理念主張

長島昭久 日本衆議院議員、前防衛副大臣   有史以来、日本は、海による文明を育んできた。海洋からさまざまな恩恵を受け、また海に守られ、海洋との深いかかわりのなかで政治、経済、文化を築き、国を発展させてきた。我が国は、まぎれもなく「海洋国家」である。歴史の一局面で「海洋国家」と「大陸国家」の二兎を追い（一九〇七年の「帝國國防方針」）、結果として国家を破滅に陥れたことがあった。しかし、そうした戦前戦中の一時期を除き、日本は一貫して海洋国家であり続けた。 我が国は、毎年約８億トンの原材料を輸入し、約１億６０００万トンの工業製品を輸出することにより、じつに５倍の付加価値をもって世界の繁栄に貢献する通商国家である。その輸出入の99.8％が海洋を通じての通商交易による。約３８万平方キロ（世界第６１位）の国土の約１２倍に上る４４７万平方キロの排他的経済水域（ＥＥＺ）は世界第６位であり、６８００の島々に沿って海岸線は米国より長い。しかも、我が国周辺海域は、日本海溝など深海が多く体積で比較すると世界第４位となり、水産業においても世界三大漁場の一つに数えられ、海底資源でもメタンハイドレードや熱水鉱床、コバルトリッチクラストなど高い可能性を秘めている。 したがって、我々は、日本が海洋国家であり貿易立国であるという地政学的特性を踏まえて、自国の生存と繁栄のための戦略を構想し、安全保障のあり方を決定していかなければならない。その意味で、領土、領海、領空における主権と独立の確保とともに、インド洋からマラッカ海峡を経て南シナ海および西太平洋に至る１２，０００キロを超えるシーレーンの安全は、我が国にとって死活的に重要だ。 ところが、近年、この海洋の安全が脅かされる事態が頻発している。昨年来、南シナ海における中国の専横をめぐる紛争の数々は、力による一方的な現状変更を試みる中国による国際海洋秩序への挑戦の一断面に他ならない。中国は、東シナ海や南シナ海をはじめとする海空域などにおいて活動を急速に拡大・活発化させている。特に、海洋における利害が対立する問題をめぐっては、力を背景とした現状変更の試みなど、高圧的とも言える対応を示している。わが国周辺海空域においては、中国は、海上法執行機関所属の公船や航空機によるわが国領海への断続的な侵入や領空の侵犯のほか、海軍艦艇による海上自衛隊の護衛艦に対する火器管制レーダーの照射や戦闘機による自衛隊機への異常な接近、独自の主張に基づく「東シナ海防空識別区」の設定といった公海上空における飛行の自由を妨げるような動きを含む、不測の事態を招きかねない危険な行為に及んでいる。このような東シナ海での中国の理不尽な振る舞いは今に始まったことではないが、それ以前から南シナ海で起こった事象を抜きに東シナ海における中国の行動の意味するところを把握することはできない。 南シナ海は、海洋資源の宝庫であると同時に、我が国のみならず米国はじめ世界各国のシーレーンが輻輳する重要な海域だ。その南シナ海では、力の空白を埋め、「戦略的国境」（従来の国境概念を超え、EEZを含む戦略的な領域）を拡大するという中国の動きが、すでに４０年も前、ヴェトナム戦争直後から始まっていた。すなわち、１９７３年にヴェトナム戦争が終結し米軍が撤退すると、翌年、中国軍はすかさずヴェトナムに侵攻し、南シナ海に浮かぶ西沙諸島を占領。７９年から米軍に代わってカムラン湾にソ連の艦艇が展開を開始すると動きを止めるが、８７年にソ連軍がカムラン湾から撤退したのを見届けるようにして、今度は南沙諸島に進駐開始。翌年にはヴェトナムと武力衝突を起こす。さらに、９１－９２年にかけてフィリピンのスービック海軍基地、クラーク空軍基地から米軍が撤退すると、中国はただちに「領海法」を公布。南シナ海の大半（および、尖閣諸島、台湾）を自国領域と宣言し、９５年を最後に合同軍事演習が中止となり米比相互防衛条約の空洞化が決定的となるや否や中国軍はフィリピン沖数キロにある南沙ミスチーフ礁を占領したのである。中国による「海洋国土」拡張行動は、翌96年春の台湾海峡危機におけるあからさまな武力による威嚇で一つのピークを迎えたが、後述する米国の介入によって足踏みさせられることとなった。 その後、2001年の「９１１テロ」をはさんで、米中が戦略的蜜月状態に入ると、南シナ海をめぐっても中国とASEAN諸国が2002年11月に「南シナ海における関係諸国行動宣言」に合意、翌03年10月には「平和と繁栄に向けた戦略的パートナーシップ宣言」に署名し、さらに翌年11月には「行動計画」が採択され、南シナ海における各国の行動規範を策定まで視野に入れた5カ年計画まで発表された。しかし、南シナ海における中国の協調的な姿勢は10年と続かなかった。2008年ごろから中国は再び南シナ海における主権や海洋権益をめぐる主張を強硬化させ、海軍のみならず複数の海上法執行機関を動員して南シナ海における他の係争諸国の活動を物理的に妨害するなど、南シナ海をめぐる「九断線」の全域で新たな海洋攻勢に乗り出したのである。 このような南シナ海はじめとする海洋における「戦略的国境」を拡大して行く中国の動きを６０年も前に予言していたのが、米国の地政戦略家ニコラス・スパイクマンである。彼は、著書『世界政治における米国の戦略』（America’s Strategy in World Politics: The United States and Balance of Power）の中で、「近代化し、勢いをつけ、軍備を増強した中国は『アジアの地中海』（台湾、シンガポール、豪州北部のヨーク岬を結ぶ三角形の海域）で、日本だけでなく、西側諸国の地位をも脅かすことになるだろう・・・この海域が米・英・日のシーパワーでなく中国のエアパワーによってコントロールされることもあり得る」（筆者注：ここでいうエアパワーには、今日、航空機のみならず弾道ミサイルや巡航ミサイルも含めなければなるまい）と喝破した。 今やＧＤＰで日本を凌ぐに至った中国は、過去26年で軍事費を約40倍（過去10年で4倍）に膨張させ、2014年度の公表軍事関連予算は8,082億元となり（米国防省『中華人民共和国の軍事および安全保障の進展に関する年次報告』（14年6月）は13年の軍事関連支出を1,450億ドル以上と見積っているが、中国の公表国防費には外国からの兵器調達などの主要な支出区分を含んでいないとも指摘）、すでに日本（約478億ドル）の3倍を超えた。しかも注意を要するのは、漫然と経済成長に合わせて軍備拡張が行われているのではなく、それが確固たる長期戦略に基づく周到な計画に裏付けられている点だ。 中国の海洋軍事戦略は、周知のとおり1982年にまで遡る。設計者は、鄧小平の右腕と言われた劉華清提督（中国共産党中央政治局常務委員まで務めた人民解放軍海軍の最高指導者）だ。劉氏の策定した「近海防御戦略」（85年に「近海積極防御戦略」に改定）によれば、「海軍の作戦海域は、今後の比較的長い期間は、主に第一列島線と当該列島に沿った沿海海域および列島線以内の黄海、東シナ海および南シナ海である。・・・我が国の経済力と科学技術レベルが絶え間なく向上することに伴い、海軍の力はさらに強大なものになり、我々の作戦海域は北太平洋や第二列島線にまで徐々に拡大して行くだろう」とされ、その戦略に基づき中国の海洋戦力は営々と構築されてきた。 中国海軍は、青島を根拠にする北海艦隊、上海に近い寧波を母港とする東海艦隊、湛江に本拠地を構える南海艦隊からなるが、中国海軍の艦艇が太平洋に出る場合には、海南島からバシー海峡を経るか、沖縄と宮古島の間の宮古海峡を通ることになる。中国人民解放軍海軍の活動は、2000年代前半までは中国近海での活動に止まっていたが、2004年11月に中国原子力潜水艦が我が国の領海内を潜没航行したのを皮切りに、2008年10月には艦隊行動として初めて第一列島線を越え、津軽海峡を通って西太平洋に出てわが国を周回し宮古海峡を経て帰港した。さらに2009年には宮古海峡を通って沖ノ鳥島海域に進出。12年4月に、大隅海峡を初めて東進し、同年10月に、与那国島と西表島近傍の仲ノ神島の間の海域を初めて北進したほか、13年7月には、宗谷海峡を初めて東進した。