台海新態勢──從美國《國防授權法》談起

台灣安保協會於 2025 年 10 月 29 日舉辦以「台海新態勢─從美國《國防授權法》談起」論壇，針對近年來美國《國防授權法》（NDAA）的變化，談論台美之間的合作以及中國威脅下地緣政治的變化。

何澄輝‧ 台灣安保協會副秘書長 摘要 隨著國際權力結構的劇烈變動，美國《2026國防授權法》不僅是一份年度預算文件，更是美國軍事戰略從「反恐戰爭」典範向「大國競爭」典範轉移的關鍵里程碑。本文旨在分析該法案所體現的革命性變革，探討美國如何透過預算結構的雙軌化、國防工業的再造以及同盟關係的重塑，來建構對中國的有效威懾。同時，本文將重點評估此一戰略轉向對台灣地緣戰略地位的影響，論證台灣角色如何從單純的軍售對象轉型為具備工業整合能力的戰略夥伴。 戰略典範的轉移：從反恐到大國競爭 美國國防戰略的重心正在經歷冷戰結束以來最深刻的調整。隨著川普總統第二任期的展開，一項最具象徵意義的變革在於將「國防部」（Department of Defense）改名為「戰爭部」（Department of War）的倡議 。此一語義上的調整，不僅是行政名稱的更迭，更宣示了美國國家安全機器的運作邏輯，正從平時的「防衛」態勢，轉向積極備戰的「戰爭」視角 。 威脅認知的滯後與覺醒 過去二十餘年，美國深陷於「反恐戰爭」的泥沼。在此期間，美軍的建軍思維主要針對非國家行為者（Non-state actors），如恐怖組織、叛亂份子及孤狼式攻擊者 。為了應對此類威脅，美軍致力於轉型為一支輕量化、具備精準打擊能力且能快速全球部署的精銳反恐部隊 。 然而，這種戰略聚焦導致了美國對傳統地緣政治對手崛起的輕忽。自2001年中國加入WTO至2018年間，中國綜合國力增長達九倍，並利用美國專注反恐與全球化紅利的機會，迅速推動軍事現代化 。特別是在2013年習近平掌權後，中國摒棄了鄧小平時期「韜光養晦」的戰略基調，轉而透過「中華民族偉大復興」與「人類命運共同體」等論述，積極競逐全球霸權並挑戰既有的國際秩序規則 。 數量與質量的雙重挑戰 美國戰略界驚覺，中國已不僅是經濟競爭者，更是具備顛覆現狀能力的軍事強權 。數據顯示，中國海軍艦艇總數已突破300艘，成為全球規模最大的海軍力量 。儘管在總噸位與武器載台上仍落後於美國，但其中國軍力的追趕速度已構成實質危機 。更關鍵的是，中國海軍已從近海防禦型轉變為具備遠洋作戰能力的藍水海軍，擁有三艘航空母艦及其配套打擊群 。 面對此一態勢，美國自歐巴馬政府末期提出的「重返亞太」至川普政府時期的戰略調整，均顯示出遏制中國已成為美國國防政策的核心。為了應對此一大國競爭趨勢，美國決定對軍隊進行大規模的重塑，包括召回八百名將領進行集體宣誓，目標是打造一支更具致命性、以高強度作戰為核心的軍隊。 《2026國防授權法》的結構性革命 《2026國防授權法》不僅在預算規模上創下歷史新高，更引入了世代性的結構變革。參眾議院的整合版本揭示了該法案具備四項核心特徵，標誌著美國國防體系的全面翻新。 財務典範的轉移：強制性預算的創設 傳統的年度預算審議機制（Annual Budget Cycle）常導致計畫的不確定性。若隔年預算未獲通過，長期武器開發或造艦計畫往往面臨「爛尾」或數量不足的風險，這在與大國進行長期競爭時極為不利。 為此，2026年法案首創「強制性預算」（Mandatory Budget）機制，建立了一種「資金保險箱」制度。此機制允許跨年度的資金保障，確保關鍵戰略項目（如造船、飛彈防禦、關鍵彈藥）擁有可持續的資金流，不受短期政治僵局影響。透過「年度預算」（約9,247億美元）與「強制性預算」（約1,193億美元）的雙軌並行，美國國防總支出將首次突破一兆美元大關。此一規模約等同於新台幣30多兆元，是台灣政府年度總預算的十倍以上，充分展現美國「以實力帶來和平」的戰略決心。 戰略清晰化與法制化 面對中國野心的擴張，美國意識到過去的「戰略模糊」已不足以產生有效威懾，甚至可能變相鼓勵挑戰者冒進。因此，新法案將戰略轉向予以法制化，從模糊走向清晰，明確將資源配置與政策指導聚焦於與中國的戰略競爭。 採購流程的重塑：速度即戰力 為了克服官僚體系的僵化，法案推動了採購系統的前端與後端改革：需求確認加速： 將過去需耗時數年的需求評估流程大幅壓縮，最快可在90天內確認是否下單。 法規鬆綁與商業整合： 參議院版本強調廢除繁文縟節，強制採購官員優先考慮市場現有的成熟商品，而非等待漫長的全新開發。這大幅降低了矽谷科技新創公司進入國防市場的門檻，引入商業邏輯以提升效率。 以台灣採購的反裝甲無人機為例，從下單到完全交貨僅耗時約一年，創下非戰時軍售的最快紀錄，這正是新創公司結合快速採購流程的具體成果。 再工業化與國防韌性的重建 《2026國防授權法》不僅是軍事預算，更是美國「再工業化」戰略的一環。鑑於過去全球資本流動導致的製造業空心化，該法案試圖透過國防需求引導製造業回流。 重振造船與彈藥產能 目前中國造船量佔全球五成以上，而美國僅佔不到0.5%，且主要集中於大型軍艦建造，導致進度嚴重延宕。為扭轉此劣勢，法案投入專項資金重振造船業，並邀請韓國韓華集團等盟友企業赴美投資。 此外，俄烏戰爭的教訓顯示，現代戰爭對彈藥的消耗極大（「大炮一響、黃金萬兩」）。美軍評估現有高科技武器雖然先進，但庫存量恐不足以支撐兩週的高強度大國衝突。因此，法案設定了年產近2000枚關鍵武器的目標，並建立資金保險以確保產能擴充，解決「有槍無彈」的潛在危機。 軍事現代化的三大支柱 在預算分配上，美軍現代化聚焦於三大領域： 核武現代化列為最高優先級，確保戰略威懾力的升級。海軍建設除了持續投資核動力潛艦外，亦致力於解決大型軍艦的維修與建造延宕問題。飛彈防禦因應川普提出的「金穹計畫」（Golden Dome），增加對薩德（THAAD）與神盾（Aegis）反彈道飛彈系統的投資。 網絡化威懾與條件式同盟 美國的新戰略核心在於「保衛國土」與「威懾中國入侵台灣」。為達成此目標，美軍正從單一的美國中心轉向「網絡化威懾」（Networked Deterrence），強化印太盟友的整合戰力。 […]