日本和平安全法制與台日未來
櫻井良子 日本國家基本問題研究所理事長 本日獲邀來此，我由衷感謝主辦者台灣安保協會羅福全會長以及現場的各位。對於認為台灣是日本重要夥伴的我來說，非常榮幸有這個機會能在此發表基調演講。 我目前主導「國家基本問題研究所（國基研）」這個智庫。國基研在2008年2月創設後不久，我們一行人曾經拜訪台北，與李登輝總統閣下等諸多先進見面，針對台日雙方的未來進行許多有意義的意見交換。國基研之所以選擇台灣作為首次出訪的地點，其理由除了出於台灣對日本極為重要的國家戰略考量，同時也因為日本和台灣彼此間或許是世上最溫馨且最相互契合的交流。 2011年3月18日，我受邀參加「世界台灣人大會」，再次有機會拜訪台灣。3月11日，據傳是千年難見的規模9.0地震、海嘯以及核電事故接連襲擊東日本。在這個大混亂中，我縮短預定行程，於震災後一個星期拜訪台北。在那期間，無論是街角的商店或是電視上，舉目所及都是台灣各界呼籲援助日本的身影。身為日本人的我真不知有多麼感謝，也不知被鼓舞並增添多少的勇氣呢！ 2300萬台灣人的親切幫助，日本人即使到今天也沒有忘記。每當回想那個時候，內心就會充滿對台灣人民的深深感謝。在此，我再次以一個日本人從內心敬致謝忱。 目前日本與台灣都面臨歷史的重大變化。在對外關係上避免軍事干預而傾向重視內政的美國，和以力量為背景持續膨脹擴張的中國，這兩國之間關係的變化，對日本和台灣都造成不可估量的顯著影響。對於中國伴隨著經濟、軍事擴張的崛起，以及美國如何面對中國、如何因應亞太情勢變動，我們國基研一直都特別重視。 國基研質疑戰後日本所採取依賴美國而在憲法、法律和物理上嚴格制約自己軍事力的安全保障政策。我們是以重建日本作為普通民主國家而為此必須修改憲法的大目標出發。這個問題意識必然會和如何調整與美國的關係，以及與中國建立何種關係的課題相關。 特別是必須密切注意並仔細觀察與我們價值觀根本不同的中國意圖。在這個意義上，國基研極其自然地以中國研究做為最初的研究項目。附帶一提的是，國基研的研究成果已彙整為《對中戰略研究報告》一書，已於2012年2月出版。 透過這個研究，我再次感受到：中國在採取柔軟戰術的同時，但其在長期戰略方面也毫不模糊，對於既定戰略目標，即使需要很長的一段時間，也一定要達成。從1949年成立至100年後的2049年間，中國人想要努力達成的是確立超越美國成為霸權國家的地位，而目前這方面的研究正方興未艾。在民主國家，由於當時政權和輿論而改變國家長期目標的事並不少見，然而跨越100年的長期戰略幾乎是無法想像的。但在中國共產黨一黨專政體制下，這種情況是完全不同的，我認為此點是民主國家絕對要切記的。 我聽過一個顯示中國共產黨想法的軼聞。1995年8月，中國進行核子試爆，日本政府對此提出抗議。被日本外務省召見的中國駐日大使徐敦信反駁說：「中國遭受過列強的侵略，但其中造成最大損害的是日本。自己的國家如果衰弱就會被欺負，這是中國人民從苦難的歷史學到的教訓」。 毛澤東成立中華人民共和國政府以來，無論是在造成大飢荒的大躍進時代，或是在文化大革命時代，中國共產黨一貫沒有放鬆的就是增強軍事實力，因為「富國強兵」就是它們的目的。當軍事力量增強，就會反映到外交力量，強大的外交力量就能使國家富庶，擁有這種思想邏輯的國家就是中國。