。決策者面臨的一些挑戰是要支持盟邦,並提供他們裝備來監視並維持他們海域的治安,在履行美國的義務時,也要限制發生衝突的機會,而且一旦發生衝突時,也要避免美國被捲入衝突的可能。 美國曾經表示支持多邊對話有助於和緩緊張,認為領土爭議是長期存在的問題,在短期之內將很難獲得解決,美國也表示特別支持中國與東協(ASEAN)討論爭議國在這個地區的行為準則,該準則始於1990年代初期,但迄今尚未形成正式的規範。對許多分析家來說,建立一套相互理解的機制(最好是有某種形式的執法機制),是預防潛在衝突的關鍵。雖然東協與中國之間有關行為準則的例行會議在2011年重新啟動,但是對於應當包括什麼範疇,以及行為準則對於解決爭議的機制是否應該具有約束力,各方之間的分歧阻礙了進展。 歐巴馬政府採取了幾項措施來提升美國涉入這些爭議的程度,許多分析家認為美國的做法是一個試金石的關鍵時刻,國務卿希拉蕊(Hillary Clinton)於2010年7月在河內的東協區域論壇(ARF)會議中表示,「航行自由、開放進入亞洲的公海、以及尊重在南海的國際法」是美國的「國家利益」。 雖然中國官員對該項聲明感到憤怒,但事實上,會中其他11個國家也都表達類似的關切。自從那次會議之後,幾乎在每一次的區域安全對話中,美國和其他地區的官員都對這項議題表達關切,然而中國則試圖把這項議題排除在多邊議程之外,主張海洋領土爭議和海上事件乃是雙邊議題,應由涉入的當事國來解決。在2012年,這些衝突的態度導致在兩個高層級的區域論壇(7月的東協外長會議和11月的東協領袖會議)中憤怒的外交交火。 在東海,歐巴馬政府提出美國長期以來的立場,基於美日安保條約,美國有義務保護「日本管轄的領土」所涵蓋的尖閣諸島,因為尖閣諸島是由日本管轄。政府官員配合這項效果的聲明指出,美國在主權問題上不採取任何立場,但是反對單方面企圖破壞日本的管轄權。 對許多分析家而言,中國在爭議海域的行動將是區域安全的關鍵因素,也是對中國發展為一個區域大國和負責任的全球角色的一項試驗。許多觀察家認為緊張局勢的升高乃是源自中國的過當行動,但是中國官員總是聲稱他們是在回應其他國家改變區域現狀的行動,這種分歧顯示,打造區域規範的過程將是困難重重。 本報告將討論東亞的領土聲索所引發的日益緊張、危及美國的利益、導致日益緊張的因素、以及國會可以考慮的可能選項。一份由歐羅克(Ronald O’Rourke)向國會提出的成對報告(CRS Report R42784)《涉及中國的海洋領土和專屬經濟區(EEZ)的爭議》,著重在對國會提出安全上的意含,這涉及在定義上以及在東海和南海可允許的行動上的爭議,其中焦點擺在涉及中國的問題上。 其他討論這些議題的國會研究服務處報告也包括: 圖一:東亞地圖 資料來源:德州大學 提交給國會的議題 在東亞的海洋爭議為國會帶來許多問題,包括廣泛監督歐巴馬政府的政策,以及和每個主權聲索國的關係,國會也面對一些問題,到底要支持東南亞的爭議國發展多大的軍事能力,因為每個國家對中國都處於軍事上的不利地位,還有到底要如何處理中國和日本的關係,他們在東海已經捲入日益頻繁的海上事件了。國會可以選擇檢視對亞洲的再平衡政策,以及這項政策對中國和其他主權聲索國之間的關係有何影響。此外,參議院可以重新考慮是否建議加入《聯合國海洋法公約》,這個公約提供法律選項來判定海洋的領土主張,並處理海上糾紛。 國會主要的關切是美國可能會被捲入這個地區的衝突,有些分析家指出可能會讓美國捲入衝突危險的一些狀況,其中包括: Ÿ  中國在其200海浬專屬經濟區(EEZ)(從離中國海岸12海浬到離中國海岸200海浬的區域)之內限制美國的監視活動,中國對這個區域的立場是外國軍隊必須獲得中國同意才能進行任何活動; Ÿ  中國與其他國家之間的武裝衝突,可能會波及在兩國爭議海域之內的經濟活動,後者特別令人擔心的情況是日本或菲律賓,這兩個國家和美國是條約盟邦,美國的立場是1960年的美日安保條約適用於尖閣諸島,中國、日本和台灣都主張擁有這些島嶼的主權,目前由日本管轄。在1951年和菲律賓的共同防禦條約,對於菲律賓在南海所主張的領土遭受攻擊事件時,美國應負的義務比較不明確。 