このように、中国海軍の艦艇部隊による東シナ海・太平洋間の進出・帰投ルートは、わが国の北方を含む形で引き続き多様化の傾向にあるなど、外洋への展開能力の向上を図っているものと考えられる。また、13年10月には、西太平洋で初となる海軍三艦隊合同演習「機動5号」が実施された。このほか、東シナ海においては、中国海軍艦艇による活動が常態化しているとみられており、14年2月19日付『解放軍報』は、近年、中国海軍東海艦隊のある部隊の年平均活動日数が190日を超えている旨報じている。 さらに、中国公船の動向としては、尖閣諸島周辺のわが国領海において、08年12月に中国国土資源部国家海洋局所属の「海監」船が徘徊（はいかい）・漂泊といった国際法上認められない活動を行った。その後も、11年8月、12年3月および同年7月に「海監」船や中国農業部漁業局所属（当時）の「漁政」船が、当該領海に侵入する事案が発生している。このように、「海監」船および「漁政」船は、近年徐々に当該領海における活動を活発化させてきたが、12年9月のわが国政府による尖閣三島（魚釣島、北小島および南小島）の「国有化」手続き以降、このような活動は著しく活発化し、当該領海へ断続的に侵入している。13年4月および9月には、当該領海に同時に8隻の中国公船が侵入した。また、10（同22）年9月には、尖閣諸島周辺のわが国領海において、わが国海上保安庁巡視船と中国漁船との衝突事件が生起している。なお、12年10月には、中国海軍東海艦隊の艦艇が「海監」船や「漁政」船と領土主権および海洋権益の維持・擁護に着目した共同演習を実施しているほか、海軍の退役艦艇を13年7月に正式に発足した「中国海警局」に引き渡しているとみられるなど、海軍は、運用面および装備面の両面から海上法執行機関を支援しているとみられる。その間にも、東シナ海のみならず南シナ海においても、フィリピンやヴェトナムの海洋警察機関や漁船に対し、さらには米海軍の空母部隊に対し、中国潜水艦による異常接近や、米海軍調査船に対する妨害など、海軍艦艇を含む中国公船による挑戦的な行動が繰り返された。 アジア太平洋地域の海洋安全保障に詳しい米海軍大学のトシ・ヨシハラ教授は、海軍艦艇を後詰に配備しつつ政府公船を前面に押し出す中国の戦術について、「軍事的なエスカレーションを抑制する効果とともに、政府公船による常続的な巡視活動を執拗に繰り返すことにより、相手に戦略的な消耗を強いることができ、一定の圧力を背景に外交的な主導権を握ることができる」とその効用を指摘している。 このような人民解放軍と海洋法執行機関との緊密な連携によって中国がつくり上げつつある戦略環境は、われわれにとっていったい何を意味するのだろうか。端的な事例を振り返って、東アジアにおける地政学的なバランス・オヴ・パワーに与える中国の海洋進出の恐るべきインパクトについて認識を共有しておきたい。 時は今から18年前の1996年。台湾では二期目に臨む李登輝総統が初めて全国民による総統選挙を実施しようとしていた。北京政府は、李総統が勝てば一気に独立に突き進むのではないかと極度に警戒し、台湾国民にプレッシャーをかけるため、台湾海峡で大規模なミサイル演習を繰り返したのである。これに対し、クリントン米大統領は、ただちに二つの空母機動部隊（艦艇約20隻、航空機約120機）を台湾周辺へ急派し、中国を牽制したのである。一触即発の危機に直面したが、彼我の力の差は歴然。中国はほどなく矛を収めざるを得なかった。この屈辱的な砲艦外交の敗北により、中国は凄まじい軍拡に乗り出すことになる。 1990年代半ばから始まった中国の海洋軍拡の結果、今われわれはいかなる戦略環境に直面しているのか。かりに18年前と同じことが今日起こったとして、オバマ政権は当時のように躊躇なく空母打撃部隊を台湾海峡―より正確には、第一列島線の内側―へ投入することができるであろうか。答えは否である。理由は明らかだ。18年前に比べ、中国の海空軍が擁する「敵の接近を停滞させ、拒否する能力（A2/AD能力）」が格段に向上しているからだ。たとえば、キロ級など新型潜水艦戦力は当時の3－4隻規模から40隻を超え、超音速巡航ミサイルを搭載した最新鋭のソブレメンヌイ級駆逐艦勢力も7－8隻規模から40隻を超えるとともに、第四世代戦闘機についても50機レベルから560機超へと大幅に増強してきているのである。加えて、ＤＦ21という核弾頭搭載可能な中距離巡航ミサイルは、空母を精密雷撃できる能力を開発中と伝えられる。空から、洋上から、海底から、米国の遠征部隊をはるかに上回る戦力で、その接近を著しく阻害することが可能となった。これを、「接近拒否」（anti-access）戦略と呼ぶ。 そして、この勢いで現行の中国海軍近代化計画が着実に遂行されれば、やがて米国に対する「接近拒否エリア（denial area）」は第一列島線から第二列島線へと拡大されるであろう。米国およびその同盟国にとって、まさしく悪夢のシナリオだ。これこそが、劉華清提督が30年前に描いた戦略の本質であり、スパイクマンが警告した最悪の事態だ。しかも、中国の究極のターゲットは、決して第二列島線の外側で米国海軍と張り合うことではない。第一列島線と第二列島線の間に広がる広大な海域における中国海軍の活動の自由、すなわち制海・制空権を確保することに他ならない。この海域の戦略的な価値は、計り知れない。ちょうど冷戦下のソ連がオホーツク海やバレンツ海を聖域化したのと同様、中国が米国に対する核の第二撃（報復）能力を確保することにあると考える。 つまり、この海域に原子力潜水艦を潜ませ、そこから射程8000キロといわれる開発中の潜水艦発射弾道ミサイル（ＳＬＢＭ）を発射すれば、米大陸はどこでも狙い撃ちできる。それを可能にするために、中国はミサイルの命中精度を向上させるとともに、航空戦力の前方展開を可能にする空母（打撃部隊）の建設に血道をあげているのである。しかも、米国による高度な警戒監視能力をかいくぐるため、中国海軍は海南島南部の三亜に大規模な潜水艦基地を建設したのである。この地下基地の完成によって、中国の原子力潜水艦は水中トンネルを通って直接海へ出入りすることができ、米国の偵察衛星などに捉えられることなく潜航したまま南シナ海からバシー海峡を通って西太平洋へ進出できるようになった。 この中国の動きに対して、我々はその接近拒否（anti-access & area denial, A2/AD）能力を相殺するだけの対抗力、抑止体制を築かなければ、やがて第二列島線の内側までもが中国の内海になってしまうだろう。そうなれば、日本、台湾、韓国、フィリピンは、この接近拒否エリアに完全に埋没してしまうことになる。しかも、中国は、2000年代の半ばまでにインド以外の13カ国と国境紛争を解決し、もはや後背地を気にすることなく全精力を集中してその戦略的縦深を海（西太平洋とインド洋）に向かって思いっきり拡大し得る条件を整えたのである。 中国の戦略は、今も昔も「戦わずして勝つ」孫子の兵法を基本とする。上述したような接近拒否能力を増強させつつ、米国をこの地域から締め出すことにより、地域の戦略バランスを根底から覆そうとするものに他ならない。その手法は、時に彼我の力関係を見極めた上で自国の主張を「強要」（coercion）したり、また、圧倒的な力を背景に周辺諸国を無力感に陥れ宥和政策を引き出すなど、硬軟を巧みに駆使し、自らの影響圏を拡大し、究極的には米国に代わって地域覇権を握ろうというものだ。 もちろん、このような中国による「接近拒否能力」の拡大を前に、米国が拱手傍観しているわけではない。この憂慮すべき将来見通しに立って、オバマ政権は、2012年１月、約10年に及ぶ中東でのテロとの戦いで疲弊した米軍を立て直し、「アジア太平洋・ピヴォット（基軸）」に注力することを改めて鮮明にした『米国防戦略指針』を発表。2年前に公表された「4年ごとの国防政策の見直し」（ＱＤＲ）で、打ち出した新たな構想「エア・シー・バトル・コンセプト」（Air-Sea Battle Concept）をアップデートした。