相反地，防衛方面僅以輕型武裝而持續發展為經濟大國，沒有其他國家目標的國家，就是戰後迄今為止的日本。 中國已經在南海的七個島嶼填海造陸。2015年5月，美國國防部公開的一段影像，給世界造成極大的衝擊。面對國際社會的反彈，同年6月30日，中國宣布在南海的填海造陸已經完成，填海造陸工作也將結束。 然而，美國戰略與國際研究中心（CSIS）營運的網站「亞洲海洋透明度倡議」，卻於9月8日公開中國仍持續在數個島礁，填海造陸的影像。 對於美方的指控，中國外交部副新聞主任康磊承認此一事實，但反駁說，「南沙的主權是中國的。這是透過合法管道所採取的完全正當措施」。 與加速在南海填海造陸的同一時期，在日本眼前的東海海域，中國也在中間線附近進行油氣田開發。儘管日中兩國在2008年已同意共同開發，但2014年以來，中國方面逕自以天然氣鑽探為由加緊建設海上平台，且到2015年8月底已完成12座新的海上平台。 與之前建成的平台合計已達16座，而且每座都隨時可以轉移為軍事使用。如果在這些海上平台裝設雷達，就有可能收集到沖繩、西南諸島的美日軍事資訊，這原本是從中國大陸沿岸為起點做不到的事。我們必須考慮的是，海上平台很容易就能改為無人機基地，這種情況就會威脅到日本。如果在這些海上平台上裝設水下聲納，也能掌握日美潛艇的動向。 雖然日本政府曾多次提出抗議，但中國正如在南海填海造陸的做法一般，在東海擴張部署的行動並沒有停止的跡象。儘管美國抗議、日本抗議、東南亞各國抗議，中國仍朝著原本預定地達成目標前進。如稍後所述，中國這種自以為是的侵略性行為，是由於歐巴馬總統不想再繼續擔任世界警察而採取消極性態度所導致。面對中國的威脅，在與其保持對話的同時，任何一個國家都應發展軍事力量，預防萬一發生問題的時候到來，這是理所當然的事。 我剛才提到日本滿足於做為輕型武裝的經濟大國，除此之外沒有其他的國家目標。但由於中國在日本眼前日益加深的蠻橫行為，使得這樣的概念也多少有所變化。在自民黨安倍政府的推動下，日本終於開始稍稍試圖改變。那就是和平安全法制的整備。 2014年7月1日，安倍晉三首相以內閣決議容許集體自衛權的部分行使。世界上所有國家都依聯合國憲章規定而擁有的集體自衛權，然而日本卻一直自我限縮該項權利。但現在第一次（雖然還是有所限制）決定要部分行使這項權利。在日本國內，認為如此一來日本將會被捲入戰爭而反對的聲音相當高漲。雖然存在這類誇大的批評，但日本政府的決定實際上只會發生非常微小的變化。這是因為日本行使集體自衛權只限於非常有限的範圍之內。 然而新安保體制的整備，在表面上是很小的變化，但本質上會產生相當大的轉變。這意味著戰後日本迄今仍存在著一味地讓美軍防衛的想法，將首次自覺到日本將為履行應負的責任而開始採取積極行動。 即便如此，日本的安全保障體制還是受到相當的限制。軍事行動受到憲法第9條和自衛隊法的嚴格限制。與其說日本透過新和平安全體制能做什麼，毋寧討論根據現行法律下什麼不能做，此點應有助於日本認識到這種異常的當前形勢認。日本國防體制不足的地方如下。 首先，正常國家的軍隊是按照軍法而行動，但日本的自衛隊是按照警察法而行動。同時，由於日本強調專守防衛，因此任何攻擊性的行動都將被嚴格限制。 