削弱國家法地位自陷中國附庸
親民黨版的「海峽兩岸和平促進法」草案充滿違背立法原則的矛盾，並隱伏體制衝突的憲政危機，還想藉由「九二共識」和「四不一沒有」的法律化，將兩岸分治的實然狀態整合成一個國家，強烈威脅國家主權和憲政體制。
該草案一旦完成立法，不但將摧毀權力分立的制衡機制，更嚴重的是，台灣的國家法地位將因國內立法而自我限縮，進而塑造出台灣人民同意邁向政治統合的假象，逐步把自己內化為中國（中華人民共和國）的一部份。
一、違反民主原則
該草案最引人非議之處，就是國親等在野黨企圖利用國會多數的優勢，替二千三百萬人民決定台灣前途，設定與中國合併的單一軌道。這種立法，無視人民對國家前途的意見分裂，直接割棄反對統一的民意，並利用威權時代的政治主張來囿限台灣人選擇國家前途的權利，強調「海峽兩岸均堅持一個中國的原則」（九二共識），徹底顯露出政治權謀的考量，是一部違反民主原則的意識形態法案。
二、內容矛盾疏漏
(一)法案文字充滿歧義
第一條明定：「在﹃四不一沒有﹄及﹃九二共識﹄前提下，為化解戰爭危機，促進台灣海峽兩岸和平，以確保中華民國憲法與自由民主憲政秩序及台灣地區人民生活福祉，依憲法增修條文第十一條規定制定本法。」
從文義看來，第一條就違犯兩大謬誤：(1)無視不同意見，濫用國會多數，將極具爭議的政治詞彙置入法律；(2)法律文字力求明確，法案中若出現專有名詞，應先進行名詞釋義，以降低適用時的爭議。但草案僅在立法說明中解釋，條文卻隻字未提。
這種粗糙立法，不但會引發憲政體制和國家主權的劇烈震盪，適用時，亦將釀生解釋上的爭議。
(二)法律概念有失嚴謹
雖然立法技術可適度運用不確定法律概念或抽象概念，但草案中規定「兩岸和平協商特別委員會」委員的資格必須是「認同中華民國憲法之公正人士」，則難以驗證，因為「認同」與否，係屬內心活動，外觀上不易察知。如果口頭上認同，內心持相反看法，要如何排除這些人士？
(三)嚴重立法疏漏
草案總說明第六項稱「透過立法成立特別的任務型委員會，由各政黨推派代表，進行兩岸和平議程的協商。協商議定需經全體人民表決同意後，再與政府相關部門組成委員會，落實推動兩岸和平。」然而，細查十四條條文，只有第六條第二項規定「兩岸和平協議之簽訂，須經立法院審議，並交付公民複決通過，始生效力。」卻遍尋不著「與政府相關部門組成委員會」的任何規定。
須知，立法說明只能做為解釋法律時參考依據，只有立法說明卻無條文規定，是不拘束任何人。不知起草者是有意忽略，還是根本沒發現，才會擬出這種牛頭不對馬嘴的法案。
三、影響台灣主權
以國際法的角度看，主權應具有最高、絕對、不可分割、不可讓渡等性質。站在主權國家的立場，「海峽兩岸和平促進法」草案對台灣將產生何種不利影響？分述如下：
(一)政治上的影響
要談「海峽兩岸和平促進法」草案的政治效應，可藉大韓帝國從獨立國家逐步喪失主權的過程窺其梗概。1905年，日韓簽訂第二次協約，韓國成為日本的保護國，當時日本高倡日韓合併論，韓國最大的政治結社「一進會」也力主合併。1910年，大韓帝國總理李完用與日本代表寺內正毅簽訂「日韓合併條約」，大韓帝國將主權讓與日本，日本則把韓國併入版圖。
對照之下，中國對台灣，就像當年日本對韓國一樣，都具有領土野心，加上內部也有尋求「統合」的聲音，所以試圖把兩個國家「合併」為一個國家。
雖然時空環境不同，不能一概而論，但反觀自我矮化的「海峽兩岸和平交流促進法」草案，到處流露出視中國為宗主國的心態，台灣在某種程度上，似乎隱伏著日韓合併前的政治氣氛，只是操作手段不同，一為國際條約，一為國內立法。