空と海における新たな統合作戦によって、中国が保有しつつある多様で大規模な「接近拒否能力」を無力化してしまおうという戦略だ。すなわち、米本国から長躯投入される米軍のパワー・プロジェクション（戦力投射）能力を再構築するもので、とくに「接近拒否」能力の前に脆弱な前方展開基地を「地理的に分散させ、作戦上の抗堪性を確保し、政治的に持続可能な」（2012年米国防戦略指針）ものにつくり変えて行こうというものだ。 我が国の安全保障を考えるとき、当然のことながら米国の新戦略といかに連動して行くべきかが鋭く問われることになる。我々がこの努力を怠れば、まさしく孫子の教える「上兵は謀を伐つ。其の次は交を伐つ。次は兵を伐つ。其の下は城を攻む」の術中に嵌まることになりかねない。すなわち、近年中国が仕掛ける「三戦」（輿論戦、法律戦、心理戦）によって幻惑され（つまり、謀を伐たれ）た上に、劉華清の海洋強国戦略によって米国のパワー・プロジェクション戦力が寸断され（つまり、兵を伐たれ）、有事に米軍の来援が遅れたり断念されたりするような事態に直面した場合、同盟国たる日本や台湾で米国に対する不信や猜疑が巻き起こることは避け難く、やがて同盟関係は分断され（つまり、交を伐たれ）てしまうに違いない。これを避ける唯一の道は、米国のこの地域へのコミットメントを意思と能力の両面で確保すること。そのためには、我が国自身による国防と外交の両面にわたる特段の自助努力が死命を制することを決して忘れてはならない。 そこで、我が国のアジア太平洋戦略が問われることとなる。結論を先に述べれば、第一に、全ての前提として日本独自の努力が必要だ。第二に、日米同盟の深化を通じた戦略関係の安定化と秩序の再構築が重要である。そして、第三に、そのような地域における連携を強化するための外交および安全保障戦略を明らかにする。 先ず第一に、日本独自の努力について。最大の眼目は、いかにして我が国が、過度な米国依存に基づき直面する事象に反応する（react）だけの受け身の姿勢を脱却して、米国のパワーを活用しつつも積極的に（proactive）自国にとって望ましい国際環境を形成する（shape）かに懸かっていよう。この点で、野田前政権を引き継いだ安倍首相が進める安全保障政策をめぐる「8大改革」によって、画期的な成果を上げつつある。大事なポイントなので敢えて繰り返すが、第二次安倍政権が取り組む「８大改革」のほぼすべてが、私が外交・安全保障担当の首相補佐官として仕えた野田佳彦政権時代に着手されたものばかりだという事実だ。すなわち、民主党野田政権から自民党安倍政権に引き継がれた「8大改革」こそは、私の政治信念である「外交・安全保障に与党も野党もない、あるのは国益のみ」の正しさの証であると自負している。以下、「8大改革」の概略を記す。 第一は、日本版の国家安全保障会議（NSC）の創設である。これは、2010年末の民主党政権化下おける与党民主党による政策提言に明記されたものだ。首相官邸に外交・安全保障戦略を策定し、これを関係省庁横断的に推進する司令塔を設置するという構想は、党派を超えて外交・安全保障を真剣に考えてきた政治家の長年の悲願でもあった。安倍政権は政権発足1年で、日本版NSCを創設し、外務事務次官を経験した谷内正太郎氏を初代NSC局長に迎え、外務、防衛、警察官僚を束ねる組織を官邸中枢に整えたのである。 第二は、そのNSCによる初仕事としての国家安全保障戦略の策定である。これまで我が国には、外務省の発行する『外交青書』や防衛省による『防衛白書』および『防衛計画の大綱』を除き、各国政府が公表しているような総合的な外交・安全保障戦略を内外に明らかにする宣言的文書を持たなかった。今回初めて、同時期に改定された『防衛計画の大綱』の前提となる長期的なヴィジョンに基づく総合的な安全保障戦略を策定し、安倍政権が推進する「積極的平和主義」の外交方針がめざす国家目標とその達成への道筋や手段を明らかにしたのである。 第三は、野田政権で目指したものの、財政の壁に阻まれて実現できなかった防衛予算の増額である。10年ぶりの防衛費増額は、新たな『防衛計画の大綱』および『中期防衛力整備計画』の策定と相俟って、厳しい財政事情にもかかわらず、さらに厳しい国際環境に鑑み、安倍政権のリーダーシップで断行された。これにより、我が国の国防力の充実が図られるとともに、日米同盟を深化させるための財政基盤が整えられることになるだろう。 第四の「特定秘密保護法制」の整備も、民主党政権下で発足させた有識者会議の答申を踏まえたものだ。これまで防衛秘密に特化していた秘密保護法制を外交や公安、テロ情報にまで拡大し、首相官邸のNSCを頂点とする政策部門と連動させることにより、省庁横断的なインテリジェンス・コミュニティを育成強化することが可能となった。これにより、“Five Eyes”と呼ばれる米国を中心とする英国、カナダ、豪州、ニュージーランドの間で特別に共有されている最高度の機密情報へのアクセスに向け、我が国にも制度的な前提が整うこととなったことは今後の同盟深化や地域安保の強化にとり大きな前進といえる。 第五は、40年ちかく続いた武器輸出全面禁止原則の緩和措置。これも野田政権の下で「武器輸出三原則」の見直しが行われたことに端を発する。この改革により、同盟国たる米国のみならず、我が国の安全保障に資する目的に合致する限りにおいて、欧州やアジアの友好国との多国間および二国間の防衛装備品をめぐる共同研究・開発・生産に道を開くこととなった。同時に、これまで厳しく制限されていた武器輸出をめぐっても、自衛隊の装備品であっても外国による使用目的が民生・警察目的であれば柔軟に輸出できることとなり、もっとも最近の例では、海難救助支援目的でインドへ国産の飛行艇U-2を輸出するにあたり、インド企業による部品製造を容認する取り決めに合意した。そのほか、日豪、日英、日仏の間で防衛装備品の共同開発の合意が結ばれている。 第六は、国際平和協力や安全保障分野への政府開発援助（ODA）の柔軟活用である。我が国は、アジアにおいて最初の先進国となった経験を活かし、ODAにより発展途上国の経済社会基盤整備や人材育成、制度構築への支援を積極的に行ってきた。しかし、国際環境が厳しさを増す中で、ＯＤＡにも戦略性が求められるようになっている。現行の『ODA大綱』（2006年改正）の「軍事的用途の回避」原則は、各国の軍隊が担う災害救援活動や海洋警察活動など非軍事面の支援まで妨げてきた。この原則を緩和し、「民生目的、災害援助など非軍事目的」であれば他国の軍隊も支援できるよう大綱を再改正するものだ。これにより、東南アジア諸国へのキャパシティ・ビルディング支援を積極的に担う体制が整うこととなり、米国を中心とする軍事支援と相俟って、我が国の提供する非軍事支援は地域の安定のための重要な貢献となるだろう。 第七は、今年の年末を期限とする「日米防衛協力の指針」（ガイドライン）の再改定作業だ。これも、森本敏防衛大臣とリオン・パネッタ米国防長官との合意を受けて、私が防衛副大臣としてワシントンを訪問し、アシュトン・カーター国防副長官との間で具体的な構想について話し合い開始したプロセスだ。その眼目は、第一に、朝鮮半島有事に特化した現行のガイドライン（1997年改定）の射程を、南西諸島方面における不測の事態にまで拡大すること、第二に、地域の安定を確保するため、日米同盟協力のみならず域内の有志国（like-minded countries）との安全保障上の協力を強化・拡大すること、第三に、これまでは危機が起こった場合の防衛協力に比重が置かれていたものを、計画策定から共同訓練、平時から危機を経て有事に至るすべてのフェーズで日米の連携を深化させることを狙ったものである。 そして最後、第八の改革が、7月1日に行われた集団的自衛権の行使を容認する閣議決定だ。この閣議決定を受けて、日米の国防当局は本格的な「防衛協力指針」のアップデート作業に入った。年末までには、日米同盟における軍事協力分野で少なくとも次の三つの方向性が確認されるであろう。第一は、日本周辺における各種事態（平時から危機、有事に至るグレイゾーンも含むあらゆるフェーズ）に対する日米の協力枠組みの再構築。