在第113屆國會期間的各種立法考慮當中,東亞的海洋領土爭議可能會扮演一個角色,特別是國防授權和撥款法案。國防授權立法可能會考慮到在亞太地區的軍事資源重分配情形,對於在東海和南海各主權聲索國之間的政治動態所造成的影響。同樣的情形,國會可能也會審查國防撥款法案,因為該法案可以為東南亞國家提供軍事資源。 參議院面對是否要建議並同意美國遵守聯合國海洋法公約的問題,該公約於1994年生效,而且是公認的海洋管理制度,也是進行海洋領土聲索和審理海洋領土糾紛的主要(雖然不是唯一的)場所。在第112屆的國會期間,參議院外交委員會舉行4次的聯合國海洋法公約聽證會,充分考慮歐巴馬政府、軍方領導層、民間部門、以及反對加入者的意見,但是第112屆國會的委員會對公約並沒有進行表決。 整體來說,美國國會有能力在過程中藉著發聲支持,來降低緊張局勢和尋求解決爭議,並敦促美國和中國、台灣、東南亞的聲索國、以及多邊組織(例如東協)的關係,要以符合美國在該地區的利益的方式來處理問題。 背景:誰主張什麼? 在南海、東海、日本海和黃海,一直都持續著複雜和重疊的領土主張,這是數十年來存在著緊張局勢的根本原因,而且在最近幾年爆發出相當大的緊張情勢。這些爭議起因於各種原因,包括不同的歷史詮釋、對聯合國海洋法公約的不同解讀、當事國不願意提交解決爭端的程序、以及(除了極少數的例外)當事國之間無法以協商來解決爭端。 聯合國海洋法公約提供了一個進行正式聲索海洋領土的可能場所。每個聲索國都是公約的成員國(美國不是),許多爭議國已經根據公約的規定提出正式的海洋領土聲索。但是,雖然聯合國海洋法公約執掌包括國際海洋法法庭(ITLOS)的爭端解決機制,但是所有的爭議國必須同意提出他們的司法裁判,然而卻沒有任何這些海域的爭端被提出來仲裁,或是提出任何其他第三方的解決機制。(請參閱下面「聯合國海洋法公約的角色」章節) 聯合國海洋法公約允許成員國聲索各種鄰接海洋領土的各種相關權利和特權(請參閱表一): 表一:海洋疆界 領海(Territorial Sea) 從沿海國家的基線量起,朝海方向到12海浬的海洋地帶,或是從具有主權的島嶼或小島朝海方向12海浬的海洋地帶(1海浬=1.15英哩)。這些國家在領海內享有完全的主權,包括他們的經濟開發和治安在內,而所有的船舶可以在一個國家的領海內享有「無害通過」的權利。 毗連區(Contiguous Zone) 從基線朝海方向延伸到24海浬的區域,在這個毗連區內,沿海國家可以行使必要的管制,以防止或懲罰在其領土或領海內違犯其海關、財政、移民或衛生的法律和規章。大多數觀察家認為,所有的船舶和飛機都享有公海的自由,包括飛越毗連區,但是有些國家(包括中國和其他國家)對這種解釋存有爭議。 專屬經濟區(EEZ) […]
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亞太地區的日、美、中三國演義

稻江科技暨管理學院通識講座教授   前言 美國學者自詡美國外交政策充滿理想主義和道德色彩(moralism),注重人權和民主自由的推動,有別於歷史上日本和歐洲列強所展現的現實主義(realism),和務實主義(pragmatism)。事實上,這個結論並不完全準確或全面;美國的外交政策常常以理想主義包裝,但最重要的因素仍是現實的考慮。和其他國家一樣,美國在國際關係沒有永久的敵人或朋友,只有國家利益才是永遠和最後的考慮。 二次世界大戰期間,美國和中國曾是共同對抗日本的盟友。在戰爭結束前夕,建立「聯合國」過程,美國幾乎是力排眾議,極力支持中華民國為安理會五常任理事國之一。戰後,美國在遠東兩大戰略目標,其一是佔領和改造日本,使其成為民主和愛好和平的國家,祛除軍國主義的政治和經濟體制(如打破和解散財閥)。 其二是協助中國重建,促成中國的民主化和建構一有友好的中國,以支持美國維繫亞太的和平與穩定。為達成此目標,杜魯門總統派遣二戰期間在華府運籌帷幄和主導歐亞戰局的馬歇爾(George Marshall)將軍到中國調停國民黨、共產黨鬥爭,以避免國、共內戰爆發,導致中國的分裂,予蘇聯可乘之機拉一派打一派和分化中國。 可是東亞政局的發展和演變與杜魯門政府決策者計畫大相逕庭,真是事與願違。