因此，台灣一旦通過這部法案，就等於向中國做出「合併」的暗示，在這個大前提下，中國當然願意對台灣釋出「善意」，台灣則須逐漸放棄國家的基本權利，仰承中國鼻息，參與無關痛癢的「非政治性國際組織」，從經貿整合、文化交流，最後完成政治合併。
(二)國際法上的影響
從國際法的角度解析，這部草案的爭議焦點在於主權法律屬性的轉換，就是使台灣的「外部主權」遞減，僅存「內部主權」。換言之，這部草案亦可視為國會立法追求與他國合併的「主權讓渡法案」。
何謂「讓渡」（alienate）？個人放棄一部或全部自主權，把事務決定權委由他人處理，就是權利讓渡行為。同理，國家把事務決定權的一部或全部委諸其他國家、國家聯合或國際組織處理，就是主權讓渡行為。一般習稱的「美利堅合眾國」，原文中的“United States”，本意就是「國家的聯合」，各國（state，州）把部分主權讓渡給聯邦後，雖仍保有憲法和法律，但因失去外部主權，已經不是真正獨立國家。
由此觀之，「海峽兩岸和平促進法」草案雖未明定讓渡主權或領土，惟細究全文，卻僅見摘除獨立國格的立法權謀，例如與中國協商參與非政治性國際組織，就等於須經中國同意才能參與國際組織；如此一來，將嚴重削弱台灣的國家法性格，自陷於中國附庸的地位。
同時，國際社會也會根據台灣的國會立法，重新檢視台灣的主權和國際生存空間，把台灣定義為「準香港地位」。種種跡象顯示，該草案似乎有意呼應中國的法律戰，替「台灣特別行政區基本法」扮演開路先鋒，用意令人質疑。
「海峽兩岸和平促進法」草案的法理爭議（下）
制憲斷亂源為台灣徹底解套
(二)組織定性困難
該委員會不像海基會，海基會是政府出資設立的私人團體，受政府委託行使公權力，屬於間接行政，本身不是國家行政組織的一環，定位明確。然而「兩岸和平協商特別委員會」既想取代海基會的功能，又要兼行陸委會的職權，本身卻隸屬於國會，很難定位其屬性。
再從國家賠償法的角度觀察，該委員會若不法侵害人民權利，賠償義務機關究竟是委員會本身呢？還是立法院？
(三)逸脫監督的怪異組織
該委員會並非憲政體制下的國家機關，卻兼具不同國家機關的權力，任何民主國家若需要這種機關，也會明定於憲法，使之成為「憲法機關」。然而，在野黨在憲政體制外，竟想透過立法創設國家機關，所以設計出斲傷權力分立的怪異組織，違憲情形不辯自明。
再者，該委員會的預算由立法院編列，從組織層級分析，它究竟是機關，還是機關單位？恐怕連起草者也說不清楚。更何況，中央行政機關組織基準法僅適用於行政院及其所屬各級機關，該委員會根本不受規範，只要不違背國會多數黨的意見，其決議就具有形式上的「正當性」，試問人民要如何監督？
七、一廂情願的政治想像
(一)放棄國家地位能謀和平嗎？
草案總說明指出，想仿效東西德的「基礎條約」來簽訂兩岸和平協議，殊不知，戰後德國在占領體制下一分為二，土地、人口及國力居於優勢的西德堅持「一個德國」原則，任何國家只要和東德發展外交關係，西德就和該國斷交(例如前南斯拉夫聯邦和古巴)，直到一九七二年，西德放棄圍堵政策，兩德因而簽訂基礎條約，前提就是互相承認對方為主權國家。
在野黨若有意仿效兩德模式，就應從這個角度進行理解，要求中國承認台灣為主權國家，才是正道。
然而，若把「九二共識」納入法律，就等於把「一個中國」明文化，台灣在國內法上將成為中國的一部份，如此一來，簽訂和平協議的基礎完全消失，這種設計豈不矛盾？