以太平洋戰爭戰敗為契機，在日本建立將軍事力完全排除的體制，戰後以來自衛隊的一舉一動都受到嚴格監控的關注。由於人們對軍事反感的結果，多年來自衛隊一直受到冷落。在普通國家的大學裡，安全保障方面的研究都很自然地進行，但在日本卻都沒有研究戰爭、軍史、戰略的學科。號稱最高學府的東京大學，直到最近都還不鼓勵任何軍事研究。日本自戰後以來，對於安全保障方面認真思考、研究和對應的研究環境可說是，付之闕如。 在這種情況下，日本不可能有萬全的安全保障體制。正常的國家會針對和平時期、準平時和緊急狀況，為保衛國民的生命、國土和領海做準備。這是政府的責任。然而，在越來越僅將國防當做觀念性抽象概念的日本，根本沒有隨時能應對各種平時和緊急狀況之間廣泛範圍危機的周全準備。 填補這樣的安全保障漏洞，是此次和平安全立法的意義。在平時和緊急狀況之間所謂灰色地帶的情況下，目前的日本，也就是新法制成立前的日本是如何對應的呢？我們舉實例為大家介紹。 若不是組織性、計畫性的攻擊，自衛隊是不准有軍事性的回應。如果出現日本被攻擊的情況，日本政府就召開內閣會議，通過允許自衛隊採取軍事行動，並下達「防衛出動」的指令。大家都知道，這樣的方式在緊急事態發生時絕對來不及。試想一旦發生大量中國漁船衝至尖閣群島（釣魚台列嶼）的情況。如果漁船人員沒帶武器悄悄地登陸，自衛隊就不能出手。雖然日本海上保安廳可以加以取締，但如果海上保安廳無法阻止中國人民登陸而苦鬥時，自衛隊還是只能眼睜睜看著而不能採取行動。 自衛隊能處理的是對方顯然是事先組織性、計劃性的武裝攻擊的時候。如果是漁船“偶然”大舉入侵的情況，自衛隊完全不能出手。這樣要防守日本根本是不可能的。在這次的和平安全立法下，日本政府可以迅速發布命令，讓自衛隊替代海上保安廳展開海上警備行動。同時，到目前為止閣僚聚集在首相官邸做成閣議的方式，也改為得以透過電話進行內閣會議。但是，這種程度的修正是否充分？ 我們以實際發生在鹿兒島縣下甑島的事件為例來說明。 1997年2月3日，20名中國偷渡者登上該島，當地居民立即向警方報案，雖然連青年團和消防隊也出動搜查，卻還是讓中國人逃脫。經過了一夜後的4日，該島分屯基地所屬30名航空自衛隊人員也加入搜索，但他們不被許可攜帶任何武器。同時，由於自衛隊員不是進行搜索偷渡者的任務，所以是以野外訓練為名參加搜尋行動。 基於自衛隊法第81條，自衛隊因治安問題而出動時，必須有內閣總理大臣的命令或地方知事的請求。同時，自衛動出動也限定於「治安維持上的重大事態」、「不得不」的情況。為了達到認證標準需要相當的時間。因此，自衛隊不得已用野外訓練的名義協助進行搜索，最後終將中國偷渡者全數拘捕。但媒體一直批評自衛隊的行動缺乏法律依據。 然而，如果偷渡者是有武裝的特務人員的情況下，由警察和消防隊進行搜索和拘捕的任務就太過危險。所幸自衛隊員最終順利完成任務，但縱然說是野外訓練的名義，他們卻是手無寸鐵地徒手被派赴前往。如何保護他們的安全？非武裝被派去是否可以完成任務？這些仍留有疑問。 1999年3月24日，能登半島東方外海的日本領海內，出現兩艘北韓間諜船的事件也很嚴重。日本海上保安廳雖然立即追跡，但這兩艘船以高速逃離。日本政府戰後首次以自衛隊法第82條發布海上警備行動，命令自衛隊的驅逐艦以及巡邏機P3C進行追跡。