美國再平衡政策的政治著眼、策略佈局與現實考量——以及對台灣的影響
葉望輝（Stephen J. Yates） 美國前副總統錢尼辦公室亞洲安全顧問 華府國際顧問公司（DC International Advisory）總裁 在此先向台灣安保協會邀請我回台北參加這場意義重大的年度盛會表達最深的謝意，能夠藉此機會與台灣、美國、日本、印度各國抱持相同理念、重視台灣安全與人權的傑出先進們共聚一堂，這是我個人莫大的榮幸。 基於個人多年擔任政府高階職務所累積出的政治歷練與傳媒關係，這篇論文試圖整理出歐巴馬政府外交政策的關鍵思考背景與重要啟示，特別是針對所謂的亞洲「再平衡」（rebalancing）政策。 這篇論文首先將分析重返亞洲一說的政治著眼，接著探討再平衡政策背後的思考策略與無法迴避的現實侷限，最後分析再平衡政策對台灣的影響，並提出幾點建議供各位思考。 由於這篇論文出自布希政府時代、前白宮資深國安官員之手，我不敢妄稱這是一篇絕對公正的評估報告，但自認本文將以全面性觀點提出具體、公道的評論，並附帶一些具有建設性的建議。希望這篇論文能發揮拋磚引玉的效果，促成更深入的思考、啟發性的對話和更完善的策略選項；簡言之，這篇論文只是探討國際戰略的一個起點，並非定論。 一、重返亞洲一說的政治著眼（The Politics of the Pivot） 談到外交政策時，政治著眼這幾個字往往很難搬上檯面公開討論，不過如果迴避政治著眼的重要性，甚至忽略政治著眼其實就是擬定外交政策的主軸，則後續討論難免失去焦點並流於空談。民主社會中獲得勝選的政治領袖以政治必要性做為施政考量，從中尋求政治利益的作法當然也是順理成章的事情。 因此，當我們檢視歐巴馬政府提出「重返亞洲」（pivoting to Asia）一說的政策源頭，以及之後演變成「再平衡」的思考策略時，應當從這些想法與相關用語的政治著眼點開始評估才恰當。 多年以來，2008年美國總統大選是共和黨有史以來頭一遭在外交事務與國家安全兩項議題同時宣告失守的一年，尤其特別值得注意的是，小布希（George W. Bush）因為國家安全的政策較受選民青睞，進而在大選中擊敗民主黨候選人凱瑞（John Kerry）一事也才不過是四年前的歷史而已。 歐巴馬入主白宮的選舉主軸建立在抨擊前一任總統宣告反恐戰爭的舉措錯誤百出，甚至根本不該派兵前往大中東地區。歐巴馬的競選團隊主張這些陷入僵局的軍事冒進不僅損害美國在中東地區的利益，也導致美國無法顧及在亞洲的利益。 小布希政府的確為了中東地區的軍事行動焦頭爛額，這一點不容否認，但是也很容易理解這是為了對九一一恐怖攻擊行動做出回應——策劃這場恐怖攻擊的首謀來自於中東，煽動恐怖組織的意識型態也源自於中東，並且同樣在中東地區獲得最多當地民眾的呼應。 因此，處理大中東地區衰敗、戰亂的國家，切斷基本教義派聯絡網路的風險也就被賦予新的政治必要性，讓後續的軍事行動師出有名。小布希總統執意如此的基本論點是——必須在敵人再次打進美國本土之前，決戰境外。大多數美國人在遭逢多起恐怖攻擊事件之後，也傾向認同這種說法的合理性。 結果人算不如天算，美軍在阿富汗與伊拉克的戰場紛紛陷入泥沼，隨著傷亡數字不斷攀升，美國輿情開始支持反戰的訴求，並質疑美軍在戰場上的惡劣行徑。