馬歇爾和解無效,國、共在1947年爆發全面內戰,毛澤東領導下的共軍勢如破竹,攻城掠地,在1949年春天已席捲半壁江山。國軍則倒戈而逃,蔣介石和國民黨政府棄守大陸,撤退到台灣,希冀東山再起。 1949年10月1日,中共在北京成立「中華人民共和國」政權,以取代一度曾受美國政府大力援助和支持的「中華民國」政府。華府並沒有像蘇聯、英國、印度與瑞士等國短期內即承認北京的新政府,當時美政府說是要等「塵埃落定」(wait until the dust settled)。其實,華府國務卿艾奇遜和一些官員異想天開要討好毛澤東,打算培植他成為亞洲的狄托(Josip Broz Tito),利用他與史達林抗衡。艾奇遜企圖「聯中制俄」,和20多年後尼克森和季辛吉操作「中國牌」(play China card)的策略似異曲同工。 可是,艾奇遜的幻想很快就破滅了,因為毛澤東不是狄托。在1940~1950年代,毛和許多中共領導人都崇拜史達林和親蘇,毛並寫了向蘇「一面倒」的論述。1949年12月中旬,建政不到3個月,毛就率團到莫斯科朝拜,並在1950年2月簽訂中蘇30年友好互助條約,結成中蘇反帝國主義軸心,與日本和美國對抗。 1950年6月25日,蘇聯附庸國北韓領導人金日成策動武力統一朝鮮半島,大舉南侵。兩天後,杜魯門總統以「警察行動」(police action)名義派兵馳援南韓,也同時下令美國第七艦隊巡弋台灣海峽,防止中共解放軍渡海攻台。杜魯門政府把台灣海峽「中立化」的措施改變和他年初仍信誓旦旦不介入中國內戰的政策。毛澤東未能按照既定政策解放台灣和統一全中國,又受到史達林的壓力,乃步步走向「抗美援朝」的政策。 1950年10月下旬幾十萬的人民解放軍以「志願軍」之名秘密渡過鴨綠江,進入北韓以救援已節節潰敗的北韓部隊。11月初,中共「志願軍」發動對美軍的大規模奇襲和伏擊,於是中、美首次兵戎相見,韓戰轉化為美、中戰爭。 這個情況顯示二戰後美國亞太政策的重大失敗。中國不但未成為一民主和友好的盟友,而且在中共統治下變成美國的強大敵手,挑戰美國及其盟邦。面對國際新情勢,華府不得不改弦易轍,建構新同盟體系。美國不但推翻杜魯門「棄台」政策,並且重新「擁抱」蔣介石,把他專制獨裁國民黨體制奉為「自由中國」政府,納入圍堵中蘇共產集團的聯盟體系。 更重要的是美國對日本政策的「轉向」(about face)。美、蘇冷戰加劇,中蘇結盟,美國需要一新的盟友,因而戰後佔領日本所推動的改造和改革日本的「工程」從1950開始就轉為重建和扶植。最有指標性的是1951年9月的舊金山和平條約美國結束對日本的占領,日本與交戰國結束戰爭狀態和恢復主權,及美日簽訂安保條約。 日本恢復主權和提升國際地位 美、日安保條約(Mutual Defence Treaty)給日本提供了安全保護傘,也給美國在日本駐軍法律依據和正當性。美、日結盟開啟了二戰後亞太國際政治的篇章,日本也因此成為美國圍堵共產集團的一環。 日本這個重大選擇並非舉國一致的共識。在1950年代初期,日本的社會黨共產黨、工會和民間和平主義勢力,曾大力主張不武裝永久中立化,不偏不倚不製造敵人(蘇聯、中國)反對與美國結盟。吉田茂首相則力排眾議,決定了親美的路線。他最重要的考量是蘇聯占領了北方四島,與中共政權結盟威脅日本的安全,日本需要美國的保護和經濟援助,不可能成為中立國,親美是唯一的選擇。 因為親美,日本不得不支持美國的決定,在1952年4月舊金山和約生效前與台灣的國民黨政權締結「台北和約」,也不承認北京的中華人民共和國政府。日本是韓戰最大的受益者,二戰當中的武器和軍需工廠因美軍的訂單而復活,帶動日本經濟的復興和繁榮。 恢復主權地位後,日本最主要的外交對象,除了美國以外就是東南亞國家。日本所使用的「武器」就是透過對這些國家的賠償而打開外交、貿易和投資的門戶,這個政策對日本經濟振興和在東南亞外交地位的提升有相當助力。 日、美安保條約是兩國重大的外交議題,也是日本各黨派爭論的問題。美國占領當局1947年頒給日本的和平憲法(尤其是第九條),成為各黨派爭論焦和依據。社會黨和社會上左派反戰和平勢力,以各種理由一直反對美、日安保條約:因美國駐軍,日本形同美國占領區,同盟條約迫使日本武裝重整(名義上只是自衛隊),並以蘇聯和中國為敵,反安保和反美在野勢力,雖未能改變執政自民黨的既定政策,他們在社會上聲勢浩大,卻能動員學生和群眾以示威遊行抗議1960年5月美日安條約的更新和延長,成功阻擾艾森豪總統訪問日本的計畫。