文章及刊物

謝若蘭│台灣安保協會理事長 本期《安保通訊》特刊，收錄「拱心石計畫」系列論壇所發表之法學與公共政策文章。本論壇由台灣安保協會主辦，並感謝台灣獨立建國聯盟、台灣青年民主協會、台灣青年世代共好協會、台灣青年法律人協會等團體共同協力推動，也誠摯感謝所有與會學者、法律實務工作者、青年夥伴，以及長期關心台灣民主與安全的朋友們，共同投入討論與行動。 台灣安保協會成立之宗旨，在於透過政策研究、公共倡議與跨領域交流，強化以台灣為主體的安全意識，並打造專業人士之交流平台。「拱心石計畫」的誕生，即奠基於此一理念之上，進一步聚焦於：當台灣面臨國會失衡與民主憲政遭受衝擊之際，行政權應如何善用憲法所賦予之權力，穩定國家治理，守護屬於台灣人民的自由、民主與和平生活方式。 自立法院由中國國民黨與台灣民眾黨掌握多數後，台灣的憲政秩序與民主運作正遭遇前所未有的挑戰。從國會擴權法案意圖凌駕其他憲政機關、杯葛重大人事同意權、癱瘓司法院大法官運作，到修惡《憲法訴訟法》及《財政收支劃分法》，其所造成者，不僅是行政與司法功能受阻，更是對台灣民主防衛能力的系統性削弱。 奪權、奪人、奪財政資源，其背後所折射的，正是中國勢力對台灣民主制度的滲透與侵蝕。在此情勢下，行政權是否能有效回應？又應如何在憲政體制下採取積極作為？這不僅是政治問題，更是攸關民主存續與國家安全的重要課題。 因此，「拱心石計畫」致力於召集具台灣主體認同與民主防衛意識之法律實務與研究工作者，針對當前重大爭議提出法律分析與政策建議。首場論壇即聚焦於中國汽車進口爭議、中國宗教統戰滲透、《財政收支劃分法》修法衝擊，以及台美經貿協議可能遭遇之國會阻礙等議題，從法制面提出具體策略與思考方向。 在建築結構中，「拱心石」是維繫整體穩定的核心；少了它，整體結構便可能崩解。在現代法治國家中，行政制度與行政法秩序，某種程度上正扮演著同樣角色——支撐國家日常運作，維繫民主制度穩定，並在危機來臨時成為守護人民的重要支柱。 我們期待，透過「拱心石計畫」以及未來更多論壇與出版工作，逐步建立跨領域的民主防衛知識平台，凝聚願意守護台灣的專業力量。面對中國對台灣日益加劇的威脅，我們需要的不只是短期激情，而是長期戰略、制度韌性與公民社會的持續投入，設法讓時間站在台灣這一邊。 最後，我們也誠摯邀請所有關心台灣未來的朋友，持續支持台灣安保協會的工作。無論是參與論壇、分享理念、提供專業協力，或透過捐款與贊助支持協會運作，都是守護台灣民主共同體的重要力量。因為唯有集結更多願意行動的人，我們才能共同守護這片土地的自由與未來。

楊仲庭│台灣安保協會理事 拱心石計畫的源起，起因非常單純，乃是以我個人作為律師的知識與經驗而言，行政權不可能如此弱小，不可能沒有對抗立法權的策略。但是在台灣畸形的法律文化下，行政權或許面臨掣肘，而變得謹小慎微。 行政權此一概念，廣泛而言可以指涉由賴清德總統、卓榮泰行政院長所掌控之各行政機關，該等行政機關是負責「執行法律與政策」，倘若立法者通過顯然不合理或違背憲法之法律或政策，行政機關自可以消極執法、怠惰執行政策。實際上，立法者通過的法律，而行政機關基於各種原因而未積極執法，甚至胡亂執法，是非常常見的實務現況。是此，筆者絕對不認為，行政權只有挨打的份，自應有許多法律策略可以反制立法院。 以此來看，行政院長拒絕副署特定法案，即屬於充分闡釋憲法，並掌握實務運作實況之後所發展出的「憲政武器」。藉此憲政武器，實際封殺立法院通過的不合理法案；而立法院如有不滿，自可發動「倒閣」，然而立法院將面臨「解散國會」的可能後果，致使立法院的亂政行為略有收斂，國家勉為其難持續向前。 是此，本人希望召集對於行政法領域學有專精之實務專家，仔細研討各項議題，並在具體個案中，提出行政權能夠反制立法院亂政的法律策略。 筆者長期以來認為，法律或許沒有標準答案，但一定有比較好的答案。要命的不是我們放棄法律論證，真正要命的是，台灣的所有法律爭議的真正本質，毋寧在於：「有一群人並沒有打從心底認同台灣這塊土地」，以及「另一群人看似在乎人權，卻始終迴避中國是敵國。」 憲政主義的精神在於，反思與批判之後，再打從心底的接受法律，你我在台灣土地上的所有行為將成為憲政精神的骨肉。 期待拱心石計畫的推展，能夠召集一群熱愛台灣的專業人士，一齊守護台灣的民主，守護那些微小、簡單卻具體的日常幸福。

楊仲庭│律師 壹、背景說明： 中國汽車產業多次計畫進入台灣，進而造成我國之國家安全與經濟安全之風險，如何防堵中國利用台灣之民主社會與自由貿易理念之漏洞，是本報告之核心關懷。筆者認為，除了仰賴立法者適時頒布或修訂法律（國會法）以外，亦應關注行政權如何妥善運用各類行政行為（尤其是行政命令）予以防堵，鼓勵行政權擔負本應履行之憲法義務。 貳、問題設定： 一、 中國汽車進口台灣所要面臨的法規壁壘為何？ 二、 行政權之各該主管機關現正以何種行政措施應對中國汽車產業？ 三、 上開行政措施是否有違背法律保留原則之風險？ 參、中國汽車進口台灣之法規壁壘與中國廠商的應對模式 我國現行法規主要係依臺灣地區與大陸地區貿易許可辦法（下稱：貿易許可辦法），架構出「原則禁止中國物品進入台灣」的原則例外模式[1]。實務上通常直接查詢中華民國輸出入貨品分類表，只要經濟部國貿署註記為貨品稅號（CCC Code）註記為 「MW0」者，即代表「大陸物品不准輸入」。因此，中國汽車在現行台灣法規下，原則上禁止進口入台。 中國貨物要能依據貿易許可辦法第7條第1項第1款獲准進口[2]，必須符合：不危害國家安全、對相關產業無重大不良影響。從貿易許可辦法第7條與第8條來看，可以發現行政機關對於中國貨物進口的管制擁有相當高的政策決定空間。一言以蔽之，第7條先是原則禁止中國貨物輸入，第8條又設下概括條款，意味著即使列入准許進口之白名單，只要一經發現有國安問題或對產業有不良影響，經濟部國際貿易署即可禁止進口，給予行政權相當大的權力。 雖然有上述禁令，但中國仍積極試圖迂迴擺脫台灣的法規壁壘，也就是筆者簡稱的：MG車模式。 MG汽車（Morris Garages）原本是為英國百年品牌並以跑車聞名，2007年被中國上汽集團收購，本質上已屬中國品牌。上汽集團採取以下手法規避我國之進口管制：先由台灣之中華汽車取得上汽集團之品牌授權；接著，不採取整車進口，而是拆分零件，將整部汽車的各該零件拆解後，以汽車零組件的名義申請進口至台灣。然而汽車之關鍵零組件，例如電池、引擎與板金等仍由中國所生產。第三，零件順利入關台灣後，再由中華汽車之工廠負責組裝以及進行測試。一經組裝完畢後，該車輛可認定為台灣製造，並合法領取牌照上路，也不受到禁止中國車輛整車進口台灣之限制。此一手法致使台灣的汽車產業淪為洗產地的工具，也將造成汽車產業空洞化等危機。 為了應對MG汽車衍生的風險，經濟部於2024年8月1日頒布：《經濟部產業發展署辦理中國大陸車款在地化供應鏈合作價值比率認定作業要點》（下稱：中國車在地化作業要點）。