曾建元◎台灣大學三民主義研究所博士班研究生
第四次修憲結束，中國國民黨與民主進步黨兩黨協議就總統選舉制度，公民投票、國民大會代表選舉落日條款等三項議題於本屆總統任滿前提交國民大會討論，依照兩黨該一協議內容，一九九九年適為兩黨就三大議題進行修憲討論的期限，事實上，也是李登輝總統任內最後一次修憲的機會。易言之，這是李登輝領導台灣憲改十年成敗的最後階段，朝野政黨間是否能就以上三大議題或其他議題凝聚憲改共識，是歷史對李登輝改革意志的考驗，也是歷史託付與國大代表的神聖使命。
就以上三大議題而言，總統選舉制度涉及是否更改現制相對多數制為絕對多數制的爭議，此非國家發展會議共識，而是第四次修憲期間國民黨拋出的議題，但一度被許信良領導的民進黨中央接受成為兩黨修憲共識之一，後因陳水扁的反對，並提出公民投票議題作為交換籌碼，而阻止了總統選舉制度在第四次修憲中遭得修改。一般認為相對多數制對於民進黨的總統候選人有利，絕對多數制則有利於國民黨，此因絕對多數制下如果無法在第一輪投票中產生總統當選人，則必須進行第二輪投票，如此便給予各候選人合縱連橫的機會，又因國民黨在政黨統獨光譜上居於中間位置，因而可坐收左右逢源的利便。民進黨候選人因背負主張獨立建國的標籤，要獲得居於另一極端的選民的支持則較為困難。但如果在現制下進行總統選舉，當國民黨產生分裂或有其他無黨籍候選人出馬競逐而瓜分國民黨票源時，民進黨則有機會放手一搏贏得勝利。第四次修憲後，國民黨內部出現擁護副總統連戰和前台灣省長宋楚瑜的兩股聲浪，由於宋楚瑜於修憲凍省後與黨中央漸行漸遠，寄望國民黨分裂而能於總統大選中獲得漁翁之利的民進黨人，必然反對輕言更動現行總統選舉制度。另一方面，牽引民進黨參與第四次修憲的兩大力量許信良與陳水扁，也已各自卸下黨主席和台北市長職位。依民進黨〈公職候選人提名條例〉第七條第二項規定：「黨員於四年內僅能就第一類及第二類中之直轄市長等各項公職候選人擇一登記為提名候選人」，甫競選連任台北市長失利的陳水扁因受制於此一條款而無法參與同條例第三條規定之第一類公職候選人總統選舉，但其尋求解套的動作不斷，參選總統的意圖日趨明朗，自然不願總統選舉制度的修改以致其參選之路橫生波折。相形之下，始終偏好於絕對多數制的許信良，儘管個人聲望在黨內江河日下，然畢生參選總統的志願依舊堅定，衡諸個人意識型態立場，主導民進黨轉型的許信良，在第二輪投票受到其他黨派候選人接納進而展開合作的可能性就比陳水扁來得大。不過，一旦國民黨分裂，國民黨在絕對多數制下的利基將會因政黨合作的制度誘因不存在而流失，現行相對多數制一役定江山的特性，使候選人的條件成為左右選情勝負的關鍵，反而構成國民黨分裂的誘因。總統選舉制度的辯論因已成為總統選舉的前哨戰，各個黨派衡量其於總統選舉中的有利戰略地位，將決定著現行制度是否被更改。
凍結國大創制複決權亦為國家發展會議共識之一，公民投票則為民進黨一貫主張。國民兩黨主流意見皆認為〈憲法〉上原有之創制複決概念無法容納強調民族自決意義的公投，第四次修憲期間，兩黨一度對人民創制複決權入憲達成共識，並同意於總統府下設憲政諮詢委員會研究修憲案公民複決，但當國民黨提出修改總統選制主張，民進黨（以陳水扁為首）乃堅持必須將公民投票入憲，並以此議題與總統選制作為互換的一組籌碼，要求共同處理。其後，黃主文公開表示國民黨反對公投制度內含民族自決，民進黨則以國民主權原理為理由反對就此設限。