總理岸信介因動用警察權,命令警察把在國會大廳靜坐妨礙議事進行的反對黨議員抬出國會,執政黨議員得予投票批准安保條約的延期,也因而「功成身退」,辭掉總理職位。 依據憲法第96條的規定,憲法條文第九條的修改必須先由參眾兩院以三分之二的多數通過,再交由人民公民投票複決。有此高難度的規定,執政黨始終未能修改憲法第九條禁止建立軍隊和日本參與國際上集體防衛行動。而在野黨只要在兩院擁有三分之一多數即可阻止憲法的修改。 雖然多年來,日本不少政治人物,包括現任的安倍晉三總理,一直主張修憲讓日本成為一「正常國家」,在國際社會扮演更積極和重要的角色以維護世界和平和穩定,但因受限憲法第九條的限制而未能付諸行動。美國的政治人物,包括小布希總統政府的副國務卿阿米塔吉(Richard Armitage),在今年三月下旬接受〈共同社〉訪問時表示,第九條阻礙了美日同盟,如果「日本想做參與世界重大問題的一流國家」,修憲是勢在必行,但決定權在日本。 因為憲法,政治和經濟因素,半世紀以來,日本確受美日安保架構的保障,美方當然不滿,批評日本搭「便車」(free ride)。每年日本用到國防和自衛隊的預算低於GNP的1%,在1980年代因中曾根康弘的大力推動,國防預算才稍稍高於1%,但與美國國防預算超過GNP的6%以上是不能相提並論。 日本防衛預算未能大幅提昇固然因為憲法的精神,也因政治上反戰和和平主義勢力的影響,及一般人民不歡迎增稅。以往美國曾多次要求日方對本身的安全應付出更多的貢獻,但「共識決」的日本內閣總是讓美方失望和反感。日方最關心的似乎只是經濟,而且是以出口為導向的貿易,因而國際間把日本當成一大商社(Japan, Inc.)只求利潤。 由於美日貿易長期逆差甚大,在1971年尼克森總統給日本幾個「震撼」(Nixon shocks)。在貿易方面,日本因為拒絕減少對美輸出紡織品,尼克森宣佈對所有日本進口物品徵收10%附加稅(sur charge)。尼森本來以為時克服軍方反對,決定於1972年把琉球主權歸還日本(也把尖閣列島,台灣稱為釣魚台,行政權交給日本),是對佐藤榮作的一大恩惠,但日方卻未能有所回饋,減少紡織品輸美(尼克森選舉時對美國南部紡織業者的競選諾言)氣得尼克森破口大罵祭出關稅「武器」作為報復。 由於尼克森對佐藤強烈不滿,他不屑事先通知,更不用說與佐藤有所諮商,他翌年二月將訪問北京的重大決定。佐藤和他許多前任的內閣總理都一直忠心支持美國的中國政策,尼克森不願與忠心盟邦分享重大政策改變讓佐藤措手不及是另一「震撼」。因為在日本政治人物當中,他也是跟著華府的步伐強烈反對北京的,但因尼克森的突變,他變得非常被動,而不得不辭職下台,親北京的田中角榮因此脫穎而出,登上總理寶座。 尼克森的作為引起日政壇的地震,不少自民黨政治人物認為不必再跟著美國亦步亦趨,應該展現日本的自主和獨立的北京政策,因此,不管華府的關懷,田中總理乃於1972年9月捷足先登率團赴北京與中華人民共和國進行關係正常化和建立外交關係。因北京的要求,日方宣布與台灣的中華民國政府斷絕外交關係和廢除1952年的「台北條約」。  日中關係正常化 1972年9月,日、中關係正常化,對日本一些政治人物和外務省官僚而言是吐氣揚眉及回報尼克森「震撼」一劍之仇,展現了日本外交自主,不再是美國的跟班。另外一個考慮是經濟利益,嗣後日本企業界可以理直氣壯進軍中國市場,出售日本商品和大幅投資。 日、中建交也是北京重大的外交突破。中共政權的計謀是先在外交上孤立台灣的國民黨政權,卻除台灣的重要盟友如日本和美國,方便來日對國民黨政權招降以達成終極統一的目標。北京也有經濟的考慮,透過中日關係正常化,方便取得日本的投資和技術轉移,大大有助於中國的經濟建設。 比較令人意外的是中方並未要求日本提供賠償──曾受日本侵占的東南亞國家和南韓都曾要求和取得日本的賠償。筆者在1972年10月上旬在北京人民大會堂親耳聽到周恩來總理解釋中方放棄要求日本賠償的理由。他說「中國重視日本人民的友誼,不欲加重他們的負擔,政府所提供的賠償總來自於人民的納稅錢」。 