媒體報導跟政治評論很少能掌握地球另一端衝突場面的真實面貌為何，以及衝突背後各種錯綜複雜的考量，但是師老兵疲的軍隊，戰場上醜聞不斷的惡劣行徑，再加上疲勞轟炸式的報導宣揚反恐戰爭不得人心，最後終於打垮小布希政府，讓這場反恐戰爭的使命失去了正當性。 才當選一任聯邦參議員的歐巴馬在2007～2008年間迅速成為民主黨挑戰總統大位的耀眼新星。歐巴馬抓緊每一個機會批判小布希政府各項失去民心的政策，其中最關鍵、影響最深遠的就是主張替伊拉克戰爭劃下句點，大幅修正小布希政府宣告反恐戰爭的作為。這項政見除了基於歐巴馬的個人信念外，同時也有效地提醒參與民主黨黨內初選的選民一件事——希拉蕊就跟2004年的凱瑞一樣，在加入反戰陣營之前的那幾年還曾經投票支持過反恐戰爭的相關法案。 強調小布希政府從一開始「正確地」派兵前往阿富汗，發展到日後「錯誤地」攻佔伊拉克，最終導致反恐戰爭師出無名，這種說法從競選角度來看的確相當具有宣傳效果。為了在這個論點上趁勝追擊，歐巴馬競選團隊加碼宣稱小布希政府太過重視中東的結果還導致美國無法繼續向世界其他地區的盟邦維持承諾，在亞洲的狀況尤其嚴重。 歐巴馬認為，美國與其把全世界當成反恐戰爭的戰場，倒不如在中東地區尋求一個可行的退場方案擺脫兩場不受歡迎的戰爭；除此之外，應該設法跟俄羅斯、中國等其他國家建立策略聯盟的關係，共同處理氣候變遷、跨國公衛體系與核武裁減等全球性的議題。提出這些新作法的目的是為了迎合當時美國民眾反戰、想把軍隊跟資源調回美國的訴求，並且希望用擴大合作的方式預防（如果不能解決的話）長年困擾美國的課題，比方說是來自北韓與伊朗的核武威脅。 重返亞洲這種簡單的口號也就如此這般地同時成為歐巴馬與希拉蕊初選陣營共同擁護的政見，日後也升格成歐巴馬政府外交政策的指導原則，而他們兩人也建立起運作良好的分工模式——歐巴馬總統專注於跟穆斯林世界建立新的交往基調，國務卿希拉蕊則大張旗鼓地宣告美國「回來亞洲」了。 國務卿希拉蕊高調宣示東亞國家將是自己任內第一趟出訪的目的地，並點出美國在亞洲的利益是未來國家發展的重要基礎。相較於小布希政府很少指派政府高層不定期出席區域性峰會（譬如說是東南亞國協區域論壇〔ASEAN Regional Forum〕）做為照應，歐巴馬政府反倒明確表示將指派頗受好評的國務卿希拉蕊出席所有區域性峰會，甚至將首次以美國代表的身份出席東亞高峰會（East Asia Summit）。 美國在亞洲的利益對未來國家發展至關重要這一點無庸置疑，維持美國在區域內持重的領導地位有助於強化這些利益的想法也沒有問題。儘管出席露臉跟高調主張都帶有某種程度的宣示意義，但是美國跟亞洲盟邦要面對的艱困挑戰卻不會因此就自動消失於無形。 歐巴馬政府想在亞洲採取新作法的說詞在剛開始相當受到歡迎。政治領袖跟媒體輿論多年來早就厭倦中東戰爭與恐怖主義那些了無新意、各說各話的論戰，能夠喘口氣談些美國在亞洲的新機會、新方案跟新作法當然會讓人感到耳目一新。 隨著歐巴馬入主白宮後花了整整一年的時間檢討對阿富汗的政策並聚精會神處理美國國內糟糕的經濟局勢，這段期間指派國務卿希拉蕊四處宣揚歐巴馬政府特別著重亞洲的新國家安全戰略反倒收到相當不錯的成效。 