張葆源◎台灣憲政研究中心副研究員
東帝汶，這個充滿苦難的地方最近再度躍登世界舞台，成為全球矚目的焦點。它位於帝汶島的東半部，面積近一萬九千平方公里，人口僅九十萬，早年盛產檀香木，在西方殖民主義興起的大航海時代淪為葡萄牙的殖民地，就這樣被搾取了四百多年；二次大戰後殖民地紛紛獨立，它卻未能趕上這股風潮，繼續被葡萄牙統治了三十年。1974年，葡萄牙「救國委員會」武裝政變成功，左翼新政府突然宣布放棄東帝汶殖民地，此一突如其來的舉動不僅沒有解放東帝汶，反而把它推入另一個更痛苦的深淵。
■歷史的弔詭
我們把視角拉回七○年代，當時全球的政治情勢處於劍拔孥張的冷戰對峙局面，由美、蘇兩大超級強權所構築的兩極(bipolar)權力體系主宰全球的戰略思維，包括印尼在內的第三世界國家雖然標舉擺脫強權操控的不結盟運動(Nonalig ned Movement)，但仍不免淪為兩大集團角逐權力的場域；當時，以蘇聯為首的共產勢力積極將觸角伸進亞、非、拉丁美洲，以美國為首的西方集團則採取美國外交官肯楠(George Kennan)所提出的圍堵(Containment)策略，企圖封鎖蘇聯集團的擴張。
值此歷史背景，第三世界國家的政情演變自然會牽動美、蘇兩強的國際戰略佈局，印尼的蘇卡諾政權在1960年開始左傾。「印尼共產黨」在蘇卡諾的扶植下迅速成長，並與軍方互奪政權，軍方在蘇哈托的帶領下終於遏阻共黨勢力。
站在美國的立場，蘇哈托政權配合圍堵共產勢力擴張的政策，至少符合西方世界的利益，加上當時東帝汶也出現共黨活動，所以蘇哈托在1975年揮軍東帝汶事實上已經取得西方世界某種程度的「默許」，後來不僅澳洲給予事實上的承認，連美國也一度有意給予承認。
雖然印尼染指東帝汶的舉動並沒有引起西方世界的強烈反彈，不過聯合國倒是從未承認印尼對東帝汶的主權。聯合國安理會除了在1975年譴責印尼的入侵行為外，翌年更決議通過「再確認東帝汶人民自決和獨立是不可放棄之權利」。值得注意的是，美、日兩國對該案是採取棄權的態度，顯見蘇哈托兼併東帝汶並非冒進之舉。
歷史的偶然給東帝汶人民帶來不幸，國際局勢的演變又讓東帝汶的地位絕處逢生。冷戰時期，國家利益是強權考量外交決策的重要依據；後冷戰時代，人權則一躍成為談判桌上的籌碼，「東帝汶人權」不再只是獨立運動領導人奔走呼喊的口號，而是國際社會決定介入與否的判準。
1998年5月21日，蘇哈托下台，接任總統的哈比比隨即在六月宣布賦予東帝汶自治權，東帝汶的情勢因而急轉直下，聯合國派出特使展開斡旋，唯一承認印尼擁有東帝汶主權的澳洲也表示支持東帝汶自決。今年三月，印尼與葡萄牙達成讓東帝汶舉行公投的決議，8月30日，正式舉行公民投票，東帝汶人民在統派民兵的威脅下仍然以98.6%的高投票率向世人展現獨立意志，開票結果證明78.5%的人反對自治，東帝汶與印尼分道揚鑣終成定局。
■坎苛的建國路
聯合國於九月四日公布東帝汶公投結果後，親印尼的統派民兵拒絕接受東帝汶人民傾向獨立的決定，因而片面撕毀與獨派組織間的停火協議，到處濫殺無辜，包括聯合國派遣的東帝汶支援團(UNAMET)人員都成為統派民兵的攻擊目標。目前為止，究竟有多少人喪命於統派民兵之手，各方說詞不一，不過東帝汶人民為了追求獨立確實已付出極為慘痛的代價。
國際間對於當年葡萄牙放棄東帝汶的舉動多半以「遺棄」視之，雖然當時葡萄牙已允許東帝汶出現政黨活動，卻無視於虎視眈眈的印尼，冒然撤離東帝汶，正由於這種不負責任的行為，從而燃起蘇哈托政權覬覦的野心。