第二は、インド洋から南シナ海を経て西太平洋におけるシーレーンの安全確保のための国際的な協力枠組みの構築。第三は、日米を中心とする地域安全保障システムの強化である。とくに、集団的自衛権の行使対象は、同盟国たる米国のみならず、豪州や韓国、インドといった有志・友好国にまで拡大させることが望ましく、アジア太平地域の平和と安定を確保する仕組みの構築に、日本が初めて積極的な役割を果たして行く道が開かれたと考える。 「8大改革」への取り組みの中でも特に重要なポイントは、活発化する中国の海洋行動とそれを支える軍事力の拡張に鑑み、中国軍事力のプレッシャーを正面から受ける沖縄をはじめとする我が国の南西方面における「動的防衛力」をいかに整備して行くかだ。この点は、すでに民主党政権下の2010年12月、５年ぶりに『防衛計画の大綱』を改定し、防衛計画にとどまらず安全保障戦略についても明確な方向性を打ち出した際に最も意を用いたところである。すなわち、冷戦以来、防衛力整備の基本構想だった北方重視の「基盤的防衛力」を脱却し、より柔軟で機動性に富む即応性の高い防衛態勢を目指すものだ。予算制約の中で、海空戦力を充実させ、陸上自衛隊の一部に海兵隊的な機能を担わせる方針を打ち出したことは特筆に値する。とくに、平素から警戒監視能力を高め、有事に際し迅速に所要兵力を緊急展開できるよう海空の輸送力を拡充し、島嶼防衛において自律的な能力を整備して行くことが明記された。これに、防衛費の増額によって財政的な裏付けを与え、さらに防衛態勢をめぐる新コンセプトである「動的防衛力」を「統合機動防衛力」としてさらに進化させたのが、2012年末、安倍政権下で再改定された『防衛計画の大綱』および『中期防衛力整備計画』である。 […]

黃昆輝 台灣團結聯盟主席 理事長、各位來自美國日本的貴賓、各位女士、各位先生，大家好！ 今天很高興能來參加「美國重返亞洲及亞太區域安全」研討會，各位來自美國、日本的學者專家，能齊聚一堂，探討台灣在美、日、中三個強權在亞太地區的新部署局面下，如何策訂台灣的最佳戰略，實在具有深遠的意義。 21世紀以來，亞太地區的強權板塊發生變動，最大的變化即是來自中國的崛起，包括其經濟力量的崛起伴隨著軍事擴張，精確一點說，亞太地區自由民主的最大威脅就是來自中國。雖然帶著資本主義的和善面具，中國帝國主義的本質不曾改變而且赤裸裸地擴張其勢力，中國獨裁政權的擴張企圖已經改變了亞洲地區的均勢，成為二十一世紀亞太地區動亂不安的根源，這是今天我們探討亞太安全不能不首先面對的。 面對中國軍事經濟力量的擴張，美國重返亞洲以確保民主自由陣營在亞洲的生存發展，意義重大。尤其是近來我們注意到中國在釣魚台列島、南海週邊，遊走在灰色地帶的各種軍事挑釁，結合經濟資源、外交政治力量「展示」其影響力，對那些國力不足以和中國對抗的國家而言，美國積極的介入是絕對必要而且有效的，如果美國採取消極的態度被動因應，則長期下去將嚴重威脅亞太地區的均勢及和平。 玆以2012年4月中國在南海與菲律賓的領土爭議為例，中國出動近百船隻在菲國黃岩島（Scarborough shoal）週圍和菲國船隻對峙，美國雖然居中藉外交協調使得雙方同意撤船，但是中國實際上沒有遵守承諾，仍繼續在當地徘徊，紛爭長達四個月之久。在中國死纏爛打，菲國海軍力量不足，以及美國並沒有積極介入的情況下，中國成功地實質佔領。釣魚台列島的爭議也是相近的模式，然因日本立場強硬而且不惜展現實力，才能有效遏阻中國的野心，但中國並沒有完全放棄在釣魚台上纏鬥的企圖。 上述的例子證明了中國深懷軍事擴張的野心，並且靈活利用並結合經濟、政治及軍事力量，在世界舞台上展現影響力，想要成為世界強權之一的企圖心相當明顯。今日美國要重返亞洲，首先必須認識中國在東海與南海影響力擴張的新模式，並且採取堅定的政策及態度，不能再像黃岩島事件一樣，僅作外交宣示而沒有更強勢的作為，否則難以「有效遏止」中國在南海進行影響力的擴張。 由於和中國文化的淵源，台灣對中國歷史傳承的帝王思想及帝國主義的本質，因深受其害而認識得最為深刻。我們有必要向全球指出，中國共產黨政權的本質就是帝國擴張主義，對內獨裁、對外擴張影響力，而且更要呼籲作為民主自由陣營領導者的美國要認清此事實。 台灣在中國威脅下首當其衝，過去，台灣在民主自由陣營面對中國武力威脅下，堅守崗位，扮演「反共堡壘」的關鍵角色，盡自己的一份力量。但是，馬政府執政以來，視敵為友，企圖將已經民主獨立的台灣，推上被中國併吞的道路。因此採取了一連串弱化台灣國力的政策，令人憂心。一國國力主要有三種來源：那就是，「國防力」、「經濟力」及「教育力」，而教育力又是國防力和經濟力的基礎，馬英九政府對這三大國力不斷的破壞，以募兵制削弱國防力，以經濟親中造成高度依賴中國弱化經濟力，教育政策與國家社會人力需求嚴重脫節，未能發揮支撐力量，同時再以消滅菁英思維的十二年國教，讓台灣未來學子失去競爭力，這三大層面造成台灣國力嚴重流失，是所有台灣人民必須提高警覺而且高度加以重視。 中國軍事力量顯著強化，無庸置疑，但是近幾年來中國的外交政策有一種傾向，即結合法律上、政治上、準軍事武力三者來達到其目標，並不完全依賴軍事力量，以降低其必須付出的代價。這種情況下，國際外交的重要性也相對增加，台灣應強化國際舞台合縱連橫的外交手腕，以捍衛台灣的安全。而，重返亞洲的美國，必須重視中國的擴張野心，同時更應認清中國擴大政治影響力的模式，採取積極的態度，捍衛自由民主價值，並領導自由民主國家有效遏止中國的擴張野心，如此美國重返亞洲才有真正的意義，也才對亞洲及世界的和平能有正面的幫助。

台灣智庫副執行長 中國崛起vs.美國重返亞洲：權力轉移vs.危機管理的政策認知 自從2010年美國宣佈了重返亞洲/再平衡政策以來，這個政策成為亞太國家關注的焦點。就廣義的「內涵組成」而言，這個政策包括了外交層面的「重返亞洲」（Pivot to Asia）、軍是戰鬥層次的「空海一體戰」（Air-Sea Battle）、經濟層次的「泛太平洋夥伴關係」（Trans-Pacific Partnership, TPP），感覺是個包含外交、軍事、經濟的整體戰略規劃。但也因為資源受到限制，以及現在在伊拉克、阿富汗情勢的惡化，與烏克蘭衝突所引發的俄羅斯問題，雖然這個政策受到亞太國家的普遍支持，但也對於美國能否堅守其重返亞洲／再平衡政策抱持懷疑。但是在資源之外，一個比較少被討論，但同樣需要處理的問題，是美國是在何種戰略典範下思考「面向亞洲／再平衡」政策。 「面向亞洲／再平衡」政策確實是個針對中國崛起的應對策略。但冷戰結束後，美國對中政策歷經多次轉換，包括90年代中期「圍堵 vs. 交往」的爭論，之後出現美中關係是戰略競爭，還是有可能成為合作夥伴的論爭，接著是因應中國「和平崛起」，美國對中國的敘述則改為期待中國是「負責任的利害關係者」，而與此相對的則是對中國採取「戰略避險／兩面下注策略」（hedging）。由於在「避險／兩面下注」策略中，有部份措施與美國強化與其亞太盟邦的作為相關，因此當「面向亞洲／再平衡」的宣誓一出現，有不少人認為這只是將小布希政府已經展開的作為換個新名詞，而不少亞太國家也懷疑，既然美國從來沒有離開亞洲，何來重新面向亞洲之說呢？ 但對中國而言，對於避險策略以及面向亞洲／再平衡策略這兩者，還是有差別的。前者表示對中國未來的走向並不確定，因此需要採用兩面下注的做法以減少可能的損失並爭取更多的機會。而後者則意味著美國對中國採取了某種定性，並認定美中關係是朝向無可避免的競爭。站在中國的利益，是比較希望美國採取前者（戰略避險）態度，而不樂見後者（戰略對抗）所必然帶來的競爭態勢。可笑的是，中國從2008金融海嘯後，基本上已採取意圖將美國影響力驅逐回太平洋第二島鏈的策略，因為這對中國來說，是百年難得遇到的戰略機遇期，一但失去後果難料，而這也意味著中國已經要與美國對抗到底，直到中國達成目標為止。 對居世界頂級霸權的美國來看，中國膽敢意圖挑戰美國的優勢地位簡直無法想像，因為這與中國的國家利益背道而馳。美國認為中國之所以能夠得到以經濟崛起為基礎的和平崛起，靠的就是美國無意圍堵中國，以及美國所支撐的世界經貿體系。中國以崛起之名要改變這個對中國崛起幫助甚大的體系，就是不合乎理性的計算。