詳言之，經濟部於2024年7月30日發布新聞稿[3]指出，中資與國際品牌合資者（例如：上汽汽車）、中資併購之國際品牌者（例如：MG車、Volvo）、國際品牌在中國廠生產者（例如：特斯拉在中國設廠）及中國品牌者（例如：比亞迪汽車），均需符合在地化供應鏈合作價值比率，且須逐年提高，上市第一年15%，上市第二年25%，上市第三年35%。經濟部以此強制要求若要在台組裝銷售並車款，必須達成「在地化供應鏈合作價值比率」，並向產發署提出在地化供應鏈合作價值比率承諾書以取得產發署同意文件後，始可申請相關審驗[4]。 值得注意的是，中國車在地化作業要點具有溯及既往生效的法律效力，即便是中國車在地化作業要點頒布前已經上市的車款，仍要補件申請許可。雖然中國車在地化作業要點給予一年的緩衝期（2024/8/1-2025/7/31），但此舉勢必重大影響廠商布局。 有趣且最值得關注的是違背該中國車在地化作業要點的法律效果，乃係拒絕核發「在地化比率認定文件」並「副知交通部、環境部、內政部移民署、財政部關務署、經濟部國際貿易署及經濟部能源署」[5]。此一法律效果乍看之下似無殺傷力，但若理解一輛汽車上市上路需要通過的行政檢查與獲得之行政處分，就可以推知，若無法獲得經濟部核發之「在地化比率認定文件」，後續幾乎無可能有任何主管機關會進行行政檢查程序以及核發各項許可。 簡單來說，一輛汽車要能在台灣上市且上路，要歷經非常繁複檢驗，取得各種執照或許可，例如：必須通過車輛型式安全審驗（交通部）；必須通過汽車空氣汙染物驗證核章、移動汙染源空氣汙染物排放標準以及噪音管制標準（環境部）；車型或車輛耗能證明申請核發（經濟部）等法規，詳情請參本文附表一。 是此，雖然只是拒絕核發「在地化比率認定文件」並「副知交通部、環境部、內政部移民署、財政部關務署、經濟部國際貿易署及經濟部能源署」，但此舉顯然實質上致使後續的所有行政檢查難以進行，甚至根本不可能獲得准許。中華汽車2024年第二季法人說明會（2024年8月26日）中表示[6]，將全面配合政策，盡快提高在地化比率。中華汽車並未以訴訟反抗主管機關，並採取務實順應經濟部政策的態度。 而且，已經上市的車輛，仍受到行政機關高度監管。以車輛型式安全審驗管理辦法第29條為例，審查機構每年執行一次成效報告核驗以及三年一次現場核驗。若未能符合品質一致性核驗，審驗機構可以報請交通部廢止車輛型式安全審驗合格證明書。是此，已上市的車輛若後續仍未獲得能源署核發之在地化比率認定文件，經濟部副知其他部會之後，如交通部即可予以否決一致性核驗。 MG車模式是利用臺灣地區與大陸地區貿易許可辦法只禁止中國車整車進口而未禁止零件進口的規範漏洞，以化整為零的方式將中國車拆解成零件後進入台灣，再於台灣本土進行組裝。經濟部的回應方式相當強硬，乃係直接頒布行政規則，要求廠商無條件配合提升在地化比率，甚至溯及既往，連已經上市的車款都要補上，否則就可能面臨停產等不利後果。從代理MG車的中華汽車的態度來看，違背中國車在地化作業的法律效果絕對是「有牙之虎」且效果強大，否則車廠不可能輕易順服。 中國並沒有停止繼續挑戰台灣的貿易法規，比亞迪汽車在2025年以「第三地製造組裝」的方式試圖規避法規。詳細來說，比亞迪的手法有兩層次：第一層，透過台灣的代理商先引進比亞迪旗下的「騰勢」（Denza）」汽車。騰勢汽車原先是比亞迪與德國賓士一起成立的合資公司，但經過減資之後，目前騰勢汽車已經成為比亞迪的子公司，再透過台灣代理商引進騰勢汽車進入台灣，試圖規避中國車輛禁止進口的規定。 第二層次，則是將進入台灣的車輛移轉至泰國工廠組裝，而不在中國本土進行生產與組裝，這樣的車輛即非屬於中國製之整車禁止進口。 這樣的手法，在稅務與國際經貿的領域，可能涉及三角貿易與移轉訂價的議題，致使台灣淪為中國洗產地的幫兇，在美中貿易戰的脈絡之下，台灣不能成為美國盟友的破口。第二，中國廠牌有國家安全與資訊安全之疑慮，對台灣的國安造成極大威脅。第三，要注意中國時常透由大量補貼以及殺價競爭的方式，壟斷市場並擊倒競爭對手，若放任中國恣意進入台灣市場，可能造成台灣汽車產業的威脅。 面對上述MG車模式，時任經濟部長的郭智輝2025年6月19日表示[7]：「美國方面非常在意洗產地，比亞迪不可能從泰國進口」，郭又於同年8月6日表示：「近年比亞迪火燒車事件頻傳，相關疑慮未完全排解前，要以高標準審視，替民眾安全把關」，經濟部且於2025年8月5日以聲明稿明確表示[8]：「政府將研議依相關法規，就技術引進、貨品進出口、車輛審驗、車輛銷售等面向，提出可行的管制措施，預計今年底前公告上路。」不過，截至2026年3月8日為止，經筆者查閱經濟部網站，尚未看到任何新修法規命令或行政規則公告。 截至筆者撰寫本文為止，比亞迪汽車入台的話題似乎就此暫緩。然而筆者偶然日前（2026年3月5日）在threads上看到，有不知名網友表示：「比亞迪零件可來台，但整車進口仍然禁止。」此言是否屬實？尚待後續進一步查核。 肆、從律師角度觀察經濟部的行政行為 若假設為中國汽車廠商之律師，筆者會相當關注以下幾點： 以比亞迪汽車為例，筆者之所以注意到此案，乃是因為鏡周刊2025年8月6日獨家報導指出，比亞迪汽車在台灣的代理商太古集團的高層，委託眾達法律事務所與電視台高層，邀請立法院正副院長韓國瑜、江啟臣辦公室夜宴，當晚並有立法院總務處長廖炯志以及立院副院長辦公室、院長辦公室幕僚到場赴宴[17]。 從鏡周刊的報導內容來推敲，眾達法律事務所的律師應該已經完整分析並掌握法規面的利弊得失，並以政治遊說作為突破手段。如此安排也相當符合商務策略。 從本文上述來看，可以粗略得到一個印象：行政權其實擁有相當大的權限與空間，可以依據政策所需隨時調整管制的密度。但這反倒意味著立法者具備相當大介入與操作的空間。因為個別立委未必需要說服眾多立委同僚支持他的法律提案（提案修國會法），而是只需要向個別行政機關施壓，並請個別行政機關微調行政規則或頒布新的法規命令，往往就可以對於特定廠商或產業達到相當好的效果。 學者（負責背書法律依據或產出研究報告）；立委（提案修法或只需要施壓行政機關）；產業（提供財務上或其他利益回報）；律師（提供法令見解或串聯人際網絡甚至充當白手套）。此一遊說鏈的具體運作[18]大致為如此。筆者並不是全盤否定政治遊說，只是要具體並負責任的提出，此一遊說鍊真實存在並提醒：行政法的運作往往才是遊說施壓的關鍵。理由很簡單，修整國會法終究是成本較高，矚目度較高的政治活動，但各該行政機關修改法規命令幾乎不會有大眾或立委關注。 從立法院職權行使法[19]的規定以及立法院實務運作來看，立法院確實曾經依法發動審查行政命令，但整體比例相當低。舉例來說：萊豬與美牛進口爭議時[20]，立法院各黨團提案表決，並最終多數決議准予備查。然而依據何弘光先生的統計與分析指出，民國106年至110年間，於院會一讀程序並經立法委員提議與決議「交付委員會審查」的行政命令，平均每年大約 400件，但各委員會實際將這些行政命令「排入議事日程」進行實質討論與審查的，平均每年卻只有 37件，有九成的行政命令案件雖然立委決議提交但沒有實質審查[21]。