但是過不了多久，不論是美國還是世界其他國家都開始追問新戰略到底意味哪些實質上的改變。美國在中東的國家利益畢竟還是不容忽視，歐巴馬政府真的擔得起無視這些利益調頭就走？亦或是應該在中東設法尋求其他可能的機會？亞洲國家的領袖更會想：就算把焦點轉到亞洲是好事一件，但是在亞洲這個牽一髮動全身的地區，該怎樣改變強權間的平衡？該如何調整區域課題的優先順序以及經濟運作的模式？美國心目中到底對這些議題打著什麼樣的算盤？ 另一方面，儘管美軍在阿富汗跟伊拉克的軍事行動都逐漸接近尾聲，整個大中東地區卻持續瀰漫著動盪不安的氣息，導致國會議員跟國際社會開始質疑任何打算從中東撤離的觀點到底有沒有參考價值。 似乎很多不屬於歐巴馬政府的局外人都真的認為重返亞洲一說會導致美國忽略在世界其他地區維持必要承諾、逕行前往亞洲進行新一輪軍事部署的結果。他們對這波調動既會壯大中東對手的聲勢同時激化亞洲緊張局勢的憂慮溢於言表。 有鑑於此，2008年競選期間脫口而出「重返」這個詞彙逐漸被「再平衡」這個比較中性的詞彙取代。美國當然沒辦法從中東地區一走了之就只為了把注意力投注在亞洲身上，只能試圖在兩個同樣詭譎多變的地區重新找到平衡點，投以等量的付出與關注。 既然現在已經進入歐巴馬政府第五年任期的尾聲，我們大可斷言整個重返亞洲，或者是在中東與亞洲之間取得戰略再平衡的說詞，已經不再是歐巴馬政府感興趣的施政重心了。 考量到中國持續增加的戰略武器以及周邊地緣政治的複雜程度，美國國內外多數軍事專家都明白在亞洲重新配置資源的說法就算會受到歡迎，實際上卻沒有多大的戰略意義，更何況經過這麼多年後，歐巴馬政府對於什麼是重新重視亞洲議題的具體內涵遲遲給不出個明確說法，更別提該用什麼標準衡量亞洲盟邦跟戰略對手的回應了。 雖然歐巴馬總統用更常談到亞洲的方式回應批評，而且通常選在即將與相關人士會晤或接待貴賓時談到亞洲，但是這並不等同於施政重心或戰略規劃。白宮現在已經刻意避免再度用上「重返」這個字眼，不過倒是會繼續高調宣稱將在亞洲採取全面性的新外交政策。如果先把這種調整擱在一旁，我們就會發現「重返亞洲」或是「再平衡」等課題不但已經不能算是美國的國策，而且也沒多少人——不論是在美國、亞洲，或是世界其他地區——懂得真正的內容。 在此舉個例子。隨著2014年美國期中選舉的日子一天天逼近，主要政黨候選人大概都不會把自己對歐巴馬政府亞洲政策的看法當做前進國會的競選主軸，甚至可能連提都不提。比較可能的情況應該是兩黨各選區的政壇要角繼續在中東地區與美國本土的國家安全議題上進行攻防，亞洲地區不會成為重點。至此，國家安全議題對共和黨而言已經不再是個扣分題，原本重返亞洲的政治著眼已經消失得無影無蹤，一去不復返。 二、再平衡政策背後的思考策略（The Strategy Behind Rebalancing） 從政治著眼這一點分析歐巴馬政府重返亞洲的葫蘆裡賣什麼藥，思過半矣，不過這套說法還是包含許多可以操作的外交政策與國家戰略元素。 不論就戰略或政治面來看，美國撤軍都會帶來負面的印象，因此儘管歐巴馬政府急於把美軍抽離陷入僵局的戰場，但是卻極力避免向全球傳遞出撤軍的訊號，而避免負面印象的最佳說詞，就是用另一個正面的替代方案做為詮釋。 […]