這也是為何美國在中國2004年提出和平崛起論後，於2005年提出期待中國是「負責任的利害關係者」之主要原因之一，這是提醒中國，如果要崛起，最好是以不會破壞這個至今為止都有利於中國的體系之方式，而不是要改變這個體系。美國這樣的公開主張，直到2011年正式提出「重返亞洲／再平衡」戰略前都是如此。 但在中國的角度來看，「崛起」除了相對力量大小的變化外，還意味著體系內地位的升降與相關規則的改變。中國也認為既有的規範對於其國力的增漲不再起到正面作用，而是負面限制居多。中國已經認定美國不可能讓出其世界體系規範的管理權，因此對美國的正面挑戰無可避免。 中國這樣的想法從2007年就已經開始。2006年胡錦濤訪問美國時，著重提到中美關係是平等互惠，除了要求尊重彼此核心利益外，也反向對美國提出要求。2007年解放軍將領就對美太平洋艦隊司令官提出以夏威夷為界的美中分管說。2008金融海嘯後，特別是從2010開始，中國就開始出現大量以「權力轉移理論」（Power Transition Theory）作為基礎框架分析中美關係的文章，其內容多是以中國作為崛起強權（rising power），美國作為守成強權（status quo power），利用權力轉移理論討論守成強權與崛起強權的互動模式與其所導致的戰和關係，推測中美關係的發展與對美國行為的定性。到了2012年初當習近平應美國副總統拜登（Joseph Biden, Jr）邀請訪美時，習在美正式提出要建立「中美新型大國關係」（New Type of Major Power Relations），等於把先集中於中國戰略社區的討論，成為北京政府的政策宣示。 北京想要建立的「新型中美大國關係」，是在「權力轉移理論」的分析基礎上，視中國為崛起強權，美國為衰落中的守成強權，透過形塑升起與衰落強權間的互動模式，以建立一個可以和平進行權力轉移的結果。也因此當北京在提到新型中美大國關係，就不將其視為為了確定雙方權力位階的關係，而是為了避免中漲美消的權力轉移過程出現非和平路徑的嘗試。因此這是個為了完成中國取代美國完成亞太秩序權力轉移的政策配套。 北京從2004-2008將重點針對台海，之後就將重點轉移到東海與南海。中國開始派出公務機、艦前往釣魚台海域伸張主權，是從2008年12月開始，而開始以南海領海主權為由大量對越南漁船搜捕拘提，也是從2009年開始，2010年後更將焦點深向菲律賓。基本上這些作為與其之後提出建構「中美新型大國關係」一脈相承，都是透過對其定義之核心利益進行「維權」措施以改變現實，做為建構中美新型大國關係的起始點。而這些作為也與其以「權力轉移理論」觀點觀察美中互動的內在邏輯相符。對中國而言，這些都是一系列改變現狀作為，調整亞太地區的美中權力位階之一部份，透過逐步累積優勢，積小勝以奪大勝，以量變帶來質變，在對美鬥爭的亞太轉力轉移大戲中取得最後勝利。 但美國在重返亞洲／再平衡的策略本質，似乎還沒有清楚的界說。而這與美國對中國作為還沒有清楚的定性有關。美國雖然對於這些發生在東海與南海的事件給予某種聯繫，但美國的應對作為還是以「危機管理」（crisis management）方式處理，希望建立行為準則以避免誤判，不會導致不必要的衝突出現。但中國在這些地區出現升高衝突邊緣的態勢，是因為缺乏行為準則嗎？還是這屬於某種服從於整體計畫的蓄意作為呢？如果是後者，「危機管理」能處理嗎？而中國是否會將「危機管理」的應對視為是美國在示弱？美國直接受威脅的盟邦對於美國的應對方式會不會認為這代表美國對於區域承諾出現降級呢？ 美國如要想有效「再平衡」，需要調整過時的對台「一中政策」 另一個質的注意的現象，是中國挑戰美國領導的亞太秩序的起始點，以及美國重返亞太／再平衡策略出現問題的地方，都與台灣有關，甚至台灣就是中心點。這在譚慎格以及司徒文的文章都明確提到。台灣不僅地理位置是連結東海、台海與南海的中心，台灣本身控制，或宣稱控制的領土／領海，也都與東海（釣魚台／尖閣列島）、南海（太平島）的爭議直接相關。中國對於東海與南海的主張，也多是承襲與其對台灣的領土主張而來。如果中國無法擁有台灣，中國對於釣魚台的主權主張，中國在南沙的主權聲稱，以及中國對東沙島的宣誓等，都將會無法成立。 另一個值得關注的時間點，是中國開始對東海與南海採取強勢措施的時刻，也剛好是中國在2008台灣政黨輪替，馬政府上台後的時間。有人說中國之後在東海對釣魚台議題會一反之前避免衝突的姿態，開始高調派遣公務機艦至其周邊海域「宣誓主權」，是被馬英九當時對日本擺出「不惜一戰」的態度逼出來的。事實上在2008年6月10日「聯合號」事件發生前，中國正與日本就東海油氣田展開談判並達成協議。當時的日相福田康夫還認為這是項重大成就。但當馬政府在立院提到對日本不惜一戰，並在之後派遣大規模海巡艦隊，護衛主張兩岸聯手保釣的「中華保釣協會」所租用之漁船進入釣魚台12海浬區域，與日本海上保安廳船隻對峙，給與胡錦濤極大壓力。之後中國在2008北京奧運後借逐步改變在釣魚台議題的態度，開始強勢作為。有一說認為胡錦濤會出現前後差距甚大的變化，就是被馬英九的強硬對日態度逼迫的結果。 中國從2009年也在南海與美國船艦出現多次衝突事件，包括在三月與無暇號（USS Impeccable），六月與麥肯號（USS John McCain）的衝突，以及之後對越南漁民在西沙群島作業的加強搜捕等，也發現在南海這些類似事件的衝突頻率，是在2008年馬政府上台後有顯著變高的變化。當時的情形是亞洲的火藥庫台海出現七十年來首次的和平穩定，但相對的，在東海與南海的衝突頻率卻顯著升高，這兩者前後變化的連結關係十分有趣。 從1990-2008年李登輝-陳水扁執政期間，有關台海情勢與美中台關係有個普遍的看法，認為台海是美中關係最可能出現軍事衝突的地區，從這個角度延伸出另一種看法，認為如果台海歧見獲得解決，美國與中國的關係就不會被台灣綁住，而能把重點放在雙方更大規模的國際合作上。隨著中國崛起的全球影響力日高，這個觀點越受重視。2008前主張美國要管控台灣以避免躁動與不負責任的台北政府會基於選舉利益而把美國拖下與中國衝突的漩渦，與2009之後出現主張美國應利用兩岸關係良好所提供的絕佳機會順勢放棄台灣的「棄台論」之論調，基本上都是這個觀點在不同戰略環境下的副產品。 但從2009-2014的美中關係變化，卻可以看到台海無事了，可是美中關係卻更為緊張，甚至還出現「崛起強權意圖改寫遊戲規則以挑戰守成強權」的大國博奕戲碼。因此之前把台灣視為是將美中關係搞壞元兇的指控，與之後的事實發展不符。中美的衝突不是來自於兩國在若干議題上存在歧見，而是兩國現正處於結構性衝突，這個結構讓透過既存的歧見而釋放出衝突力道。一個歧見不存在後，衝突的動力會自然尋找其他有歧見的議題而再度爆發衝突。 此外，中國在東海與南海的衝突發動點，與台海衝突降溫的時間出現高度相關時序，也讓人懷疑，是否中國是在確保掌握台海後，就開始放心的在東海與南海擴大衝突呢？因此中國在之前東海與南海相對克制的作為，是否與其將注意力放在台海有關呢？如果是這樣，這代表兩件事。第一，意圖改變亞太戰略秩序的中國，其東海與南海政策是與其對台政策的邏輯相一致，就是要持續衝突力道直到達成目的為止。期間或有可能出現戰術退卻，但戰略主張與目標絕不改變。第二，過去的台海衝突實際上是台灣單方面吸收了中國在東海與南海衝突的力道，因此當中國認為基本解決了台海問題，就開始將壓力與資源釋放出去到東海與南海地區。如果是這樣，所謂台海衝突的本質就不是中國所主張的台灣統獨走向在挑釁中國人民感情，而是中國本就有意驅逐美國在西太平洋的影響力，建立自己在第一島鏈的主導權，以統獨作為對台灣施壓的名義而已。 這個邏輯會讓我們要再追問一個問題，而這是在譚慎格與司徒文之論文中比較少提到的。這兩位都提到美國如果其重返亞洲／再平衡要成功，就必須主動將台灣納入，否則美國的再平衡策略會出現重大缺口而無法成功。但何謂包括台灣呢？是在TPP談判中將台灣作為第二階段對話夥伴嗎？如果曠日廢時的話，美國願意直接與台灣進行雙邊FTA談判嗎？如同美國與南韓的發展（那還是在南韓盧武鉉總統主政時代展開，美韓之間的猜忌不會比扁政府時代的美台爭論少多少）。在外交上，美國願意助台灣一臂之力，成為東協的對話夥伴，包括參加東協區域論壇、東協峰會等嗎？