當時東帝汶有兩個政黨較具影響力，一為主張延續葡萄牙屬地地位、遂行自治的「帝汶民主同盟」(Uniao Democratica Timortnse)，另一為主張完全獨立的「東帝汶獨立革命陣線」(FRETILIN)。1975年11月28日，葡萄牙駐軍完全撤離，「東帝汶獨立革命陣線」發表獨立宣言，成立「東帝汶民主共和國」(Democratic Republic of East Timor)，然而12月7日印尼當局派兵佔領東帝汶，東帝汶人民群起反抗，二十萬人在血腥陣壓中死亡，FRETILIN轉入山區打游擊，這個共和國只存在了十天便告亡國。
印尼的國會─人民協商會議─於1976年7月17日決議將東帝汶納為印尼的第二十七省，東帝汶被殖民的悲運再度延續了二十幾年。這段期間，衝突與虐殺事件層出不窮，較著名的殺戮罪行應屬發生於1991年11月12日的「聖塔克魯斯虐殺事件」，當時獨立派計畫在東帝汶首府狄力發動示威遊行，三千多名獨立派人士由貝洛主教住處遊行到被印軍屠殺的東帝汶烈士墳墓，他們手持標語，高喊「東帝汶萬歲」，印尼軍警卻突然向群眾掃射，被殺者達三百多人。
至於FRETILIN反抗軍則是前仆後繼、奮戰不懈，該組織前領袖羅巴托於1978年被殺，古斯莫繼起成為領導人，但於1992年被印尼當局逮捕入獄，直到今年九月七日才獲得釋放。
這種斑斑血淚的歷史本來應該在公投之後劃下句點，不過歷史卻似乎有意捉弄東帝汶人民，他們的噩夢依然持續上演著。親印尼的統派民兵賭輸翻臉，開始執行一連串的屠戮行動，種種跡象顯示，統派民兵之所以如此囂張，全然是印尼軍方在背後撐腰所致。聯合國發言人凱利指出，印尼當局眼見其原先盼望的自治方案不為東帝汶人民所接受，遂由統派民兵執行所謂的「Ｂ計畫」（「種族清洗計畫」之代號）；印尼政府擬藉由統派民兵恣意屠殺人民，並計畫遷走二十到三十萬東帝汶人民。事後大批難民逃離家園的事實亦可證明這種推測並非空穴來風。
■戲劇化的轉折
印尼總統哈比比曾說：東帝汶是一個「除了岩石，什麼都沒有的地方」。然而，當年蘇哈托為何又想併吞這個缺乏資源的葡萄牙棄土呢？他祭出一個冠冕堂皇的理由，就是「東帝汶可能成為東南亞的古巴」。不過，東帝汶非但沒有機會成為「東南亞的古巴」，且其悲運更遠勝於柯索沃與科威特的總和。
事實證明，印尼統治東帝汶的過程並不平順，儘管印尼本身也歷經「去殖民化」(de-colonialization)的奮鬥過程，卻不曾認真思索被殖民的感受。當它遭逢強烈抵抗後，仍然採取軍事威壓的統治手段，恣意濫殺無辜，終於肇致東帝汶人民前仆後繼、武裝抗爭的結果。
東帝汶的宗教（天主教）、種族（西部馬來人與巴布亞紐幾內亞人的後裔）與印尼不同，不過印尼內部的種族、宗教、語言本來就很複雜，所以東帝汶主張分離獨立的原因除了宗教與民族的差異外，反殖民、反高壓統治或許才是真正的主軸，因為印尼對東帝汶的統治手段採取典型的外來殖民模式，它大量遷入印尼人，企圖稀釋東帝汶人的比例，這些印尼人正是今天統獨對立的主要勢力。
如果蘇哈托現仍掌權，則東帝汶自決公投可能還遙遙無期。若說一場撼動東亞各國政經秩序的金融風爆是東帝汶命運的轉折點，似乎並不為過。接任蘇哈托成為總統的哈比比出身技術官僚，他不像蘇哈托擁有軍方的強力奧援，也許他意識到自己或將成為弱勢的過渡元首，所以亟思在任內有所表現，因此從他上任以來對東帝汶問題的談話可以發現，東帝汶獨立確實已經出現轉機。
只是印尼內部的反彈聲浪太大，不少人擔心東帝汶一旦獨立將引發伊利安省、亞齊省要求獨立的「巴爾幹效應」，加以近來印尼的民族情緒高亢，從哈比比的顧問黛薇女士呼籲國際社會不要逼印尼太甚看來，哈比比確實面臨相當嚴峻的國內外壓力，因此決定讓東帝汶自決對哈比比而言，其實也是一場充滿冒險性的政治賭注。