然而，即使對自衛隊發布海上警備行動，但只要沒有遭受攻擊，自衛隊就不允許出手反擊。結果只能一味地進行追跡，最後兩艘北韓間諜船都逃回北韓的清津。 曾經有許多日本人被北韓間諜船綁架。雖然當時可能有日本人被關押在船上，但依目前的法律並不能阻止他們的入侵。 中國潛艇不斷侵入日本領海。2004年11月10日，中國的漢級核潛艇侵入沖繩縣石垣島和多良間島之間的日本領海。小泉純一郎首相發出戰後第二次海上警備行為的命令。雖然自衛隊從空中和海上追跡，並將浮拋聲吶投入海中，同時不斷警告要求其浮上海面，但中國潛艇還是置之不理而逃離。自衛隊雖然努力追踪，但他們一次也沒有浮上海面，最後揚長而去，逃回山東青島的港口。 如果是發生在其他國家，都曾有使用武力加以緝捕或是擊沉的案例。然而日本不能攻擊只能一味地追跡。研究過日本憲法和自衛隊法的國家（包括中國和北韓），就知道自衛隊束縛手腳不能行使武力，因此可以放膽一再侵入日本領域。即使被追得走投無路，他們也知道自己不會被自衛隊攻擊，反而可以先攻擊自衛隊。 無論是要保護國民，還是為了保護海洋，自衛隊員不讓自己處於危險狀況而達成任務，這不是日本安全保障的原則。在日益膨脹的中國威脅之前，現行法律強行要求自衛隊員自己將身體面對危險，這是不正常的。 面對中國的軍事威脅，日本一國之力是不足的，因此必須靠日美安全保障條約發揮機能，但自衛隊的特殊情況卻對此造成干擾。 1994年3月，在防衛廳舉行有關朝鮮半島緊急事態的日美政軍會議。美軍方面有參謀長聯席會議、太平洋軍事司令部、在日美軍司令部，日方則有總理府內局和聯合幕僚會議參加。 會議主題是針對朝鮮半島的緊張局勢，當時北韓金正日総書記退出國際核能機構（IAEA），並挑釁說：「要讓首爾變成火海」。美軍要求自衛隊進行後方支援，並提交一份詳細的時間序列部署計劃。他們的計劃非常詳細。哪個軍隊從哪個基地，何時進發，何時到達哪個海港或機場，用什麼方式抵達日本或朝鮮半島等等，計劃都有詳細的說明。如果有日本的後方支援，這個部隊就能轉換為作戰部隊，因此情況就能儘早一刻解決，美軍非常熱心地解說。但在那個時候，日本還沒有設定後方支援的法律，所以不得不加以拒絕。 前聯合參謀委員會主席西本哲也說，美方認為，「這就是日本的防衛，為什麼不行？」而激烈地質問，此事印象鮮明彷彿昨日，這樣的事情讓他認識到日美同盟無法維持。 當朝鮮半島發生異變時，日本應該怎樣對應呢？如果朝鮮半島的緊急情況無法處理，對日本也分將帶來危險。為避免危險，與美軍共同迅速平息局勢是很重要的。但日本在只有朝鮮半島緊急情況時不能參與戰爭。然而，對美國提供貨品、勞務等後勤支援是可能的。但目前的法律，連後勤支援都只允許在日本領域，碰到任何情況，就必須撤回到日本領域。 此次的安全保障體制修改，為的就是在這種時候，日本也可允許在現場作業時，日美合作將更加順暢。但這種情況下還是禁止提供武器給美軍。 此外，對自衛隊設置不切實際的規則限制，也造成對日本的國際貢獻也蒙上陰影。例如參與聯合國維和行動（PKO）時，嚴格限制自衛隊武器的使用，結果變成是必須靠外國軍隊保護。自衛隊在柬埔寨維和行動時，是由法國軍隊保護，而派到伊拉克時初期由英軍、接著由荷蘭、最後再由英軍保護。