在安全上，美國願意將台灣列為美日同盟的安全對話合作夥伴（還不是正式同盟關係）嗎？所以可與美日澳、美日印度，以及未來可能會出現的美日菲等關係聯繫在一起，構築一個西太平洋的多邊安全合作機制嗎？ 或是更根本，直接討論這個1972年以來的「一中政策」是否合適作為現今美台關係的指導架構。畢竟這個歷經42年的政策，其歷史比冷戰（1950-1990）還長，在今天美中趨向競爭對抗，台灣的角色至關重要時，一個新的思考十分重要。畢竟你所釋放的訊號，如果是要鼓勵台灣民眾的民主自由發展，就不可能持續要求台灣民眾繼續支持一個與中國終極統一相契合的政策，持續以一中要求台灣民主，以現在來說，就是形同在告訴台灣人民，美國還是支持一個願意與中國終極統一的政治主張。 雖然美國一直表示美國支持台灣民主，對台灣未來不表態度，反對中國以武力脅迫方式進行統一。但當這個一中政策到後來只要當中國沒有對台用武，台灣所有的內政與經濟施為就不能失去與一中的聯繫，這個政策已經與台灣民主的發展出現嚴重扞格，也是導致今天台灣一個不受民眾歡迎的政治勢力，憑藉其不被人民懷疑的傾中政策，能夠持續肆無忌憚胡作非為的原因之一。美國亞太再平衡政策如要成功，不更改美國與這個政策的地理中心點－台灣的戰略作為，會是無法有效的！

York W. Chen Assistant Professor, Graduate Institute of International Affairs and Strategic Studies, Tamkang University Overstretch is always dangerous. The key to success for the United States rebalance strategy is determined by the good selection of the pivot on where the American attentions and resources should be concentrated. And the author argues that Taiwan is […]

張旭成 台灣政經戰略文教基金會執行長   司徒文大使和譚慎格主任的兩篇鴻文從不同角度，深入淺出，分析美國亞太政策與亞太政局發展，增加讀者進一步了解往後亞太國際關係的發展及變數。尤其是關心台灣未來與存亡的讀者，將從兩篇大作得到適時的警示和啟發。 司徒文大使認為美國重返亞太（或再平衡）政策是不可避免的，並歸功於前任國務卿希拉蕊柯林頓的倡議，規劃和努力推動。2010年10月她在華府《外交政策》的雜誌〈美國的太平洋世紀〉一文提出美國亞太政策論述和行動綱領，擲地有聲，是不可多得的美國外交政策。 譚慎格主任則引用中國戰國時期列強的合縱連橫爭霸的歷史，影射現代亞太的國際政局，借古鑑今，匠心獨具。秦國本是弱小國家，受到強鄰霸凌，但是經由商鞅等賢臣變法，生聚教養和改革，由富國而強兵，得以稱霸一方。在「戰國七雄」爭霸過程，秦國採張儀連橫之策略，個別擊破其他採取合縱抗秦但只求維持現狀的列強，而統一天下。 譚文比喻中共政權即是古代的贏秦。他並用國際政治「權力（或國力）轉移」（power transition）模式分析中共政權內部及亞太國家的國力消長或變化。共產中國經由周恩來，鄧小平的「四個現代化」（農、工、科技和軍事），開放改革，大幅提升中國的經濟、軍事和綜合國力，走上國富兵強進程。近年來，中共領導層的軍方和激進勢力，質疑90年代鄧小平「韜光養晦」守勢對外策略已不合時宜。這些激進份子認為美國已顯衰落和敗像，中國將超越和打敗美國成為世界的冠軍國。中國戰略家劉明福大校的《大國夢：後美國時代的大國思維與戰略定位，2010年》和《解放軍為什麼能贏2012》即是有代表性的論述，也可能啟發習近平的「中國夢」。 中共領導者的世界觀 北京領導人是馬克思主義的信徒，也是修正主義者；維持現狀尤其是支持美國所主導的國際秩序與制度（Pax Americana）既牴觸他們的意識型態，亦不符中共政權的利益。2005年9月時任小布希總統國務卿的佐立克（Robert Zoellick）曾大張旗鼓發表的促中國成為國際社會的「負責任利害攸關者」（responsible stakeholder）。這個近乎天真的道德勸說讓北京領導人困惑和不悅，因為北京基本上不滿意當今的國際秩序，也沒有意願當小弟，幫忙美國和盟國解決地區和全球性議題，維護美國超強的地位。 例如美國多次要求中國施壓約束北韓研發核武，江澤民面告小布希「那是你的問題」。對北韓和伊朗研發核武的議題，北京總是敷衍，虛與委蛇，陽奉陰違，並不真心執行聯合國制裁決議，以防堵這兩個流氓國家研發核武。華府決策者顯然未清楚了解北京對核武擴散，或對北韓和伊朗有截然不同的政策。歐巴馬政府也企圖把北韓核武問題「外包」給北京，甚至不客氣埋怨胡錦濤對北韓的挑釁行為「視若無睹」，但北京仍拒絕幫美國「火中取栗」。 習近平2012年2月訪美時即倡議「新型大國關係」，要求美國接受美中兩超級大國並駕齊驅對等 （parity） 地位。習的要求用國際政治語言包裝，實際的內涵早在2008年春由一訪美的解放軍將領大剌剌地向太平洋美軍司令基亭（Timothy Keeting）海軍上將推銷，即中美以夏威夷為界，共治亞太。習近平的中國夢即是大國夢，旨在恢復中國歷史上的光榮與大國地位。為達此目的，中國必須與美國分庭抗禮，挑戰既存的國際制度和遊戲規則，另起爐灶。 最明顯的是七月間在巴西舉行的「金磚五國」（中、印、俄、巴西和南非）會議，中國國家主席習近平親自出席，儼然世界開發中國家龍頭，此次會最明顯成果是籌設開發中國家的建設銀行（金磚銀行）有更具體和進一步發展。為了挑戰二戰後設立的Bretton woods system（布列敦森林）金融體系和由美英所控制的「世界銀行」和「國際貨幣基金會」，中國主導此一新經濟／金融組織，標榜代表和爭取開發中國家的權益，並得到印、俄和巴西的配合。 五月間在上海舉行的「亞信會議」（CICA）峰會上，習近平並提出「新的亞洲安全概念」，強調「亞洲人的問題由亞洲人自行解決，亞洲人的安全由亞洲人自己維護」。他聲稱中國將研擬亞洲的區域安全行為準則和安全夥伴計畫，企圖自立門戶和排除美國的參與。北京的另一動作就是設立「亞洲基礎建設投資銀行」（亞投行），抗衡美日主導，總部設在馬尼拉的「亞洲開發銀行」（Asian Development Bank）。習七月初訪問首爾時並遊說韓國加入。 再平衡政策的得與失 五年來中國對亞太鄰國的不友善行徑，諸如中日釣魚台主權激烈爭端，誇大南海領域的主張和片面宣布其「東海防空識別區」（ADIZ），與其標榜的睦鄰及和平崛起是背道而馳。由於北京不惜使用脅迫或武力威脅改變現狀，對日本和一些東協國家構成安全威脅，美政府不得不「重返亞太」。新加坡資政在2009年10月訪問華府時即曾建議歐巴馬總統聚焦亞洲，尤其東南亞，以抗衡中國的霸權行徑。 司徒文大使指出希拉蕊的2010年7月23日在河內舉行的東協區域論壇（ARF）演說表達了美國重返亞太的決心。她面告中國大使楊潔篪，南海自由航行是美國國家利益，領域爭端不是由某國說了算，也不能用武力解決，而必須由各國和平協商。譚文也指出美方為因應解放軍的「反介入」（anti-access）和「區域拒止」（area-denial）的戰術和戰力（如佈署東風21-D航母殺手飛彈），演練了一套所謂「空海戰」（AirSea Battle）戰略，依賴美國的空優和強大的高科技海軍力量，支援西太平洋和東亞盟國，以反制解放軍的擴軍和新佈署。 毫無疑問，美國重返亞太或再平衡策略是針對中國，因應中國的「非和平崛起」。中國不歡迎和批判美國「調兵遣將」圍堵中國，並且，依其既定策略，變本加厲擴軍和對抗美國及其盟友。一些美國專家並不贊同美國政策。季辛吉一度表示美國重返亞太是不可避免，近來他卻說這個政策是口號沒有實質。某些親中學者批評美國政策產生反效果，挑釁中國，激發中國的反制，破壞中國與美國合作的信心，得不償失。 亞太國家因本身利害的考慮而有不同反應；例如日、印、菲、越和新加坡表示支持。東協國家，除少數親中國家如柬、寮， 也都歡迎美國重返亞太以制衡中國的擴張政策，但又擔心被捲入兩強對抗的漩渦，而儘量避免選邊站。