周總理的外交辭令的確動人,但我私下聽到的算計是,除了外交和公關的收穫以外,北京要的是「細水長流」沒有賠償之名,卻比一大筆賠償款更多更久的賠償。事實證明,30多年期間中國每年得到日本政府龐大的開發援助(ODA)款項,和其他各種協助與貸款,證明周恩來的老謀深算。 從1970年代,在美國和香港已有北京幕後支持的「保釣運動」,一些留美學生集會和遊行抗議美國政府要把釣魚台島嶼和琉球一併交還日本。1972年9月田中總理所率代表團曾提出釣魚台/尖閣諸島問題,但周恩來卻主張擱置此一爭議,留待後代用他們的智慧解決。鄧小平1978年訪問日本時也用同樣的語言把釣魚台主權爭議擱置了,為什麼今日中國領導人卻推翻周、鄧擱置爭議的教誨,做出不惜一戰的姿態,是何算計? 1970年代,北京對日友善的另一重要考慮是要聯合日本和美國對付蘇聯。從1969年3月中蘇聯軍隊在珍寶島動武,蘇聯的武力進犯中國已成為毛澤東周恩來北京領導人的心腹大患,毛因而提出聯合次要敵人打擊主要敵人的戰略方案。為此戰略考慮,北京支持美國在日本的駐軍和軍事基地,甚至敦促日本增加國防預算。當年,北京認為美日安保條約符合其反霸(蘇聯)的戰略利益,也可壓制日本軍國主義再起。 日、中、美的三角競合 雖然美、中、日在防堵蘇聯有共同的立場和利益,但他們也各有本身的算計。周恩來在1971~1972年與季辛吉和尼克森晤談時,即表示反對日本介入解決台灣問題及日本研發核武的立場,也得到尼克森的首肯。1979年卡特政府與北京建交後,他的國安顧問布里津斯基(Zbigniew Brezinski)曾提醒卡特重申上述承諾。 儘管美、日有同盟關係,尼克森和季辛吉在70年代和1981年82年雷根總統的國務卿海格(Alexander Haig,季辛吉的門徒)常常聯合中國以制衡日本。由於海格過份偏向中國,罔顧雷根的政治觀點而與北京簽署「817」公報,違反「台灣關係法」的精神及條款,限制對台軍售的質與量,而被罷官。接任的國務卿舒茲(George […]

Rising India and China: An Examination of Related Debates, Assessments, and Predictions

Mumin Chen National Chung Hsing University, Taiwan The rise of China and India is perhaps one of the most visible and debated phenomena in world politics today. The modern international system has rarely witnessed the re-emergence of two states neighboring each other simultaneously, not to even mention the fact that both China and India are […]

迎接環印度洋即將成為下個世界戰略重心的到來

賴怡忠 台灣智庫副執行長 馬偕醫護管理專科學校助理教授 近三十年來的中國崛起改變了亞太與世界局勢,中國崛起的主要憑藉是其經濟崛起,而中國的經濟之所以能夠崛起,靠的是豐沛且廉價的勞動力、國家對土地的獨佔權、以及一黨專制對社會資源分配能力的壟斷。過去十年,我們也看到中國崛起逐漸走向具高度侵略性與擴張性的方向,使亞洲各國對中國崛起的未來感到不安。 以中國的地緣位置,其崛起對整個亞洲都造成影響。特別是中國崛起對能源需求更殷,為了確保其能源的來源,中國一方面強化海軍投射力量,包括建立遠洋艦隊、發展航母戰鬥群、建立環印度洋沿岸的軍商兩用的港口據點。除了海上力量的建構外,中國還與伊朗、巴基斯坦、以及中亞諸國等合作,希望建立幾條不通過印度洋–麻六甲海峽–南海–東海的陸上油氣管線。對印度來說,與中國本就存在邊界領土爭議,中國更與巴基斯坦合作牽制印度,現在連其戰略後院的印度洋,都可能面臨來自中國新興海權的挑戰,以及中國利用建構油氣管線而發展出的東非–中東–中亞–南亞的外交攻勢,因此所感受到的中國戰略包圍更是明顯。 