當然，哈比比對於國際觀瞻確實比蘇哈托來得在意，然而他和蘇哈托一樣，都拉不下臉來承認侵略東帝汶的事實。當年蘇哈托分明就是採取武力兼併，卻發動東帝汶四個政黨發表「巴利博宣言」，刻意營造出東帝汶人民自己要求合併的氣氛，而今哈比比即使讓東帝汶自決公投，卻又表示公投結果須經印尼人民協商會議通過，始能「釋放」東帝汶。
10月12日，雅加達當局又表示，人民協商會議可能延後批准東帝汶獨立，其理由是葡萄牙憲法依然宣稱東帝汶為其領地，印尼若於此時「釋放」東帝汶，豈不是把它交回葡萄牙手上？因此主張須俟葡萄牙修憲後，印尼人民協商會議才能批准。由此可見，印尼當局對於東帝汶獨立是百般不願的。
即使面對聯合國維持和平部隊準備進駐東帝汶，印尼當局的態度依然踟躇再三。儘管印尼司法部長慕拉迪早在9月2日即已宣稱獨立派一旦獲勝，印尼將會接受PKO（聯合國維持和平行動），但隨後包括印尼外長阿拉塔斯和慕拉迪自己卻一再拒絕聯合國的維和計畫，直到9月11日武裝部隊總司令威蘭多表示，他將建議在東帝汶「加速部署國際維持和平部隊」，翌日哈比比才正式宣布同意維和部隊進駐。
這一連串充滿戲劇化的發展，充分顯示出哈比比政權的不穩定性，如果他具有蘇哈托般的威權領導地位，又何須等到威蘭多開口才同意多國部隊進駐？不過，這一切已經無足輕重了，不管哈比比是為了建立自己的開明形象，或是有意藉此爭取國際對印尼的援助，畢竟他已經成就一件大功德，就是讓東帝汶在他任內走向獨立。
■冷熱有別的國際態度
印尼甫於去年經歷一場金融風暴，統治該國長達三十二年之久的蘇哈托因此黯然下台，不過它的政局卻一直動盪不安。這個國家不僅存在內部民主化的問題，還有治絲愈棼的宗教、種族、貧富差距和分離運動等問題，它的安定與否在在牽動著亞洲地區的情勢。
公投結果公布後，東帝汶隨即陷入一片腥風血雨，國際強權的態度卻顯得相當曖昧，雖然國際間要求制裁印尼的聲浪不絕於耳，但美、日這些有實力制裁印尼的國家若非遲遲不願表態，就是揀選毫無殺傷力的抵制措施，顯見東帝汶的人權固然值得同情；惟若與區域安定的利益相比較，他們的態度恐怕是瞻前顧後的。
即使人權已經成為當代國際政治的重要議題，但不容否認的，國家利益對於一國外交政策之取向仍然具有不可忽視的地位。霍斯蒂(Holsti)指出，決策者對於國家自身價值、利益與威脅的感受程度將影響它的外交決策。
我們若將東帝汶受侵害的影響層面與制裁印尼可能引發的風暴作一比較，即可窺知美、日等國之所以不願對印尼採取強烈制裁，或與其顧慮引發更強烈的政經風暴不無關係。綜觀公投前後國際社會對東帝汶的態度，大致可歸納為以下三類：
Ａ‧積極干預
聯合國：二十多年來，聯合國一直是支持東帝汶的有力支柱，去年其態度益趨積極，居間斡旋印尼與葡萄牙的談判事宜。公投結束後，安理會更決議派遣維和部隊，力促雅加達當局採取行動阻止統派民兵滋事。
澳洲：澳洲是唯一承認印尼擁有東帝汶主權的國家，而今逆轉為主導多國維 和部隊進駐東帝汶，其態度業已引發印尼國內的強烈反彈，雅加達當局因此片面撕毀其與澳洲之安全協定，以示不滿。
紐西蘭：紐西蘭外長馬金農於九月二日呼籲美、日、澳等國，即使沒有安理會的決議，各國仍應介入，該國部隊則與澳洲同時進入待命狀態。
葡萄牙：葡萄牙作為東帝汶的前宗主國，舉國上下對於東帝汶人民的苦難深感愧疚，其國家實力雖無法主導國際態度，但支持行動幾乎已經達到全國總動員的地步，包括總統桑派歐、總理古特瑞斯、國會及國內外人民均透過各種管道表達對東帝汶的堅定支持。