更遑論立法院106 年至110 年行政命令收件數大約是每年1400件左右[22]，足證大多數的行政命令並沒有被立委提出予以審查，即使提出交付委員會審查，但真正有審查的案件數量大約是平均37件，再加上行政命令公布後即可生效，立院審查並非行政命令之生效要件[23]，顯見立法院實質上審查行政命令並致使行政命令的效果暫緩上路者，並不多見。          更遑論，實務運作上，只有使用中央法規標準法第3條[24]之名稱者才會送立法院審查，因此若行政機關規避使用特定名稱，就不會再送立法院審查[25]。以及，縱使立法院認為應予以廢止或更正該行政命令，依據立院職權行使法第62條之規定，立法院只能報經院會並議決後通知原機關更正與廢止，不能逕自變更或廢止。          綜上，行政機關若頒布行政命令之後，立法者在規範面上仍有依據立法院職權行使法予以實質審查的權限，行政機關則在實務運作上仍有規避與閃躲立法院審查的空間。因此，除非立法者對於特定議題長期關注，否則實際上行政機關仍得以行政命令貫徹其政策目的；縱使立法者對於特定議題有關注，但只要沒有將其立場或主張以國會法形式通過，行政機關即可不斷以頒布新行政命令的方式迂迴貫徹行政機關之政策立場。 伍、經濟部行政行為之法律風險 雖然筆者認為對於廠商來說，提出行政爭訟的時間成本極高，但經濟部針對比亞迪模式的行政措施並非沒有法律風險。筆者認為，經濟部在防堵比亞迪模式中最可能涉及的法律爭議應是法律保留原則與授權明確性原則[26]。 首先是法律保留原則與授權明確性原則，在司法院釋字第443號的引介下[27]，台灣的法律領域實質上採用了德國式的「層級化法律保留」概念，並搭配「重要性理論」以分析「哪些事情由憲法作規定；哪些事項由立法者即國會決定；哪些事項可交由行政機關自行決定」。一言以蔽之，越是涉及到人民基本權利事項越重大者，就應該由立法者立法規範之（國會法）；若涉及個案判斷或個別領域之專業，亦可由立法者明確授權後再由行政機關自行頒布法規命令予以規範；若只涉及技術性細節性等事項，可以交由行政機關在沒有立法授權的前提下自行規範，此即行政規則[28]。 經濟部頒發的《經濟部產業發展署辦理中國大陸車款在地化供應鏈合作價值比率認定作業要點》在實務上，通常被行政機關認定為是內部的作業辦法，是上級機關協助下級機關認定事實或規範內部作業的行政規則。如採此一見解，則經濟部根本不需要國會法的授權即可頒布此要點。實際上，該要點確實是由經濟部直接頒布，且沒有遭到國會依據立法院職權行使法第62條的規定予以廢止或更正。是此，行政規則一向被視為法源之一而實質上對人民間接產生權利義務的干預[29]。總而言之，行政規則雖然僅發生行政機關對內之效力，但基於行政機關反覆適用而產生行政自我拘束，進而產生間接法效性或實質對外效力，人民權利不可能不遭受到行政規則的干預。 在實務上，若要針對行政規則或法規命令爭訟，主要提出的理由在於該等行政命令已經違背法律保留原則或授權明確性原則。簡言之，若行政機關頒布的行政命令已經違背國會法之意旨，增加法律所無之限制或要件，或是已經違背國會法授權之範圍，即係違背法律保留原則或授權明確性原則。 按照貿易法第11條：「貨品應准許自由輸出入。但因國際條約、貿易協定或基於國防、治安、文化、衛生、環境與生態保護或政策需要，得予限制。前項限制輸出入之貨品名稱及輸出入有關規定，由主管機關會商有關機關後公告之。」以及臺灣地區與大陸地區人民關係條例第35條第3項：「臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，經主管機關許可，得從事臺灣地區與大陸地區間貿易；其許可、輸出入物品項目與規定、開放條件與程序、停止輸出入之規定及其他輸出入管理應遵行事項之辦法，由有關主管機關擬訂，報請行政院核定之。」 貿易法乃是國會法層級，並在第11條明確表示，得因政策需要予以限制貨品輸出入，且11條第2項緊接著規定，由主管機關公告輸出入之貨品名稱與相關規定。另外，臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱：兩岸人民關係條例）第35條第3項議有明確授權由主管機關決定如何規範與中國之貿易往來，臺灣地區與大陸地區貿易許可辦法即是依據兩岸人民關係條例第35條第3項之授權所頒佈之法規命令。 或許更精緻來說，中國車在地化作業要點係針對「輸入到台灣境內的汽車零組件」進行規範，但依據貿易法或兩岸人民關係條例之條文來看，似只有針對「輸出入貨品」作規範，並未針對「已經輸入之貨品如何進行組裝」作規範。然而，若以此作法律解釋，則勢必出現「洗產地」的現象[30]。因此在法律解釋上，亦可解釋為依據貿易法第11條與兩岸人民關係條例35條3項的規範意旨，中國產品原則上不可輸入於台灣，以化整為零的方式輸入台灣（MG車模式），或是利用第三地向台灣輸入產品的方式（比亞迪模式）均屬於貿易法第11條與兩岸人民關係條例35條3項在規範目的上予以防堵的行為態樣，主管機關經濟部本即有義務忠實履行上述條文之規範目的，並以上述條文為依據頒布行政規則或法規命令，並未超越立法者於設立貿易法以及兩岸人民關係條例之立法本旨。 是此，筆者認為經濟部在貿易法以及兩岸人民關係條例的授權下，享有相當大的政策決定權限足以針對台灣與中國的貿易往來，頒布各項法規命令與行政規則。以此而言，中國車在地化作業要點要被行政法院評價為違背法律保留原則或授權明確性原則，筆者認為相當困難。 進一步來說，若經濟部針對往後的比亞迪模式頒布各項法規命令或行政規則，基於兩岸人民關係條例與貿易法的授權，經濟部實質上有相當大的空間以行政命令從嚴管制，且筆者同樣認為並不因此違背法律保留原則或授權明確性原則。是此，筆者認為，太古汽車與眾達法律事務所拜訪立院龍頭，與其猜想其係希望立法院推動修法，毋寧說更有效率的做法應該是請立法院施壓經濟部「不要頒布任何新的行政命令」，只要經濟部不頒布行政命令，完全按照現行制度依法審驗，比亞迪模式確實可能成功闖關。 […]

楊仲庭│律師 第一道關卡：貿易管制與源頭禁止（經濟部、財政部） 主管機關 法規名稱 於本爭議中之法律意義與條款分析 經濟部 貿易法 母法基礎。第 11 條授權主管機關得因國家安全或產業影響，限制特定貨品輸出入。 經濟部 臺灣地區與大陸地區貿易許可辦法 核心禁令。第 7 條規定大陸地區物品，非經主管機關公告准許，不得輸入。這是 MW0 代號的法源。 經濟部 中華民國輸出入貨品分類表 (含 MW0 註記) 實質清單。經濟部國貿署將中國製小客車、底盤等貨品稅號（CCC Code）註記為 「MW0」（大陸物品不准輸入）。 財政部 進口貨品原產地認定標準 關鍵防線。當比亞迪從泰國（第三地）進口時，海關需依此標準判定其「原產地」是否實質轉型為泰國。若核心製程或附加價值率未達標，仍會被認定為中國製而擋關。 財政部 自由貿易港區設置管理條例 (第38-42條) 潛在漏洞與管制。規範自貿區內的貨物進出與簡易加工。爭議點在於廠商是否利用自貿區「境內關外」特性進行轉運或簡易組裝（洗產地），目前此途徑亦受嚴格監控。 第二道關卡：在地化組裝（CKD）的反規避措施（經濟部） 針對廠商試圖引進中國零組件在台組裝（CKD），以繞過整車進口禁令的最新反制手段。 主管機關 法規名稱 於本爭議中之法律意義與條款分析 經濟部 經濟部產業發展署辦理中國大陸車款在地化供應鏈合作價值比率認定作業要點 最新的防賭防規 (2024.08.01生效)。明確定義四類「中國車款」（含陸資合資、併購、中國品牌等），強制要求自製率（首年15%、次年25%、第三年35%）。此行政規則直接提升比亞迪若想「來台組裝」的成本門檻。 第三道關卡：市場准入與技術審驗（交通部、環境部、經濟部） 若車輛突破前兩關（例如被認定為合法的泰國製進口車），政府仍可透過「行政裁量權」在技術審驗階段進行實質阻擋。 主管機關 法規名稱 於本爭議中之法律意義與條款分析 交通部 公路法 車輛管理母法。第 63 條授權訂定車輛安全檢測及審驗制度。 交通部 車輛型式安全審驗管理辦法 卡住比亞迪的關鍵。第 14 […]