但是中國經濟的成長動能已過,國際上對中國經濟的共識已是這是個成長減緩甚至是硬著陸的經濟體,中國因為一胎化政策已使其「人口紅利」快速萎縮,國際上有種說法,認為中國可能在富起來前先變老(getting old before getting rich),更不要提其不均衡發展加上獨裁體制導致社會分配問題的嚴重化。現在的中國,或最起碼3-5年後的中國,不太可能繼續如2002-2009期間發光發亮的過程。但只要中國維持獨裁體制,強調中國夢的民族主義,缺乏政治自由化的改革,一個內部高度不穩定且衰落的中國,其對外做為會變得更為激進與衝突性。習近平上台後,明明其權力基礎比胡錦濤更為弱勢,但對外作為卻比胡錦濤更具衝突性的發展,與這樣的內部邏輯有關。也因此對印度來說,只要中國的態勢不變,與中國發生衝突的機會在未來會變得更大,而不是更小。印度是無法從外交自制而獲取與中國的和解。1962年中印戰爭的發生過程可做為例證。 但從更大的國際經濟與戰略架構發展過程來看,如果說20世紀上半是大西洋兩岸主導世界的大西洋世紀,20世紀下半出現跨太平洋兩岸主導權世界經濟與政治的發展,21世紀的經濟與戰略重點更向西太平洋轉移的話,未來50年的21世紀將可能是「環印度洋 Indian-Rim」區域成為世界新的經濟與戰略重點的發展。中國崛起是西太平洋經濟崛起的一環,但也是末班車了。但正如同西太平洋的崛起協助中國的崛起,使世界目睹中國崛起的現象,我相信印度洋世紀的到來也將會看到印度角色的不斷提升,並成為世界前五大超級強權之一。 比較「太平洋兩岸-西太平洋」在20世紀下半崛起的經濟過程,以及現在在環印度洋所看到的分工發展,值得我們進一步深思。「太平洋兩岸-西太平洋」的崛起與冷戰結構有關,西太平洋國家做為勞動力的提供者,東太平洋的美國則是市場與技術的提供國。先是日本,繼而是東亞的台、韓、星、港的亞洲四小龍,接著在1997亞洲金融危機前印尼、菲律賓、馬來西亞、泰國東南亞四小虎搭上列車,最後是中國。西太平洋國家彼此出現的垂直技術分工與市場區隔的發展都與此有關。 但在今天的環印度洋是什麼狀況呢?印度洋幅員遼闊,西起南非、肯亞、坦尚尼亞,東到東協以及澳大利亞,向南甚至可能連繫到巴西與阿根廷等南美洲國家。在此我們看到有來自孟加拉、印度的勞動力,來自東菲的資源,中東的能源提供,印度的班加洛提供軟體物流管理,新加坡提供財務金融槓桿操作的知識,來自中東的油元則是資金的重要來源,印尼提供半成品與組裝,回賣到印度與東南亞的新富階級,當然還包括美國與歐洲的市場。這是個人口超過二十億,有不同文化的植入(印度文化、穆斯林文化、東南亞),本身有能源、有資源,更是全世界超過85%三十歲以下年輕人口的集中地。這個區域的發展潛力無窮。而印度處於最核心的位置,就如同中國在東亞所處的核心位置一樣。 對台灣、日本以及美國等國來說,如何與這個逐漸形成,且必然在未來占有關鍵地位的「環印度洋經濟區」發展關係,是現在要處理的問題,特別是當中國發展的趨緩已成定局,急需尋找出路的台灣經濟,以及日本與美國的戰略分析者,除了思考眼前要面對的中國問題外,也應該想到「後中國崛起」的因應路線,與「環印度洋區域」的交往,是處理「後中國崛起」時代的關鍵。

瞭解印度的外交及東望策略

台灣政經戰略文教基金會執行長 1991年以來因冷戰的結束及印度最重要的盟友蘇聯的解體,印度內政外交經歷了重大和深遠的變革。內政方面印度政府放棄了費賓社(Fabian Society)社會主義教條和計畫經濟,將國有企業民營化,開放外國投資,和採取市場經濟,大力促進經濟成長。 外交方面,印度調整了所謂「不結盟」政策,大幅改善與美國的政治與貿易關係。1993年印度並宣布「東望」(Look East)政策,降低日本、南韓和東南亞國家貨物的關稅,大力推動與亞洲國家經貿關係。印度一度嘗試引進台灣資金,但失之交臂;雖然如此,在1995年印台雙方仍互設代表處,作為以後接觸和交往的平台。 印度內政和外交的改變可說成果豐碩,從1997年,印度的整體貿易增長7倍,可觀的經濟成長促成資源與國力大幅提昇。 經濟成長需要和平的國際環境,因此印度政府嘗試和巴基斯坦改善關係,避免衝突,並減少對斯里蘭卡(Sri Lanka)孟加拉和尼泊爾的干預。