朱福銘‧黑熊學院執行長
前言
2025 年 10 月，台灣安保協會舉辦「台海新態勢──從美國《國防授權法》談起」論壇，嘗試在快速變動的印太安全局勢中，理解美國戰略決策如何重塑台灣的位置。
討論很快聚焦到一個長期被視為敏感、卻始終無法迴避的問題：
台灣是否、以及如何被納入以美國為核心的印太防衛體系。
對今日的台灣而言，環太平洋軍事演習（RIMPAC）並非單純的軍事活動，而是一項攸關生存的制度。
它誕生於冷戰，原本為對抗蘇聯而設計；
在冷戰後被包裝為合作與交流；
而在中國崛起與大國競爭回歸後，再次被迫回到一個無法迴避的問題：
當戰爭不再只是風險，而是選項，這套制度究竟是為誰而存在？
正是在這個轉折點上，台灣被重新放回 RIMPAC 的討論核心。
本文並非討論台灣是否「應該」加入 RIMPAC，而是試圖釐清：
當一個制度從合作走向整合嚇阻，它會如何重新劃定誰屬於防衛結構之內。
RIMPAC 如何在不同時代調整它的敵人
從誕生之初就「預設敵人存在」的制度。
冷戰圍堵期：反潛與聯盟防衛（1971–1991）
環太平洋軍事演習誕生於 1971 年，正值冷戰對抗的關鍵時期。當時，蘇聯海軍在太平洋地區的活動日益頻繁，快速擴張的潛艦部隊對美國及其盟國的海上交通線構成結構性的安全威脅。對美國而言，問題並不在於是否會發生衝突，而在於一旦衝突爆發，盟國是否已具備立即協同作戰的能力。
正是在這樣的戰略焦慮下，美國海軍第三艦隊主導了首屆 RIMPAC。這項演習從一開始就不是外交展示，也不是象徵性合作，而是一套以聯盟防衛為核心、以實戰準備為導向的制度設計。
首屆 RIMPAC 的參與國，僅限於美國、加拿大、澳洲、紐西蘭與英國。這種高度同質化的組成，反映了冷戰時期清楚而直接的安全邏輯：參與國共享威脅認知、指揮體系與戰術語言，演習的核心假想敵明確指向蘇聯海軍。相應地，演習科目也高度集中於反潛作戰、船團護航與海上封鎖，其目的並非促進理解，而是在戰前即完成磨合，確保一旦衝突發生，聯盟能立即運作。
隨著演習規模擴大與籌備複雜度提高，RIMPAC 自 1974 年起改為每兩年舉行一次。1980 年，日本海上自衛隊首次受邀參與，成為演習發展史上的重要轉折點。此舉在當時具有高度政治敏感性，象徵日本在戰後安全政策中，開始突破「專守防衛」的狹義詮釋，將防衛責任延伸至本土周邊海域之外，並正式嵌入美國主導的西太平洋集體安全架構。
從制度設計的角度來看，RIMPAC 自誕生之初便不是中性的安全合作平台，而是一項以明確假想敵為前提所建構的聯盟作戰機制。它的功能並不在於降低衝突可能性，而是在衝突尚未發生之前，確保盟友之間已完成指揮鏈整合、作戰程序磨合與戰術協調。這種「預設衝突」的制度基因，深刻影響了 RIMPAC 此後數十年的發展路徑。
後冷戰擴張期：合作語言下的制度調整（1992–2010）
1991 年蘇聯解體後，RIMPAC 首次面臨其存在理由的根本性挑戰。原本清晰的假想敵消失，使這項以聯盟防衛為核心設計的演習，必須重新界定自身角色。在此一時期，美國的海軍戰略逐步從以大洋決戰為核心的遠洋作戰，轉向強調由海向陸投射影響力，RIMPAC 也隨之被賦予新的語言與功能。
在 1990 年代至 21 世紀初，RIMPAC 開始廣泛邀請非傳統盟友與夥伴國家參與。南韓、智利、祕魯等國的加入，使演習範圍從北太平洋延伸至南太平洋與拉丁美洲；東南亞國家如新加坡、泰國、馬來西亞的參與，則反映了關鍵航道安全在全球經濟中的重要性日益提升。此時的 RIMPAC，逐漸從少數盟國間的高度整合訓練，轉型為一個涵蓋多元戰略文化的多邊平台。