楊仲庭│編輯 壹、前言 在全球化浪潮下，各國間的交流日益頻繁，各締約國國家間公部門得透過締約進行合作，無論是在經濟、文化或技術等領域，各自獲取利益之最大公約數，如各締約國均能夠依照約定辦理，理論上締約將成為各締約國推動發展之最大助力。 惟締約實質上考驗各締約國之協商與談判能力，在各國都在追求利益之最大化的同時，難免將影響其他締約國原本之利益。為避免行政機關於締約時讓國家之利益遭到嚴重影響，於現行法規下，立法機關得進行介入並審查[1]，此時發生行政權與立法權互相制衡之問題，並考驗一個國家整合度與團結度。如行政權與立法權因制衡而導致延宕締約時程，除可能與國際潮流脫軌外，對於國家本身而言，亦可能喪失因締約而能獲得之利益；若立法院無法對條約進行審議，而該條約對國家而言為不利者，亦可能導致國家利益遭受損失。 近期，因美國追求自身利益最大化為前提，向全世界大部分的國家加徵關稅，姑不論此對美國本身長期之經濟成果是好或壞，此舉已讓部分外國企業考慮於美國設廠，投資於美國，使美國本土能於短期內獲得國外資本注入[2]。直至本文截稿當下，美國以美國在台協會（其指定代表為美國貿易代表署），我國以駐美國台北經濟文化代表處（其指定代表為行政院經貿談判辦公室），雙方完成簽署「關於臺灣與美國間對等貿易協定」（下稱「對等貿易協定」），如當該協定生效所需之內部程序完成後（解釋上包含本國立法院審議通過），將近有2072項豁免對等關稅之產品[3]，可知該對等貿易協定，影響雙方各國之貿易交流甚大，影響國家既有貿易情形。 基此，本文藉由對等貿易協定之議題，探討國際間締約之形式、國家行政權與立法權間之制衡關係，進而探討對等貿易協定之定性與我國行政權與立法權就對等貿易協定未來可能的審查模式。 貳、國際締約之形式與程序 一、 「條約」與「協定」之區分 (一) 按條約締結法第3條第1項規定:「本法所稱條約，指國際書面協定而有下列情形之一者：一、具有條約或公約名稱。二、定有批准、接受、贊同或加入條款。三、內容涉及人民之權利義務。四、內容涉及國防、外交、財政或經濟上利益等國家重要事項。五、內容與國內法律內容不一致或涉及國內法律之變更。」另依司法院大法官解釋第329號解釋提及:「憲法所稱之條約係指中華民國與其他國家或國際組織所締結之國際書面協定」；而同法第2項規定:「本法所稱協定，指條約以外，內容對締約各方均具有拘束力之國際書面協定。」 (二) 基此，依上開法條之文義解釋，除形式上如有「條約」或「公約」，亦或是「定有批准、接受、贊同或加入條款」者，屬於條約外，實質上涉及人民權利義務、重要事項、與我國法律不一致或涉及變更我國法律者，亦應解釋為條約，然理論上我國與他國合作時絕大部分涉及人民權利義務或重要事項，甚至我國與他國雙方政府授權機構或團體締結「準官方協定」，應被定性為「條約」[4]，「協定」多半應係指純粹專業技術性[5]或宣示性之內容。考量國際條約適用上絕大多數將被解釋為「條約」，故本文僅就「條約」本身進行後續討論。 二、 整體條約締結之程序 (一) 按「本法所定締結程序，包括條約或協定之簽署、批准、接受、贊同及加入等程序事項。」條約締結法第3條第3項定有明文。有論者參考一般國際法實務，認為我國條約締結程序可詳細分為以下八項(但非所有條約均須完成所有程序)：一、任命派遣談判代表（全權證書之呈現）；二、談判協商；三、認證與簽署（字）；四、批准、贊同或接受：在民主國家中，條約批准前要送議會審議；五、加入：多邊條約簽字批准生效後，其他非締約國可以參加之程序；六、生效與國內公布；七、登記與國際公布；八、換文：二國各自發出單方文件，經過交換程序而發生拘束力，類似契約要約與承諾）[6]。 (二) 條約簽署前的程序 1、依條約締結法第6條規定：「主辦機關於條約草案內容獲致協議前，得就談判之方針、原則及可能爭議事項，適時向立法院說明並向立法院相關委員會報告。」有論者認為，此條文給予立法院事前主動參與，立法院有主動參與之「意見提供權」[7]。惟本文認為，依條約締結法施行細則第4條規定：「涉及國家經濟利益重要事項之條約草案內容獲致協議前，主辦機關視情形就可能爭議、產業影響及民眾關心等事項，向產業代表或利害關係人說明溝通，宜舉行諮詢座談會或公聽會等方式，聽取利害關係人與學者專家之意見；並應適時向立法院說明相關進展。主辦機關得委由各相關中央或地方主管機關辦理前項業務。」考究上開條文文義，是主辦機關「得」就條約草案的大方向內容，適時向立法院說明並向立法院相關委員會報告，可知主辦單位有一定裁量空間，評估可不先向立法院報告，故立法院是否有所謂事前主動參與的「權利」?容有疑問。 2、就現實層面而言，如行政機關執政黨與立法院多數委員為同黨，則行政機關願意於條約簽署前送予立法院審議的機率較大，以利後續締約簽署後，送立法院審議時，立法院因為提早知道行政機關的締約方向，故就條約的實質內容得較快審議完成；相反地，如行政機關執政黨與立法院多數委員為不同黨派，則可能因為怕立法院杯葛，拖延條約協議時程，而導致事前向立法院報告的意願較低，此時立法院要求行政機關報告時，行政部門得否拒絕? (1) 有論者認為，行政機關不得拒絕，惟就條約談判內容屬於機密性質者，準用條約締結法第9條規定，立法院應以秘密會議方式舉辦，行政機關應先就大方向進行報告，立法論上應於同時增訂對相關人員(包含行政機關與立法院等人員)在談判尚未獲致協議前，課予不得洩漏之法律責任[8]。 (2) 惟本文認為，在現行法規範下，行政機關是「得」於條約獲致協議前，向立法院就大方向內容向立法院報告，故立法院沒有事前主動參與之「權利」，立法機關如要求行政機關報告時，行政機關有權利拒絕；然就國家一體性觀之，立法院一律不得事前主動參與，亦有未洽，如國際條約涉及重要事項，如條約締結法第3條第1項第3款及第4款規定之事項，或可評估透過立法，要求行政機關如條約涉及上開重要事項時，於條約草案獲致協議前，「應」就談判之方針、原則及可能爭議事項，向立法院說明並向立法院相關委員會報告，同時為避免立法院因與行政機關意見不合而有刻意杯葛等情，立法院應於接獲行政機關報告後，於適當期間(宜有具體日數，例如30日內)內向行政機關以書面方式表示有無意見，如有，行政機關應參考該意見修改條約草案，並嘗試與各締約國討論；如立法院未於該適當期間提供書面意見，行政機關應依法續行程序。 (三) 條約簽署以及簽署後之程序 1、條約或協定草案內容獲致協議時，除經行政院授權或因時機緊迫而經行政院同意者外，主辦機關應先報請行政院核定，始得簽署。條約締結法第7條規定定有明文。此於目前實務，應較無疑慮。 2、條約簽署後之程序－審議與查照 (1) 而條約是否需要立法院之實質審議，還是得僅給立法院查照即可? (2) 按「但未具有條約或公約名稱，且未定有批准、接受、贊同或加入條款之條約案，有下列情形之一者，主辦機關應於簽署後三十日內報請行政院備查，並於條約生效後，主辦機關應報請行政院轉呈總統公布，並送立法院查照：一、經法律授權簽訂。二、事先經立法院同意簽訂。三、內容與國內法律相同。」條約締結法第8條第1項但書定有明文。司法院大法官解釋第329號解釋意旨表示，經法律授權或事先經立法院同意簽訂，或其內容與國內法律相同者，無須送立法院審議。自上開內容可知，條約得僅送立法院查照之情形，較為嚴格，國際條約多半能完全與我國法律相同者，數量偏少，考量實務上就該條之爭議略低，故本文於此不多贅述。 (3) 反而，實務上常出現爭議處為立法院須進行實質審議之時，按「條約案經簽署後，主辦機關應於三十日內報請行政院核轉立法院審議。」條約締結法第8條第1項規定定有明文[9]，爭議不外乎為，當立法院需實質審議時，審查密度為何? A、依目前立法院職權行使法對此並無明文規定，有論者指出，依國際實務運作，作法可分為兩種，其一為「事前主動參與決策、事後進行全案表決」(前緊後鬆)，另一為「事前被動參與決策、事後逐條嚴格審查」(前鬆後緊)[10]。 B、有論者認為，我國立法院應比照日本、法國及美國作法，僅能做出贊成或反對之整體決議，不得逐條審議、表決、保留或修正，完成事後監督，行政機關得選擇在談判開始、之中適當向國會簡報，與國會建立良好政治互信[11]。 C、惟亦有論者認為，依條約締結法第10條規定意旨，立法院可就條約內容逐條討論與審查，並得自行決定是否逐條審查、及逐條或全案表決[12]。 D、依目前立法院職權行使法或條約締結法規定，並無限制立法院應採取何種程度的審查密度，立法院之自主裁量空間較大。本文認為，立法院可自行決定審查密度，惟為避免立法院審查時間過久，導致該條約案懸而未決，審查時間應有明文限制，例如自行政機關將條約簽署後之內容提供予立法院起於適當時間內(宜有具體期間，如3個月內)，立法院應作出決定，並以書面方式提交予行政機關。如未於該期限內提出，視同立法院未通過，行政機關應依條約締結法第10條第3項規定辦理。 三、 代結論－對等貿易協定應屬於條約性質，雖行政機關已事前多次向立法院報告談判方向，惟依現行法規，立法院並無權利得要求行政機關向其報告。然此為重大事項，宜修法規範。 (一) 對等貿易協定屬於條約。 於本文撰擬當下，對等貿易協定業經雙方簽署，內容涉及貿易、對等關稅及供應鏈合作等重要經濟事項[13]，依條約締結法第3條第1項第4款規定，應屬條約之性質。 (二) 行政機關已有向立法院報告談判方針，惟此係行政機關主動報告，立法上建議修法使此類重大事項，行政機關應事前向立法院報告。 1、經查，在對等貿易協定簽署前，行政機關包含農業部、財政部、經濟部、國家安全局、外交部等，自民國114年7月16日開始至本文撰擬當下，均有向立法院報告對等貿易協定之相關專題並進行討論[14]，依條約締結法第6條規定，雖然行政機關並無義務向立法院報告，惟行政機關仍主動依該規定向立法院定期報告及討論。 2、依本文見解，此涉及經濟等重大事項，宜透過立法，要求此重大事項之條約案，於條約草案獲致協議前，行政機關「應」就談判之方針、原則及可能爭議事項，向立法院說明並向立法院相關委員會報告，同時為避免立法院因與行政機關意見不合而有刻意杯葛等情，立法院應於接獲行政機關報告後，於適當期間(宜有具體日數，例如30日內)內向行政機關以書面方式表示有無意見，如有，行政機關應參考該意見修改條約草案，並嘗試與締約國討論；如立法院未於該適當期間提供書面意見，行政機關應依法續行程序。 (三) 對等貿易協定應送立法院審議，立法論上建議修法明定於行政機關將條約簽署後之內容提供予立法院起，立法院應於適當期限內作出決定。 1、經查，對等貿易協定除立法院似無於事先同意簽訂或經法律授權簽訂，內容亦與國內法律不同，故依條約締結法第8條第1項規定，本案應送立法院審議。事實上，對等貿易協定簽署後，行政機關亦確實擬送立法院審議[15]。 2、考量立法院已於事前知悉行政機關之談判方向並參與討論，於審議時或可採取全案表決，惟若要採取逐條審議，亦無違反現行條約締結法等相關規定。 3、惟如本文前述，為避免立法院過久未審，導致本案延宕，於立法論上，宜修法規定行政機關將條約簽署後之內容提供予立法院起於適當時間內(宜有具體期間，如3個月內)，立法院應作出決定，並以書面方式提交予行政機關。如未於該期限內提出，可知立法院內部對於條約內文並未獲得多數共識，視同立法院未通過，行政機關應依條約締結法第10條第3項規定辦理，即通知締約對方該條約未獲立法院審議通過。 參、參考資料 一、 […]

陳玠宇│律師 壹、前言 立法院於2024年12月，在國民黨和民眾黨聯手下，三讀通過財政收支劃分法（以下簡稱財劃法）修正，行政院於2025年2月，以「公式錯誤」、「垂直分配不合理」、「水平分配不平均」為由提出覆議並未成功，財政部於同年8月提出統籌分配試算金額，證實本島縣市與離島縣市統籌分配款計算公式中分母與分子不一致，致無法完全分配，且離島縣市的統籌分配款不增反減，立法院遂再度修正財劃法，調整誤植的財劃法第16條之1，並於11月14日三讀通過。 惟行政院認為立院版財劃法仍有富者更富、貧者更貧的現象，也迫使中央必須超過舉債上限，於11月20日提出政院版修正草案，行政院長卓榮泰也在12月15日表示，將基於立法院再修正的財劃法未經逐條討論審查的程序問題，以及新版財劃法將造成國家舉債超過上限等理由，拒絕副署新版財劃法。本文將從府際財政出發，梳理我國府際間財政移轉的現況以及學理上的批評，說明新版財劃法的修法爭議，最後，面對財劃法修惡，僅以筆者幾點淺見作為本文結論。 貳、 府際間的財政平衡 一、地方財政自主權與府際財政關係 中央與地方的財政權限劃分涉及府際財政關係，府際財政關係指政府之間垂直的財政關係與水平的財政關係交疊而成的結構，透過不同層級的政府分工、收支劃分，使各個層級的政府有足夠的財源，以支應各項任務的支出[1]。財劃法第3條將我國財政收支系統劃分為：中央、直轄市、縣（市），以及鄉（鎮、市）等四級。 財劃法第二章將我國政府的財政收入分為十類，其中以稅課收入最為重要，課稅系統中央和地方二級，並以「稅源分立」和「稅收分成」之制度運作。「稅源分立」指稅收區分為國稅和地方稅，財劃法第8條共規定八款國稅，第12條則規定七款地方稅。