為了強化其嚇阻外來(尤其中國)的威脅,印度不顧美國歐盟和聯合國的譴責和制裁,在1998年舉行核武試爆,成功研發了核武器。巴基斯坦和中國曾與印度發生戰爭,可說是印度重大的威脅來源,但印度擁有可觀的核武,因而穩定了其與巴基斯坦和中國的關係,形成了所謂「恐怖平衡」(balance of terror)。 幾年來,美國歐巴馬總統和他前任小布希都努力爭取印度的友誼和合作。他們雖屬不同政黨,但對印度有同樣重要期待:美國與印度的戰略夥伴互動,提供印度軍事裝備和軍民兩用尖端科技,及美印外交與軍事合作和協調,以抗衡中國的崛起和在亞洲霸權行徑。美國官員多次說明美、印是「最自然的盟國」(natural allies);一個是最強大的民主國家,另一個是人口最多(12億)的新興民主國家,他們有共同的利益,並且他們的共同利益迅速擴大。印度是世界第四經濟大國,60%人口在35歲以下,未來經濟發展潛力甚至不輸中國。白宮認為印度將成為美國產品的主要市場。 歐巴馬在2010年11月訪問印度時,宣布美國將進一步放寬對印度出口敏感的軍民兩用物資與技術的管制。 一、印美聯手對付中國 印度總理辛赫(Mamohan Singh)多次向國會宣稱強化與美國關係符合印度利益,並指出美國是印度最大的資本輸出國,印度需要美國投資來完成許多建設與開發的計畫。 印度在冷戰時期強調不結盟外交政策,視其為印度獨立外交政策象徵,但辛赫及「國大黨」領導人都瞭解以往的政策已不合時宜,而必須有新做法。幾年來美印每年都進行多次陸海空聯合軍演。美國部隊也出現在喜馬拉雅山區訓練印度士兵,除了在課堂授課外,還測試印度武器,並在野外操練。這樣的美印軍事合作關係與冷戰時期印—蘇維持盟友干係抗衡美國的情況迥然不同。 儘管印度一直否認強化印—美關係是為了制衡中國,國際輿論廣泛認為是美制衡中國崛起的一股力量,而《東京新聞》則認為美國拉攏印度,意圖與美日印同盟的戰略夥伴關係有聯合制衡中國崛起的意涵。《紐約時報》說華府視印度為平營造實際上對中國圍堵。 二、獨立自主外交 印度是國際新興大國,與巴西、俄、中、南非號稱世界「金磚五國」(BRICS)。印度自視甚高,官方宣稱,其有獨立和自主的外交政策,不會依賴任何盟國或夥伴。由於印度是內閣制國家,執政的「國大黨」在國會是第一大黨但基本上是聯合內閣,有賴友黨的支持,也不能完全忽略在野黨的意見。美—印政府雖簽訂民用核能合作協定,解除30年來對印度輸出民用核能技術與裝備限制。可是,印度國會在2010年8月通過一項新法案,規定新核電廠的建商提供裝備的公司對核電廠事故所造成的損失擔負部分責任。有意輸出核電廠設備的美商,如奇異公司,認為此一規定不符國際常規,因而裹足不前。嚴重傷害兩國民用核能合作。 印度軍方計畫採購126架新一代戰機,波音、洛克希德馬丁都投標爭取此一高達110億美元的印度空軍現代化軍購案。印度國防預算年擴增7~8%,據專家估計未來5年印度可能投資500~800億美元採購武器,受到美國、俄國與法國軍火公司強力爭取。競標結果,美國公司並未得標,歐洲(英法)的公司脫穎而出,打敗美俄的競爭者。據印度軍方友人告知,美方事前自信滿滿,但印度不是美國的「囊中物」伊朗是印度重要的原油供應國,同時從印度輸入提煉過的汽油和油品。過去幾年美國和歐盟在安理會通過對伊朗制裁決議,但影響到印度從伊朗引進天然氣重大計劃,印度並未屈服。在印度國會和政壇,左派勢力強烈批評印度在外交上轉向,靠攏美國和對伊朗不友善的作為,對辛赫政府產生不少壓力。 不可諱言的,中國的崛起,經濟與軍事力量的大幅提昇,對印度構成莫大的挑戰,加上中印1962年的戰爭,兩國之間仍存在領土爭端,不少身居高位的印度領導人,視中國為印度最大的威脅。而中國在非洲和中東取得能源及保護能源的安全運輸,乃在緬甸、孟加拉、斯里蘭卡和巴基斯坦取得港口(或海軍基地)國力投射遠及印度洋,讓印度深感被包圍。 這種威脅的評估帶動印度「東望」策略,尋求友邦如日本,以求牽制和平衡中國作為。 例如今年春天印度辛赫總理訪問東京時,公然在一篇演講中聲稱「印度和日本對崛起中的亞洲有共同的遠景。我們關係的力量建築在相同的精神、文化和文明價值,及對和平民主與自由的理想有共同的承諾。