幾乎所有亞太國家（中國例外）對歐巴馬在2013年10月因國會未適時通過預算和政府機關關門，未出席在印尼的APEC和汶萊的東亞高峰會，感到失望，並質疑美國落實重返亞太政策的決心。歐巴馬今年4月下旬專程訪問日、韓、馬、菲四國，產生很重要的效果。他強而有力的支持日本和表示協防釣魚台，宣布恢復駐軍菲律賓基地及加強美菲軍事合作不但展示對中國的反制，也有助於加強亞太國家對美國重返亞太的信心。 但美國和亞太國家官員所擔心的是中國軍事預算每年繼續以兩位數增長，而美國的國防預算今後十年每年都必須削減500億美元。落實重返亞太政策，美國必須「調兵遣將」強化美國在亞太地區的軍事力量，但國會規定削減政府，和國防支出，將衝擊和妨害重返亞太策略。多位五角大廈官員私下和公開警告刪減國防預算的負面效果，他們擔心「巧婦難為無米之炊」。 從理論觀點分析，外交政策，如重返亞太，能否成功必須滿足兩個重要條件。其一，政策目標（ends）必須有足夠的資源（means）為後盾，兩者如果不平衡（imbalance），目標不管如何宏大，如果缺少落實和執行政策的資源，政策將不可避免遭遇失敗的命運。研究20世紀上半美國亞洲政策的的學者的結論是，美國政策之所以失敗是因為美國決策者缺乏或不願使用軍事力量以支援和落實政治目標。 其二，政策所依據的假定（assumptions）必須符合現實（reality）或未來發展情勢（emerging trends）。美國二次大戰後的對華政策的最重要假定是蔣介石的國民黨政權將成為亞洲和平與發展的穩定力量，美國視其為重建戰後亞洲及圍堵共產革命的夥伴。這個假定在1949年完全崩潰，不但蔣政權腐敗無能，國軍在1946-49年的中國內戰全線潰敗，丟掉中國大陸，被反美親蘇的共產政權取代。美國曾一度努力扶持國民政府（號稱世界五強之一，在聯合國擁有一常任理事國席次），1946年以後卻不願也不能動用美軍幫助國府對付共軍，只能袖手旁觀共軍席捲中國和國府流亡台灣。 當時國務卿艾奇遜（Dean Acheson）還夢想毛澤東或可以成為亞州的狄托（Tito）元帥，美國可打「中國牌」（China Card），聯合他對抗史達林。但毛在1949年12月赴莫斯科朝貢，1950年2月簽訂30年中蘇友好條約以對抗美、日，並在該年10底，派遣大軍越過鴨綠江「抗美援朝」，才驚醒了國務院的一些「夢中人」。 許多研究美國外交政策的學者不客氣指出歷來美國外交政策決策人物的重大缺憾。例如倡導聯合中共政權制衡蘇聯的季辛吉和布里辛司基（Zbigniew Brzeziński）是國際權力實用派（realist），從歐洲移民美國，沒有美國傳統的道德與人權價值素養，不分敵友，也不真正了解中共領導人的思維和策略。他們企圖操縱和利用中共政權對付蘇聯，不惜犧牲盟友如日本和台灣，卻被周恩來和鄧小平之流耍弄而不自知。 歐巴馬任用的國安團隊讓不少亞洲學者和政府官員迷惘和震撼。中文說「一人得道雞犬升天」，歐巴馬的一些幕僚只不過是「童子軍」，卻可在白宮和國安會指手畫腳，「挾天子以令諸侯」，讓許多經過歷練的資深官員反感，希拉蕊在她的自傳《抉擇》（Hard Choices）曾不客氣的指出。歐巴馬2013年任命的國安顧問萊斯（Susan Rice）2013年11月20日在華府的演講，發表她對「美國亞洲政策」的論述，著實讓有識之士非常失望和大吃一驚。 美國在亞太的真正重要盟邦和夥伴是日本、印度、澳洲和印尼等民主國家，但她未能分辨敵友，忽略聯合盟友制衡中國是歐巴馬重返亞太的主旨，只想討好北京。她盲目強調操作和落實習近平的「新型大國關係」，與中國發展更密切的建設性互動關係，共同解決亞太和全球性議題。她似乎對北京意圖改變亞太國際秩序和遊戲規則的行徑視若無睹，也不了解中國領導人的大國定位和戰略思維。 北京國安外交決策者信仰和意識型態素養，且累積幾十年的經驗，歷練和智慧，是一時之秀和國際政治老手。相比之餘，歐巴馬的國安團隊一朝天子一朝臣，大都是生手，「童子軍」，和「吳下阿蒙」，可說高下立判。 台灣的角色 兩篇論文都用相當的篇幅討論台灣在美國重返亞太策略中的地位、角色和選擇。由於台灣在亞太的戰略地位舉足輕重，在東海釣魚台爭端和南海領域的衝突也都可以扮演重要角色，兩篇論文發表人認為美國不把台灣納入重返亞太和海空戰略的規劃是不智和失策。美國國防部助理部長李伯特（Mark Lippert）在2013年2月27日喬治城大學的「再平衡政策年度評估」學術研討會上指出，台灣在美國的「再平衡」策略中有其角色，美─台已就台灣的適當角色及如何融入此一戰略，進行諮商──但事實勝於雄辯。 因為北京的制約，美國決策者對台灣的政策有許多事不敢做也不願做，不公開討論台灣的角色不足為奇。其實，華府並不承認中國對台灣的主權，也不否認台灣是一個事實上（de-facto）國家，因而根據「台灣關係法」繼續對台提供武器、裝備和防務，協助台灣自衛。但美國不提供強化台灣防衛能力所需的武器系統，如新一代戰機和潛艦，也未與台灣這個民主國家建交和支持其加入聯合國，是半途而廢，為德不卒。 另一方面，台灣在美國再平衡策略中「失聲」，態度曖昧，是因為馬政府親中，與北京唱和，執行「外交休兵」所致。馬政府上台後，國防預算逐年刪減，下一 年度（2015）的國防開支台幣3123億（104.1億美元），只佔台灣GDP的2.34%，是馬英九2008年5月上任後最低，與中國多年來國防預算皆以兩位數額度增加成長強烈對比。美政府官員曾多次建議國防預算增加到GDP的3%，但馬政府相應不理，讓人懷疑他一味親中，不關心台灣安全。 馬英九不重視國防和一味親中也導致不少國軍將領和政府官員不知為何而戰，為誰而戰。他們中了對岸金錢攻勢或美人計而淪為共諜，向對方提供軍事和國安機密，不但造成台灣國防的重大損失，也大大減低美國（或日本）與台灣國安合作的信心和意願。 司徒文大使在論文中引述美國智庫多位專家敦促馬政府變更對南海「九條線」主權立場，他本人也建議台灣對美國重返亞太策略應有更積極作為，扮演更積極正面的角色。他苦口婆心可能是對牛彈琴，因為馬英九政府扈從北京，希冀和乞求馬習會，不敢衝撞和得罪中共政權。 如果台灣2016改朝換代，政權輪替，這種情況當然會改善。民進黨政府曾大力支援2001年美國在阿富汗的反恐作戰，除了捐贈100輛軍用大卡車協助聯軍運補，每年都捐款2000萬美元分攤反恐經費。2002年2月在華府的總統祈禱早餐會會場，美國國防部長倫斯菲（Rumsflt）曾對本人說台灣是「及時之友」（a friend […]

譚慎格（John J. Tkacik） 前美國傳統基金會研究員 前美國國務院情報研究局中國研究中心主任 東亞及西太平洋地區正面臨「權力的轉移」（power transition）。美國扮演支配力強大的維持現狀國家，中國則擔任一個對抗支配強權的挑戰者。 美國採取「重返」姿態來應對中國的挑戰。而相較於增加原有的國防預算與人力，美國的「重返」傾向於將伊拉克及阿富汗的預算及人力資源，藉由再分配的方式移轉至太平洋地區。除此之外，「空海一體戰」的新概念讓五角大廈將過去著重於中東地區地面部隊的金錢及人力再分配至著重空海戰的（以及科技密集的）太平洋海上威脅。然而，無論如何，在蕭條的經濟及「對戰爭感到疲乏」的全體選民（似乎更關心於經濟而非全球危機）的壓力下，華府仍必須面對嚴厲的財政限制。 的確，美國、日本、澳洲及其他亞洲民主國家應對這次「權力轉移」的能力將會取決於他們抗衡中國崛起的聯合軍力、經濟及工業強度。對我而言，攸關美國「重返」最終是成功還是失敗的關鍵，明顯取決於美國與其盟國及夥伴國在亞太區域採取一致性抗衡戰略與共同實行抗衡戰略的能力。在這當中，台灣的角色是至關重要的。台灣未來會選擇加入民主連線，還是選擇加入中國，將可能決定最終的結果。 在今天早上，我希望檢證中國在亞洲追求「霸權」的本質，以及美國「重返亞洲」的「抗衡」特質。並且檢驗台灣的可能角色－亞洲民主國的「抗衡者」還是中國的「扈從者」。 權力轉移理論與中國 根據權力轉移理論，綜觀歷史，當一個不滿現狀的崛起國家（rising power）的實力已經達到支配強權的綜合國力8成時，這個不滿現狀的崛起國家便可能會使用武力來滿足自身需求。從過往歷史來看，此不滿現狀的崛起國家也會設計用來追求本身需求的「戰略」。