許多稅目雖劃分於國稅，但其收益權並非權屬中央所有，仍有部分需透過財政移轉制度分配與地方，此即「稅收分成」，至於地方稅，地方具有完整的稅捐行政權，但其稅捐立法權受到相當的限制[2]。 二、府際間財政財政移轉的基本原則 除了劃分中央與地方的財政權限外，為了改善垂直與水平財政分配不均的問題，各國政府也會實施府際間財政移轉制度，除了能確保國內各個行政區內服務能達到起碼的公共支出與服務成本外，因地方施政的影響不僅限於轄區內，也常具有外溢效果，基於國家整體發展考量，透過府際間財政移轉，亦可促使地方協力，達成全國共同發展的目標[3]，就府際間財政移轉的基本原則，學者曾提出以下標準[4]： 三、我國府際間財政移轉的方式 （一）共分稅及統籌分配稅 「稅源分立」區分國稅與地方稅，「稅收分成」則是將國稅依一定方式或比例與地方自治團體分成，依其性質，可分為共分稅與統籌分配稅[6]。共分稅是指稅捐收入由兩個以上高權主體所共享，稅收依法律所規定之比例分配，財劃法第8條第3項規定遺產及贈與稅若在直轄市徵收者，其收入50%給該直轄市；在縣（市）及鄉（鎮、市）徵收則80%給該地方政府。統籌分配稅是中央為了調劑各個下級政府間的財政落差，由其統籌運用，針對財政能力不足以因應基本財政需求者，由中央統籌依不同比例，進行重分配的稅收[7]，依財劃法第8條第2項規定所得稅、營業稅、貨物稅即有一定比例屬統籌分配稅。 學者葛克昌認為，共分稅和統籌分配稅在憲法上的依據主要是第7條的平等權和第10條的居住遷徙自由，首先，人民的納稅義務是依量能課稅原則負擔，依個人經濟上的負擔能力繳納稅捐，稅捐不因居住的地區而有差異，因此人民有權要求國家在各地給予相同品質的公共服務水準；其次，若國家無法讓各地保持相同的公共服務水準，致區域發展過度失衡，人們將為了醫療、教育、交通等因素被迫移居，無法享有真正的居住遷徙自由[8]。 共分稅在財劃法直接規定地方自治團體應獲配的比例，相關的討論主要圍繞在比例的分配上，較無學理上爭議，但統籌分配稅學說上有較多討論，依修法前財劃法第8條第2項及第16條之1規定，所得稅總收入之10%、營業稅總收入減除依法提撥統一發票給獎獎金後之40%，以及貨物稅總收入之10%，流入中央統籌分配稅款，其中94%屬普通統籌分配稅款，由直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）共同分配，剩餘的6%為特別統籌分配稅款，用以支應緊急或特殊情況。舊財劃法第16條之1第2項授權財政部訂定中央統籌分配稅款分配辦法（以下簡稱分配辦法），依過去分配辦法第8條規定，直轄市間共同分配61.76%普通統籌分配稅款，並以營利事業營業額佔權重50%；人口數佔權重20%；土地面積佔權重20%；最近三年財政能力平均值佔權重10%[9]；縣（市）共同分配24%普通統籌分配稅款，並以最近三年度基準財政需要額減基準財政收入額之差額平均值佔權重85%；營利事業營業額佔權重15%。 （二）補助 除了稅捐收入的移轉外，財劃法第30條第1項規定中央得對地方政府酌予補助，但應限於以下四款：「一、計畫效益涵蓋面廣，且具整體性之計畫項目。二、跨越直轄市、縣（市）或二以上縣（市）之建設計畫。三、具有示範性作用之重大建設計畫。四、因應中央重大政策或建設，需由地方政府配合辦理之事項。」第31條亦規定縣得基於鄉（鎮、市）間之平衡發展，對鄉（鎮、市）得酌予補助。地制法第69條第1項亦規定：「各上級政府為謀地方均衡發展，對於財力較差之地方政府應酌予補助。」 財劃法第30條第2項及地制法第69條第3項規定，補助之辦法由行政院定之，補助在實務上分為一般性補助和計畫型補助，但這樣的分類並非財劃法或地制法直接規定，而是行政院發布之「中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法」（以下簡稱補助辦法）所為的區別，在本次財劃法修正前之補助辦法第3條規定，一般性補助之補助事項係地方政府「基本財政收支差短與定額設算之教育、社會福利及基本設施等補助經費」；計畫型補助則是財劃法第30條第1項所規定之四款；另外也規定中央對地方重大事項得予專案型補助。 換言之，一般性補助和計畫型補助的分類應是基於地制法和財劃法的規定，地制法第69條第1項是對「財力較差之地方政府應酌予補助」，屬補助辦法的一般性補助；財劃法第30條第2項所列的四款與計畫或中央重大政策或建設有關，中央得酌予補助地方政府，屬補助辦法中的計畫型補助，學理上一般認為和統籌分配稅相比，中央對於補助金的給予有較大的裁量權[10]。 （三）協助金 財劃法第33條規定：「各上級政府為適應特別需要，對財力較優之下級政府得取得協助金。（第1項）前項協助金，應列入各該下級政府之預算內。（第2項）」地制法第69條第1項亦規定：「各上級政府為謀地方均衡發展，對於財力較差之地方政府應酌予補助；對財力較優之地方政府，得取得協助金。」和前述稅捐收入的移轉及補助款不同，由中央「上對下」的垂直移轉不同，協助金是由上級政府向下級政府徵收的費用，是「下對上」的移轉，屬地方政府被請求協助其他地方自治團體的義務[11]。學者蔡茂寅指出，我國中央政府的財政狀況普遍優於地方，協助金的制度形同虛設[12]。 四、學說上對我國府際間財政移轉的批評 （一）地方欠缺自主財源 學說對於1999年版財劃法的批評主要集中在地方財政自主權受到諸多限制，在欠缺財源的情況下，無法落實地方自治，如財劃法第8條及第12條稅源分立劃定了國稅及地方稅的範圍，依照第12條規定，地方稅僅有土地稅、房屋稅、使用牌照稅、契稅、印花稅、娛樂稅和特別稅課，以2024年為例，地方稅的收入為3,877億元，僅佔整體賦稅收入3兆7,619億的十分之一[13]。地方政府依據本法第12條第1項第7款及地方稅法通則課徵地方特別稅課時，又受到中央不予備查及行政法院掣肘[14]，在地方稅收不足的情況下，地方財政仍須仰賴中央統籌分配稅及補助款，無法實現地方財政自主[15]。學者陳汶津更認為，財劃法將稅收豐沛的稅目劃定為國稅，是同屬中央機關的立法院挾帶立法優勢下，將稅收中極大的比例劃入中央財庫，並將稅收貧脊的稅目劃歸地方[16]。 對上述批評筆者兩點回應：（1）國稅和地方稅稅目的劃分，並非各稅目稅收多寡考量，而是考量不同稅種的特性而定[17]，例如課稅基礎事實是具有高度流動性之稅捐，例如貨物稅；具有重分配性質之稅捐，例如所得稅；容易轉嫁之稅捐，例如營業稅；又或是課稅基礎事實分布不均，易隨景氣循環大幅波動之稅捐，例如證券或期貨交易稅，應由中央政府課徵，故國稅和地方稅的區分是為了考量地方政府間稅捐公平及稽徵便利，學者朱澤民同樣認為若任意變動國稅與地方稅的劃分，恐加深地方政府水平分配不均[18]。（2）針對前述學者的批評，這樣的劃分是同屬中央機關的立法院挾帶立法優勢下，將稅收中極大的比例劃入中央財庫，將稅收貧脊的稅目劃歸地方，筆者認為這樣的說法忽略了權力分立下的政黨政治現實，尤其在分立政府的狀況下，立法部門沒有必要將稅收比例較高的稅捐劃歸國稅，且即便在一致政府的情況下，113個立法委員中有73個區域立委來自國內各個選區，代表地方利益，在政治現實下，亦無無條件支持中央政府的道理，故上述同屬中央機關的立法院將極大比例的稅收劃歸國庫「自肥」的推論，似稍嫌跳躍。 （二）統籌分配稅欠缺制度化且分配不公 除了國稅和地方稅劃分的不公外，對於統籌分配稅的分配，也有欠缺透明及制度化的批評，學者陳清秀認為過去財劃法只有原則性的規範，具體的比例或標準則授權財政部訂定，中央對於如何分配仍有絕對的權力，且分配公式年年調整，地方財源欠缺穩定性，也導致中央與地方對於統籌分配款調整的爭執不斷上演[19]。 又過去財劃法統籌分配稅在不同層級政府間的水平分配採不同標準，依修法前財劃法第16條之1規定，直轄市是以參酌受分配直轄市以前年度營利事業營業額、財政能力與其轄區內人口及土地面積等因素；縣（市）中可供分配款項85%，依近三年度受分配縣（市）之基準財政需要額減基準財政收入額之差額平均值，計算其應分配比例；其餘的15%，則依轄區內營利事業營業額計算；鄉（鎮、市）則參酌其正式編制人員人事費及基本建設需求情形分配，學者柯格鐘批評，無法得知前述不同的標準的立法目的，且直轄市的分配中衡量轄區內的營利事業對營所稅的貢獻度而定，為何不一併考量個人綜合所得稅？財劃法是考量財政能力和財政需要，但以財政能力作為衡量統籌分配的標準，無法達到調劑財政盈需的目的，反而形成大者恆大、小者恆小的結果[20]。 筆者認同統籌分配稅分配不公，但對於統籌分配稅欠缺透明及制度化，中央握有絕對分配權力的批評，筆者則持保留態度。過去財劃法第16條之1第1項規定，統籌分配稅「應本透明化及公式化原則分配之」，闡明中央的分配應本於其所訂定的公式而不得恣意，且同條第2項亦規定，就分配予直轄市與縣（市）之統籌分配稅，財政部須「洽商中央主計機關及受分配地方政府後擬訂」，保障地方自治團體的程序參與權，因此，縱使過去財劃法未將分配公式入法，而授權財政部訂定，但觀察2015年六都時期至今十年的分配辦法，其中分配公式與權重指標均未曾變動，顯見縱使財劃法授權財政部訂定，但在透明化及公式化原則的要求，以及地方自治團體的程序參與下，並非如學者所言年年變動分配公式、中央與地方對統籌分配款的爭執不斷。 在實證上也可以得到相同的結果，下表（1）是2015年至2025年間十年，中央總統籌分配稅款及六都獲配數額的變化，至於下表（2）則是各個直轄市獲得統籌分配款數額佔全部統籌分配款的比例，可以發現不論中央政權的更替，直轄市的統籌分配款並未受到政治因素的影響，各個直轄市在獲配比例上的微幅增減主要是受營利事業佔比和人口增減的影響。 表（1）資料來源：財政部國庫署中央普通統籌分配稅款分配各地方政府明細表 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 總計 241,164 255,596 253,968 273,099 280,424 271,545 318,270 374,002 398,267 427,742 446,117 […]

甘知沂│台獨聯盟中委 一、問題意識          近年來，隨著兩岸官方溝通管道趨於緊縮，中共對台統戰工作轉向以宗教、文化、學術及民間交流作為重要替代路徑。其中，宗教交流因具備高度象徵性、精神動員力及「去政治化」外觀，成為極具吸引力但也潛藏風險的交流形式。無論是以「祖廟謁祖」、「宗教文化交流互訪」或「聯合和平祈福」等名義進行，不僅在現行法制及實務運作上容易取得合法性，同時亦具備較高的社會正當性。          宗教參訪是否真屬高度去政治化之精神領域事務，在一般交流情境下固然不難評估，然若考量對象來自一個將宗教完全納入國家治理、統治及民族主義意識形態工程，甚至對我國具備領土野心的集權國家，則性質全然不同。中共政權將宗教事務工具化，作為對外政治文化滲透之載體，致使兩岸宗教交流成為我國行政管制及國家安全戰略中相對薄弱的一環。中國宗教團體不應被視為純粹的「民間行為者」，而係在中共黨政系統高度介入下，具備國家制度性任務之主體，此一滲透問題亟待從法制層面重新定性。          本文旨在結合中國宗教治理模式、行政法及國家安全等視角，探討兩岸宗教交流下的組織滲透問題，並在問題聚焦在以下面向：          （一）剖析中共內部之宗教管理體系，特別是宗教的「中國化」、「愛國主義化」及「社會主義化」政策脈絡。分析中共如何使國內宗教組織具備「雙重功能」：對內作為黨國控管之維穩工具；對外則作為發揮影響力之滲透載體，進而透過交流訪問，轉化為對台宗教統戰的利器。          （二）檢視我國現行《大陸地區人民進入台灣地區許可辦法》（下稱入台許可辦法）之管制架構，分析其是否足以識別、定性並因應前述風險。探討中共如何利用該辦法之適用範圍、審查程序及限制條款，尋求我國國安管制之結構性漏洞，並嘗試從行政處分之附款、邀請單位之責任及活動監控等維度，提出可行之制度化對策。 二、中共宗教治理體系與宗教團體之「雙重功能」          本文之所以特別著眼宗教交流，係因宗教信仰具備超越政治意識形態之救贖功能。在信徒視角下，追尋信仰起源及某種「聖地連結」本身就是一種虔敬的表現。然而對於堅持無神論的中國共產黨而言，此種「超越性」卻可轉化為極佳的統戰載體。中共積極將對台文化統戰包裝成宗教交流，旨在形塑兩岸信眾「同宗同源」的強大精神想像。因此，釐清中共宗教治理模式及其對宗教之真實定性，不僅能證成強化行政管制之必要性，亦可為我國政府執行國家安全行政監理提供法理及輿論依據。 （一）歷史沿革：從消滅到工具化收編          與世界各地民主憲政國家多元並蓄的宗教環境不同，中共對具備歷史傳統之制度化宗教採取高強度行政管理。中國境內的宗教團體除須向官方登記外，更須遵循中共對民間組織之普遍要求，即接受派駐在其中的「黨組」領導。而所謂宗教「中國化」、「愛國主義化」及「社會主義化」，更已具體落實在人事任命、經費來源、教義詮釋及對外交流任務中。中共透過此機制，擁有決定宗教團體「存在價值」及「生存空間」的生殺大權。          縱使1949年9月中共建政前夕通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》，與隨後頒布的《中華人民共和國憲法》均在名義上保障「宗教信仰自由」，但其根基仍為馬克思主義宗教觀。宗教被視為人類在現世痛苦與異化中產生的「超越正當性」幻覺。雖然馬克思本意在於批判產生宗教需求的世俗世界條件，但其繼承者卻多採取行政手段乃至國家暴力試圖削弱宗教[1]。宗教被共產主義者廣泛視為「封建迷信」及「反動思想」，應當透過國家忠誠及意識形態工程加以取代。歷史證明，共產黨政權對宗教之政策核心，從非保障信仰自由，而是意圖透過思想改造達成「削弱直至消滅」的終極目標。          在實踐上，有鑑於人民信仰宗教的現象難以在短期內「根除」，中共於1950年代開始轉向「宗教愛國運動」策略，其中以基督宗教「三自運動」最具代表性[2]。