英國：外相庫克強烈抨擊印尼政府為維護東帝汶秩序而宣布戒嚴，並於公投結果公布後立即下令驅逐艦待命，英國另依聯合國憲章第七條，草擬一項議案，要求聯合國容許使用武力恢復東帝汶秩序。
泰國：總理乃川強烈譴責統派民兵屠殺東帝汶人民是「野蠻的行為」，並派兵參與聯合國維和部隊，但對於澳洲主導維和部隊多所不滿。
Ｂ‧消極配合
美國：美國國務卿歐布萊特雖然在公投結果發表後祝賀東帝汶人民，稱此一結果為「邁向一個新國家誕生的一大步」，但美國對於統派民兵的殺戮行徑卻一直沒有採取強烈態度的意願，柯林頓在提供運輸、通訊等後勤支援外，只願意派遣兩百名人員參與維和部隊，這種應景式的參與態度實在無法和強力主導柯索沃的行動相提並論。
日本：日本對於監督公投活動的「聯合國東帝汶支援團」(UNAMET)只派出三名警官。事後日本外相高村正彥發表聲明，表示「日本將密切意注意東帝汶情勢，並進一步呼籲印尼政府維持東帝汶安全。」甚至在聯合國人權委員會表決調查東帝汶人權案時，日本還是棄權，該國的保守態度與其國際地位極不相稱。
中國：統獨問題對中國而言是敏感的，不過中國外交部發言人孫玉璽仍發表評論，表示「尊重東帝汶人民的選擇」，對於聯合國的維持和平行動，中國象徵性地派出文官警察；此外，中國在聯合國人權委員會決定調查東帝汶人權一案是採取反對態度。
Ｃ‧態度冷默
以地緣關係來說，亞洲各國多半顧忌與印尼的關係，導致態度較為保守，除了泰國之外，印尼的鄰近國家多半表現冷淡。例如馬來西亞總理馬哈地不但強烈抨擊東帝汶獨立是美、澳等國慫恿的結果，對於蘇哈托則是大為推崇，充分顯露出欲與西方價值抗衡的亞洲觀點。菲律賓對於東帝汶獨立的態度向來保持沉默，然而在聯合國人權委員會表決調查東帝汶人權狀況一案時，菲律賓選擇與印尼、中國站在統一陣線，投下反對票。
至於台灣政府對於東帝汶問題總是眛於情勢，去年甚至將霍塔列為不受歡迎人物，拒絕他入境，而今公投結果已確立東帝汶的未來地位，外交部只表示將觀察情勢演變，再採取援助行動，由此可見其心態之敷衍。
從國際社會的態度加以觀察，即便舉足輕重的國家態度略顯消極，但東帝汶的處境確實已經獲得國際社會的廣泛同情，特別是在全球同聲譴責印尼暴行的嚴峻情勢下，印尼侵佔東帝汶的暴虐形象只會一再成為眾矢之的，因此，與其永遠揹負這種罵名，不如趁早鬆手「釋放」東帝汶。
■新國家的誕生
以九十萬人口的東帝汶而言，犧牲二十萬人的性命換取獨立，其代價不可謂不大，然而這種犧牲無疑正是世人寄予無限同情的重要原因。不可諱言的，獨立運動領導人不屈不撓的決心也是催化國際關注東帝汶問題不可或缺的要素，反抗軍領袖古斯莫的人格特質、貝洛主教和霍塔同獲諾貝爾和平獎的國際聲望，在在促使東帝汶人民的獨立意志愈發堅定。今天東帝汶獨立運動能夠開花結果，絕非倖致。
東帝汶不若其他要求獨立的省份擁有豐富的自然資源，主要的出口產品只有咖啡一項。過去印尼每年投注在東帝汶的預算有四千億印尼盾，其中只有八十億來自當地產值，東帝汶人民為了追求尊嚴與自主，毫不畏懼未來可能面對的經濟難題，其精神值得欽佩。
東帝汶人民的命運雖然坎苛，公投結果畢竟使他們取得獨立的正當性，印尼人民協商會議批准公投結果後，將把東帝汶的過渡管轄權交給聯合國，在聯合國的管理下，東帝汶人民最後將建立一個屬於自己的國家。誠如古斯莫在投下支持獨立的一票後所說：「今後我們將跨越艱難與悲哀，結束長久以來的苦難。」我們也誠心的祝福東帝汶人民從此遠離苦難，締造自由、民主的新國度。