通常（但並非總是），挑戰者會尋求霸權地位，而挑戰者針對追求霸權地位所設計的戰略往往包含經濟、工業、貿易、財政、社會、資訊／媒體、文化、宣傳及建立封鎖等各種面向，來支撐挑戰者成為一個具強大支配力的軍事強權。另一方面，維持現狀國家（status quo power）通常會藉由組織或強化同盟關係來抗衡（balance）崛起中國家，以避免挑戰者最終引發武力衝突。 在上個世紀，美國取得霸權地位並於90年代爬到世界頂點，到達所謂的「單極時刻」（unipolar moment）。雖然美國於二戰時期被迫承擔霸權地位，但在冷戰時期，美國的「戰略」（若我們將它稱為戰略的話）是種圍堵政策（containment）而非企圖追求全球霸權的謀略。美國冷戰時期的戰略是種「抗衡」戰略，其重點置於如何避免蘇聯在歐亞大陸取得霸權地位，並且阻止蘇聯的影響力擴展至整個世界。 當抗衡國家沒有發覺或不相信敵方擁有追求霸權的企圖心時，「抗衡」在面對「霸權」時便會出現致命的缺陷。對於這點，中國的當代領導人能夠理解，這幾乎是一種直覺性的本能。然而，美國領導人從來不特別喜愛什麼政策，但卻獨鍾於「抗衡」戰略，因此現在的國際環境正處於危機爆發點上。崛起中的強權－中國，已經到達假定的目標，亦即支配強權的經濟及軍事綜合實力的80%，並在不依賴任何軍事同盟或承諾之下持續擴充中國在目前國際關係體系下的現存結構。 中國的霸權戰略的源流之深可比擬中國精深博遠的文化傳統。回顧中國的戰國時代，中國內部各個小國藉由「合縱連橫」的結盟方式相互競爭。維持現狀的小國藉由「合縱」的方式「抗衡」更強大的對手。另一方面，崛起強國「秦」則全心投入長達數十年的「權力轉移」，藉由加強內在經濟及軍事實力以及與其他小國的「連橫」，追求縱橫中國本土的霸權。我認為由於小國對於過去周朝或周朝以前的王朝霸權體系的記憶已逐漸模糊，導致小國「合縱」的戰略目標僅僅限於抗衡強鄰而已。秦國，另一方面，追求的是大統一的帝國。聖母大學教授許田波教授相信秦國對於霸權的追求帶來戰略的一致性，相對的，採取「合縱」的小國們就只是種被動的反應而已。 由於秦國追求的是霸權而並非抗衡，因此秦國沒有依賴盟友以取得勝利的意願，也不願與其他國家共同分享中國中央國家體系之內的權力。相反的，秦國在「富國強兵」的戰略下專注於提升自我內在力量。因此根據此戰略而來的觀點，就是秦國西北邊界區域必須率先強化國家力量，從改善國內肌弱體質開始，進而增強其軍事力量。同樣的道理，大約過去十年前中華人民共和國也開始致力於「富國強兵」，並將其視為擴張行為的組織原則。 中華人民共和國時期，周恩來與鄧小平致力於中國的「四大現代化」－農業、工業、科學及科技，最終目標則為軍事的現代化。周恩來與鄧小平的現代化理念也反映於後續的戰略。首先，中國先達成農業現代化，接著進行工業現代化，之後再完成科學及科技的現代化。目前中國已經抵達現代化的終點站－軍事現代化。 許多美國及歐洲的外交政策分析者相信中國不會尋求霸權，而只是成為一個非軍事化的強大國家，進而提升中國在國際事務的影響力。某些政策制定者可能察覺到中國霸權戰略的證據，只是單純無法相信而已。其他西方的分析者則擔憂中國的所作所為，事實上，就是在追求霸權。 雖然，自從1999年以來，中國軍事理論家便已經規劃出中國總體霸權戰略的粗略藍圖。但中國的國際關係學者在國外的文章則主張中國的目標只是初步且有限的。 理所當然的，我認為中國的確具有「戰略」，並且，以下闡述美國偉大哲學家皮肯斯（T. Boone Pickens）的話：「孩子，一個擁有戰略的蠢蛋能夠擊敗一個沒有戰略的天才（Son, a fool with a strategy can beat a genius with no strategy）。」而正如孫子所指出的（故上兵伐謀），一個擁有戰略的行為者，能夠處心積慮地不讓他的對手察覺，以免讓遭到對手「從中破壞」。 近代歷史上的「權力轉移」往往都會造成大規模戰爭的爆發。到目前為止的歐洲國家體系中，在耗費龐大的經濟與社會成本之下，占據優勢的「抗衡」國家與同盟國在對抗崛起中的「霸權」國時往往能佔得上風。例如：維也納會議的成員戰勝了拿破崙帝國；協約國於一戰戰勝德意志帝國；同盟國於二戰戰勝德國納粹；美國於二戰戰勝日本。日本於1895年擊敗中國並於1905年擊退俄羅斯，使日本成為亞洲主要強權長達約50年之久，但當時日本的權力仍然大致受限於其他世界主要強權。而最終日本追求區域霸權地位的結果導致了1937年太平洋戰爭的爆發。這本身就是「權力轉移」。 21世紀的中國是個崛起中的國家，美國則是傾向維持現狀的國家。中國領導人意圖藉由取代美國在亞太地區的支配地位（假設美國已不具全球主宰力），鞏固中國共產黨在國內與國際間的政權合法性。中國領導人相信這樣的結果，勢必能夠宣揚「具有中國特色的社會主義」的卓越優勢。 在今早演講主題中，我認為中國領導人選擇孫子的戰爭藝術作為中國主要的戰略藍圖。「上兵伐謀，其次伐交」。這句話的傳統意涵為前者優於後者，但在我的認知裡，孫子也可能表示著：「一旦敵方的計畫遭到阻礙，接著便要破壞敵方的同盟關係。」中國在進行阻礙美國的「計畫」時將會非常順利，因為美國根本沒有任何計畫。但美國確實有東亞的同盟國與安全夥伴。目前中國的戰略明顯地是破壞美國在亞洲的同盟關係，而台灣正是美國其中一個安全夥伴。 中國已達美國綜合國力的80% 我認為中國已經高達美國綜合國力的80%，並相信這樣的說法並不會引起太過強烈的反彈。首先，中國已經是世界是最大的工業國家與資源消耗者（在某些案例，例如鋼鐵製造，中國甚至控制全球大多數的生產量。）除此之外，中國也是世界上數一數二的貿易大國，且若以購買力平價（purchasing power parity, PPP）來計算的話，中國今年度的國內生產總值（GDP）是超越美國的。此 外。若按照PPP的計算方式，中國過去幾年的年度國防費用已與美國的國防費用處於同一個數量級（order of magnitude）。可以肯定的是，若中國將中央軍事委員會指揮下的國內安全武力支出算進去的話，中國的軍事成本甚至可能會超越美國。海軍方面，中國人民解放軍海軍（PLAN）正建立一支艦隊，其數量已經超越美國海軍於西太平的佈署。中國逐漸改善的太空戰與資訊戰能力已可以與美國一爭高下。中國的地面戰力是全世界規模最大的，裝備也是世界頂尖的。中國的核武廠是當今最現代化的且正持續發展中。美國太平洋司令部司令洛克利爾（Samuel J. Locklear）海軍上將曾於今年一月這麼表示：「這個房間的大多數人正享受的美國過去以來一直擁有支配優勢，但這種支配優勢正在消失中。這是無庸置疑的。」 理所當然的，中國人可能會說，「綜合國力」（comprehensive power）本質是如何運用「綜合國力」。日本與歐盟也都擁有強大的綜合國力，包括：經濟生產、貿易與人口規模、全球投資、外交影響力以及軍事力量。然而，日本與歐盟並沒有運用綜合國力來進行民族主義式的擴張。舉例來說，直到21世紀，台灣一直是中國民族統一主義（irredentism）的唯一主要目標。還包括與越南的偶發衝突（1979年與1988年）與對印度及菲律賓宣稱具有主權的南海地區的突襲。自從邁入21世紀以後，中國的「綜合國力」便成為一種令人不安的侵略方式，用來對抗中國的鄰近國家。中國很清楚，侵略的目的是為了藉由威嚇來迫使中國鄰近國家在領土問題上讓步，並使中國獲得區域霸權地位。 自從2001年4月1日爆發中國戰鬥機與美方偵察機相撞事件後（距離海南島約65英里），中國逐漸地展現本身的軍事與海軍力量來對抗美國、日本及印度。普遍而言，當美國全心全力投入伊拉克及阿富汗問題，或者是其他次要問題（例如北韓與伊朗的核武發展）時，美國也不忘警惕著中國軍力擴張的現狀。在這些事件中，從事後諸葛來看的話，由於華府對北京有意願共同合作處理這些危機事件產生誤解，導致美國在應對這些事件上相當吃力──但願美國選擇的合作對象是台灣。華府採取「建設性的交往（constructive engagement）」（柯林頓總統）或者是「坦承（candid）、建設性（constructive）與合作的（cooperative）關係」（小布希總統）的立場來處理中美關係，明顯地相信若美國願意在台灣政策上讓步，將會促使北京在「全球反恐戰爭」與核武擴散等議題上做出實質的貢獻。 […]