民進黨轉型後，對於國家主權的主張，已遠離主權未定論，認為台灣主權已經獨立，因此有關台灣主權的界定，無須透過公民投票來決定，但有關主權的讓渡，諸如參與國際組織讓渡部分主權或與中華人民共和國合併，則堅持人民保留的精神，仍要求透過公投來決定。有關主權層次的公投較不具現實上的迫切性，又因觸及意識型態立場與對兩岸關係的影響，入憲的可能性恐怕不大，但有關重大公共政策與法案的公投，則因係國家發展會議的共識，加以國內公共政策爭議不斷，公投或為一有效的解決機制，似乎有法制化之必要。此一部份的公投，與國民大會的創制複決權有所競合，必須與國大職權的調整問題一併考量。
廢除國民大會為啟動憲政改革的野百合學運四大訴求之一，亦為民進黨一貫主張，然國民黨則自制憲時即基於其對於孫中山思想的理解而以意識型態上的理由堅持國大必須有形化至今。國家發展會議國民兩黨達成國代選制改為政黨比例代表制的共識，意圖藉此擴大政黨約束力，避免握有修憲權的國大成為不受制衡的憲政怪獸，但此議在第四次修憲期間遭到國代普遍反彈，而決定延後處理。國大憲政改革常務委員會為此於第四次修憲後就國會制度改革召集三黨代表組成九人研究小組進行研議，日前提出現制的改革方案。據民進黨福利國連線辦公室於一九九九年三月二十三日公佈的《國民大會代表修憲意見調查報告》揭示，國民黨有高達百分之八十五點二的國代主張兩院制國會，新黨百分七十二點七，連一貫主張單一國會的民進黨國代亦有三成支持兩院制，由於該一調查對於兩院制與一院制的區分標準與內涵未予定義，但至少可證明贊成維持國大組織有形化的聲音在國代間仍居於多數。自憲改啟動以來，國大職權僅選舉罷免總統副總統權因總統民選而遭凍結，其餘職權迭次增加，因國大為修憲機關，故而國大於憲改中收取修憲租的現象成為常態。國代選舉如要改成政黨比例代表制，則依照常理，必然要對國代支付修憲租方有可能取得其同意，上述憲改會之現制改良方案提出增加國大立法權與審查立法院預算權然備受外界爭議，顯示了國大制度的改革將成為下一階段憲政改革的棘手問題，卻也是最為迫切的問題。
除上述議題外，國家發展會議尚有修改立委選舉制度為單一選區兩票制的共識，然因國民兩黨現任立委支持不高而未能形成各黨黨內共識。支持此制的一方，多認為單一選區制能消解地方派系政治對政黨政治的牽制與侵蝕作用，而兩票制則因強化了選民的政黨取向投票，有助於政黨政治與責任政治的深化，反對者則擔心單一選區由於選區規模小，將形成新興地方派系或地方政治勢力的割據，並且使全國政治地方化。無論如何，此一倍受學界青睞的改革方案，國內主要政黨皆早已明確地表達了支持的態度，一九九九年民進黨黨中央二十一人修憲小組再次宣示推動此制的立場，國民黨國會改革小組亦已重申決志推動此制，掌握修憲權與立法權的在任民意代表與相關政黨如何看待本案，將是決定該一議題是否入憲的最重要政治性因素。
我國由於採取國大一機關修憲的制度，使國代收取修憲租成為修憲史上的慣例，利益交換式的思維漸次主導著修憲議題推動的進展，因而有國代延任案、單一國會兩院制或廢國大擴充立委名額等利誘現任國代等主張不斷浮現。當第十任總統大選在即，國民兩黨需要依賴國代與立委作為選舉大樁腳的選舉動員考慮下，第五次修憲是否能在選前順利展開，又修憲幅度是否會受到選舉的影響，以及任何修憲租的代價是否足以支持四項或其他議題入憲之成本，則值得全民共同關切。