此時，倘若警戒保護自衛隊的外國部隊遭受攻擊時，自衛隊不被允許與保護他們的友軍共同作戰。老實說，除了逃離現場別無他法。如此卑劣懦弱的強制法規，不僅是自衛隊員，身為日本人打從心裡都是無法接受的。 藉由此次新安保法制的立法，針對此點進行修改。今後當共同行動的部隊遭受攻擊時，自衛隊亦能參與戰鬥保護彼等。對共同行動的國際社會他國而言這是理所當然之事，即便是有所限制，日本終於也能有所作為。 在海外，限制自衛隊員不能保護其他人的愚蠢規定，不僅是他國軍隊，連非軍事平民也有適用。 目前在南蘇丹約有350人的自衛隊員，營地與聯合國事務所緊密相鄰，一邊密切連繫，一邊從事PKO行動。若行動中遭受攻擊，自衛隊員可以自我保護。但是鄰接的聯合國事務所毫無自衛能力，一旦彼等遭受攻擊時，聯合國工作人員或NGO工作人員，理所當然地認為隔鄰的自衛隊應該會提供保護。然而，即便是聯合國正式的救援請求，自衛隊也不能提供保護援助，即使他們之中有日本國民也是如此。 難民救助雖然是國際社會的重大責任義務，然而自衛隊並無法從事該項任務。不單只是難民、日本大使館員或國民，即便遭受攻擊都無法進行救助。 自衛隊員要對難民見死不救，危機發生時只能轉身而去，這些事沒有任何一個日本人會認為這是對的。然而，日本的法規卻迫使自衛隊做出如此卑劣懦弱的舉措。和平安全法制成立之前，自衛隊該如何應對如此不名譽的恥辱？ 前防衛大臣小野寺五典曾舉出平成14年（2004）的實例。在東帝汶，來自當地日本國民的救援請求時，自衛隊員以個人負責即視察名義趕赴現場。倘若武裝團攻擊的最壞事態發生時，必須事先有可能遭受攻擊的覺悟前往現場。同時，自衛隊即使遭受攻擊也不允許反擊，此行動的基本可說是以犧牲自衛隊員生命為前提。 目前以現行法犧牲自我為前提的行動中，不能排除無視自衛隊員意願的可能性。但即使是救助難民或本國人，在要求自衛隊員自我犧牲為前提的現行法中，也並不存在相關規定。因此，這次通過安保法制，讓警備保護工作成為可能是當務之急。 其次是集體自衛權問題。除了日本以外，幾乎所有國家均可行使的集體自衛權，這是友好同盟國彼此間共同防衛的權利。對於虎視眈眈窺伺著尖閣諸島（釣魚台列嶼）的中國、顯露核子武器攻擊準備的北韓，即便是限制性的，日本與美國共同行使集體自衛權，其所產生的極大效應，是將侵略僅止於構想。集體自衛權的部分行使，並非是想引發戰爭，毋寧是意在抑制戰爭，部分以日本國內在野黨為首的反對勢力，將此法案稱呼為戰爭法案、貼上徵兵制的標籤。很遺憾的是，不少日本國民是相信如此說法，存在著相當根深蒂固的反對聲浪。 儘管如此，安倍政權總算使新的安保法制成立。據此，或許如前所述般，自衛隊所能從事之事，其實還是相當微少。但重要的是，日本自衛隊與美軍間的合作關係將更加順暢。更有效的日美合作模式，將使同盟關係愈加堅固，愈有效的合作強度愈能為亞洲諸國做出更顯著的貢獻。 除中國與朝鮮半島外，包括亞洲各國在內，世界上五十餘國對於安倍首相的和平安全法制表示歡迎。此事本身並非意味著日本的新和平安全法制是為了侵略他國，發動戰爭所制定的法律。 一如開頭所言，中國無視國際法與其他國家權利而持續擴張。在尖閣諸島問題或南海主權問題，以引人注目的粗暴言行，強押自身主張於日本、台灣、東南亞諸國。 […]