安倍首相和本人將同心協力強化我們的戰略夥伴」。國際間不少論者都認為辛赫的宣示是針對北京。 2012年12月安倍上台後,也非常重視日—印關係,並對印度大幅經濟投資。 今年8月12日印度第一艘國造航空母艦「維克朗特號(Vikrant)」在印度南部的科奇造船廠下水。印度試圖透過這項耗資五十億美元(約台幣一千五百億元)的造艦計畫凸顯國力,同時制衡崛起的中國大陸。維克朗特號長二百六十公尺,寬六十公尺,排水量四萬噸,預定2016年進行多項測試,2018年正式服役。印度是美國、俄羅斯、英國、法國以外,第五個有能力自行設計並建造航艦的國家。 十二日下水象徵維克朗特號第一個建造階段的結束,它隨後將回廠加裝全套武器裝備並繼續建造。印度1987年自英國引進船齡已經六十年的維拉特號航艦,該艦將於未來數年除役。維克朗特在印度語中意思是「英勇」。印度國防部長安東尼主持它的下水儀式時表示:「這是非凡的里程碑。這只是漫長旅程的第一步,也是重要的一步。」分析家表示,維克朗特號是印度競逐亞洲影響力過程中的一大進展。詹氏防衛周刊的國防專家貝迪表示:「維克朗特號將部署於全球貿易與經濟利益交匯的印度洋。印度國防的主要假想敵是中國大陸。」 值得注意的是,北京對Vikrant號下水的反應很中性和理性,認為印度疆域廣大,需要軍艦巡弋其領域,不一定針對中國。為了破解各國(如美、日)聯合印度對抗和圍堵中國,北京總是向印度展開外交攻勢,強調中—印共同利益遠超過衝突和歧異。中印有領土的爭端,在國際間也是競爭者,中國並不支持印度成為安理會常任理事國,但雙方貿易快速成長,中國已成為印度最大貿易夥伴。 幾年來,中印領導人有例行互訪,以消除爭議與磨擦。例如中國總理李克強即於今年五月初訪問德里,以消弭雙方邊界緊張情況。他的代表團還有眾多企業界人士隨行,以拓展中印投資和貿易關係。北京亟力拉攏印度,防止其加入反華集團;而印度也拉攏中國減少其援助巴基斯坦反印敵對行動,雙方各取所需。

中國崛起與印度洋新局勢

C. Uday Bhaskar 新德里國家海事基金會(NMF)客座研究員   印度洋對「崛起中」的中國具有關鍵性的地理戰略意義,這片海域不僅牽涉原油與國際貿易的海運路線,對印度洋周遭國家的地緣政治也有重大影響,因此中國在印度洋沿岸國家進行投資的作法一直是其長期戰略目標的一環,用以解決讓北京感到棘手的「麻六甲困境」。 中國海軍勢力在太平洋已經被周遭佔優勢的地緣政治勢力所框限,美國主導的東亞安全架構也試圖讓自己在印度洋找到穩定可靠的根據地,因此中國處心積慮地援助巴基斯坦、斯里蘭卡、孟加拉、緬甸等國家以做為奧援,現在在這些國家都有重大的港埠興建計畫持續進行中。 自2008年12月開始於印度洋展開打擊海盜的巡航後,中國海軍就一直維持穩定的頻率出現在印度洋周遭區域,這個現象也就理所當然地成為探討印度洋「新局勢」的主要因素之一。 自後冷戰時期乃至於九一一事件發生之後,印度洋周遭區域即成為三大強權——美國、中國與印度安保考量的重要因素。在這三者中,印度是掌握地理優勢的在地強權,美國擁有自第二次世界大戰後從澳洲、東協一路到部分波斯灣國家與非洲東岸國家的政治暨軍事佈局,此外,迪戈加西亞島(Diego Garcia)與法屬島嶼也對美國在印度洋的部署帶來一定優勢。 相較於印度與美國先天上的優勢,中國在印度洋周遭區域既然屬於後進勢力,戰略考量與主要的軍力佈局應會以繼續維持或加強人民解放軍在印度洋出現的頻率為主。 我的演說將探討中國該如何採取真正能夠改變賽局的作法——如何仿照板塊漂移理論改變地緣政治關係,從而成為印度洋中一股不可忽視的強權。在這種情況下,以馬爾地夫為主、散佈在印度洋的諸多島嶼就會成為列強深切關注的重點。 以印度的觀點來看,我們必須正視中國持續成長的經濟實力將使多數南亞國家深受其影響的結果,並針對這點做出適當的回應。不過就目前情勢分析,印度對於印度洋周遭的區域戰略評估與對沿岸國家的外交政策上仍嫌不夠機智靈活,執政當局必須責無旁貸地扛起重新檢視相關作為的責任。 從中國的觀點來看,南海與印度洋上的島嶼既可以是往遠洋發展的限制,也可以是向外擴張的機會。在賽局中的主要強權都應該體認到中國一舉一動對未來長遠發展將造成何種衝擊,並嚴肅看待印度洋「新局勢」已經逐漸成形的事實。