(二)單方面意思表示，如何對中國產生拘束力？
第二條立法說明的第十一項指出，在「四不一沒有」及「九二共識」的前提下，台灣不獨，中共不武，雙方簽訂和平協議，保證兩岸維持現狀五十年。這段話，除去北京領導人的招安口吻後，就只剩下台灣在野黨的夢囈，因為台灣國會的立法意旨怎能拘束中國統治者的意志？
(三)中國願意創設一個對等機關來對談嗎？
第三條立法說明指出，「兩岸和平協商特別委員會代表台灣人民，與中國大陸可充分代表民意的﹃對應機關﹄，共同推動兩岸和平議程與協商」，更是徒具想像的空論，因為立法院創設一個橫跨國家權力的憲政怪獸後，竟然期待中國也有一個「可充分代表民意的對應機關」來進行對談，豈不荒謬？
(四)「兩岸兩席，共同參與非政治性國際組織」的詭異辯證
「兩岸兩席，共同參與非政治性國際組織」的說法更是荒謬，單從文義解釋，顯示台灣只願意參與「非政治性」國際組織(亦即NGO)，然而這部份台灣早已努力多年，根本不需和中國協商；再觀察立法說明，要「促使大陸協助台灣進入非政治性國際組織，因應全球化趨勢與需要」，更證明該草案有意透過立法鎖住台灣的法地位，剝奪台灣參與「政治性」(政府間)國際組織的機會，使台灣呈現準特別行政區的屬性，因為香港也是以這種身分參與非政治性國際組織。
我們必須注意，兩德統一後，原東德的國際法人格(internationallegalpersonality)消失，完全喪失參與國際組織的權能。而南北韓之所以能在國際組織上占有兩個席次，其前提正是「兩個國家」，不是「一個韓國」。目前，台灣的實然狀態是獨立於中華人民共和國有效管轄權之外，如果我們立法限定自己只能參與「非政治性」國際組織，而且必須取得中國同意，那麼台灣不完整的國際法人格將益趨萎縮，終至消滅。
八、和促法草案的警示
該草案立法疏漏、矛盾叢生，卻指出一個不得不令人正視的問題，就是法源。第一條稱立法依據是憲法增修條文第十一條，增修條文把「中華民國」區隔為兩部份，謂：「自由地區與大陸地區人民權利義務及其他事務之處理，得以法律為特別之規定。」
事實上，最早依據增修條文第十一條制定的法律是「台灣地區與大陸地區人民關係條例」（簡稱「兩岸人民關係條例」），第一條也開宗明義指出：「國家統一前，為確保台灣地區安全與民眾福祉，規範台灣地區與大陸地區人民之往來，並處理衍生之法律事件，特制定本條例。」
兩相對照之下，該草案與「兩岸人民關係條例」實有異曲同工之妙，只是「兩岸人民關係條例」雖然預設統一立場，但未放棄目前的獨立狀態，「海峽兩岸和平促進法」草案則明白接受「一個中國」原則，主動放棄主權國家的法律屬性，自願享有類似香港特區的限制性權能。
值得注意的是，由於憲法體系依然沿襲大中國架構，連憲法增修條文的前言也揭示「國家統一前」，並據此將中華民國區分為「自由地區」（「兩岸人民關係條例」稱「台灣地區」）與「大陸地區」，由此推衍而下的法體系，就算違背現實，司法機關也很難推定其違憲。
如果在野黨悍然通過該法，未來即使尋求司法解釋，被宣告違憲的部份，或將侷限於破壞權力分立，至於涉及「一個中國」的部份，雖然會產生嚴重的政治效應，但大法官會議依據中華民國憲法進行解釋，恐將陷入猶豫。
由此可見，如果不從根源著手，重新制定一部確認台灣國家法地位的新憲法，中華民國憲法的內在矛盾將永遠糾纏住台灣，很難解套。
（作者為手護台灣大聯盟制憲專員，原載台灣日報2005/10/23-25）