此舉旨在切斷國內宗教與境外權威（例如梵蒂岡）的制度性連結，並將宗教全面納入國家忠誠體系。1982年3月頒布之「第19號文件」（《關於我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》），雖坦承宗教消亡不具現實短期可能性，並反對立刻執行強制手段，但同時仍強調宗教是「舊社會遺留下來的舊思想、舊習慣」，亦劃定嚴格紅線，諸如限制家庭聚會及禁止場所外布道等[3]。此舉標誌著個人的宗教表達及結社自由，必須完全服膺於黨國行政管理及共產主義意識形態。 （二）新時代的作用：愛國統一戰線下的宗教工作          1991年2月，中共中央發布《關於進一步做好宗教工作若干問題》通知，表明黨已「重新建立愛國宗教團體」，並允許信眾在「愛國主義」及「社會主義」教育的基礎之上落實宗教自由，促使中國宗教活動「正常化」[4]。2005年通過的《宗教事務條例》進一步確立宗教團體「獨立自主自辦」原則，而這裡所謂的獨立自主指的是「不受外國勢力支配」，換言之就是要在中共政府的支配下運作。該條例第76條亦將與台灣地區之交流納入管理之列[5]。2012年習近平上台後，強化「宗教中國化」之核心價值導向，並於2018年完成中國國務院國家宗教事務局職能移交由「中共中央統戰部」領導的制度變革，象徵宗教事務已正式從「政府行政管理」轉向「黨的統戰任務」[6]。          最後，根據《中國共產黨統一戰線工作條例》，宗教工作被明確定義為實現「中華民族偉大復興」及「祖國完全統一」之統戰工具。而在中共語境中，宗教組織的「合法性」不在於其教義或社會貢獻，亦不在其是否合法登記、是否接受財務監督，抑或是否作出真正的違法行為，而在於其與黨政部門之間是否存在「結構性依附關係」。無法納入控制範圍的宗教活動，即便僅為家庭禮儀聚會，亦可能被定性為「非法」。此種「黨領導教」的體制，再加上《中國國家情報法》第7條「任何組織和公民都應當依法支持、協助和配合國家情報工作，保守所知悉的國家情報工作秘密」規定，使中國宗教團體在對外交流時，必然承載著維護中國國家主權及推動統戰之制度性任務。       因此，中國宗教團體此種對內維穩、對外統戰的雙重功能，正是後續本文分析入台許可審查制度時，主張強化實質審查的關鍵事實基礎。 三、我國現行入台許可法制評析          本章擬從兩岸人民關係條例之授權架構出發，剖析入台許可辦法在行政程序、裁量權行使及法律效果定性上的現況，並探究其如何因審查類型及程序設計缺陷，進而產生國安防線之結構性漏洞。 （一）許可制度之法律本質：高度裁量之授益行政處分          外國人民進入台灣本就非理所當然，遑論在兩岸長年的特殊情境，以及中共日益擴張的軍事政治威脅下，中國人民入台更應基於國家安全考量，採取更為嚴格的方式個案審查。此一立場可從兩岸人民關係條例第10條第1項「大陸地區人民非經主管機關許可，不得進入台灣地區」規範中獲得證成，係屬「原則禁止，例外許可」之法律關係。在此基礎上，行政機關理應對中國宗教團體來台交流，透過更為嚴謹的行政審查機制，藉以阻斷任何潛在的國安風險。          入台許可之准駁，係主管機關（內政部）就具體申請事件所作之「授益行政處分」。依入台許可辦法第16條及第25條規定，實際申請程序須由台灣邀請單位代為提出，故行政處分之相對人為「邀請單位」而非「受邀對象」。此一定性至關重要，因其確立了政府對國內邀請單位行使行政監督、課予負擔及要求履行保證責任之基礎。          然而，雖實務上主管機關對入台許可擁有「高度裁量權」，但無論是兩岸人民關係條例或入台許可辦法所規定之消極資格（如擔任黨政軍職務或有危害國安之虞等），其內涵往往過於抽象或空泛，且未能完全涵蓋中共黨政系統與民間團體「高度綁定且結構性依附」之特質。針對不具備正式黨政身分，卻與中國官方高度依存之團體成員，第一線審查人員常因各種顧慮或取證困難，而使裁量權收縮，導致審查程序傾向形式化。 （二）類型及審查機制缺失：入台許可辦法第31條          入台許可辦法第3條將中國人民申請入台活動分為社會、專業、商務活動、醫療服務及專案許可五大類。在專業交流中，依第30條及第31條規定，要求由領有組織團體憑證之台灣單位代為申請，並檢具行程表送主管機關及目的事業主管機關備查，制度面看似已臻完備。且根據《大陸地區人民進入台灣地區從事專業交流申請資格應備文件及目的事業主管機關審查權責表》（下稱審查權責表），行政審查流程分由各目的事業主管機關進行，最後經由內政部移民署負責身分查核。          觀察目前與宗教交流相關之活動類型，其中「宗教教義研修」因涉及長短期進修，實務上具有相對嚴格之計畫與時數要求（每週達30小時），並須送內政部宗教及禮制司進行實質審查，具備較高之管制密度。 然而，多數中國宗教團體一次性訪問，係透過短期專業交流中之「參觀、訪問、考察、研討會」等項目申請。依據入台許可辦法第31條後段規定，此類案件「免送目的事業主管機關審查」，僅須經移民署進行程序性身分查核。這便成為中共近年頻繁利用的制度漏洞，而一旦統戰人員以此類事由抵台，政府便難以追蹤其實際行程及非公開接觸。以中華民國大陸委員會（下稱陸委會）2025年5月11日新聞稿所揭露之案件為例，中國福建泉郡富美宮「以祖廟名義來台遶境，實則連日拜會各縣市地方宮廟、宗親會及里長」，明確表示有人正在刻意透過「虛偽申請」來規避實質審查。當具備相對專業之單位（例如內政部宗教及禮制司）在審查程序前端就被排除時，行政機關勢必將喪失即時識別「披著宗教外衣的統戰人員」先機。 （三）保證人制度及邀請單位責任空洞          入台許可辦法第6條至第8條所建立之保證人責任制度，在防範宗教滲透實務上顯得規範不足。原則上，保證責任僅側重在身分真實性擔保、在台生活安全及確保依限離境。然而，宗教統戰之特殊性即在透過非正式接觸、私人會晤或在禮儀活動中進行。此類「目的外活動」在舉證及認定上極其困難，導致邀請單位（保證人）的法律責任難以具體落實。在缺乏有效配套追責機制下，邀請單位往往成為滲透風險中最脆弱、有時也最無辜的一環。 （四）行政監督及事後手段匱乏          現行制度在許可處分作成後，行政機關明顯缺乏足夠行政人力針對各類交流現場進行實質監管。此外，相較於台灣團體赴中交流須進行特定資訊揭露，中國人士入台交流之背景、經費來源及保證人名冊等資訊目前皆不透明。在缺乏資訊公開的情況下，公眾監督及第三方驗證機制無法發揮作用，使得兩岸宗教交流行政管制，僅能高度仰賴內政部移民署之書面審核，難以應對日益精巧的中國組織滲透及統戰作為。 四、宗教交流實務中的具體國安風險：案例分析          前述法制分析顯示，我國現行入台許可辦法偏重程序審查，應加強對宗教交流特殊性，以及中國宗教治理體系的專業識讀，促使行政機關能加強實質審查。此種漏洞在兩岸實務交流中，已具體轉化為中共針對不同宗教特性量身打造的滲透態樣。以下將針對各宗教案例，析論其背後隱含之國安風險。 （一）漢傳佛教：文化影響力展示工具 […]