與此同時，演習內容也出現顯著轉變。相較於冷戰時期以高強度作戰為核心的設計，RIMPAC 開始將重心移向反海盜、海上攔截行動，以及人道救援與災害防救等非傳統安全任務。這種轉向，反映了當時美國對國際體系的主流判斷：在大國競爭暫時退居幕後的情況下，制度合作與互信機制足以穩定區域秩序。
然而，這種以合作語言包裝的制度調整，並未消除權力競逐本身，而只是延後處理。RIMPAC 在此階段所累積的經驗，更多是如何在缺乏明確敵人的情況下維持制度運作，而非真正解決當競爭回歸時，制度將如何重新定位的問題。
大國競爭回歸：從合作平台到整合嚇阻（2011–迄今）
進入 2010 年代，亞太安全環境出現明顯轉折。中國軍事力量快速崛起，南海島礁逐步軍事化，俄羅斯亦重新加強其在太平洋地區的活動，使區域安全態勢從相對鬆動，再次走向高度競爭。在此背景下，RIMPAC 再次面臨其制度角色的根本調整。
美國歐巴馬總統後期於 2011 年提出「亞太在平衡」，並進一步於2017年川普第一任內發展為「自由開放的印太戰略」（Free and Open Indo-Pacific Strategy，FOIPS），RIMPAC 不再僅被視為促進合作的象徵性平台，而是重新被定位為一項以實質作戰準備為核心的聯盟演習。近年的演習設計，明顯聚焦於高端戰爭情境的整合演練，強調從感測、指揮到打擊的整體串聯，以及跨越多個作戰領域的協同能力。
2024 年演習中，澳洲海軍擊沉退役大型兩棲艦的實彈演練，正是這種轉向的具體體現。這類演練的目的，並不僅是展示火力，而是在驗證盟軍是否具備在多國、多平台條件下，對大型水面目標進行聯合打擊的能力，其假想情境亦不難聯想到高強度的兩棲投射衝突。
相較於後冷戰時期對合作與互信的高度期待，當前的 RIMPAC 展現出更為冷靜、也更具現實主義色彩的安全思維。RIMPAC在制度上不再假設衝突不存在，而是務實地將衝突可能性納入規劃，並以整合嚇阻作為回應方式。這種轉型，標誌著印太安全秩序已正式進入以大國競爭為主軸的新常態，而 RIMPAC，正是這一結構轉變最具體、也最具象徵性的制度表現。
RIMPAC 是來真的
要理解 RIMPAC 為何成為印太安全架構中的關鍵節點，不能只看參與國數量或演習規模，而必須回到它實際如何運作。與許多以展示或交流為主的多邊演習不同，RIMPAC 從制度設計上，就被定位為一套用來驗證聯盟是否具備實戰能力的整合機制。
演習週期與制度穩定性
RIMPAC 採取固定的雙年週期，通常於偶數年的夏季舉行。這種高度穩定的時程安排，使其成為各國海軍長期訓練規劃中的重要節點。對參演國而言，RIMPAC 並非臨時拼湊的政治活動，而是一項被正式納入年度與跨年度作戰準備的制度性演習。
2020 年的疫情提供了一個極具說服力的對照案例。儘管受到 COVID-19 衝擊，當年度的 RIMPAC 並未取消，而是縮小規模、壓縮期程，並保留核心海上演練。即便在全球秩序高度混亂的情況下，美軍仍選擇維持演習連續性，顯示 RIMPAC 已被視為一項不宜輕易中斷的戰略工具，而非可有可無的外交安排。
規模與兵力配置：從「多」走向「整合」
歷年數據顯示，除疫情期間的特殊縮減外，RIMPAC 的整體規模呈現穩定成長趨勢。參與國家數量逐年增加，但參演人員總數並未同步大幅擴張，這反映演習重點已從「更多人員」轉向「更高層次的整合」。
在兵力構成上，演習通常以美國海軍的航空母艦打擊群為核心，搭配各國的驅逐艦、護衛艦與潛艦，形成主要海上作戰力量。空中層面則結合艦載機與岸基巡邏機，負責防空、反潛與廣域監視任務；此外，多國海軍陸戰隊與陸軍部隊也會參與兩棲登陸與地面作戰訓練。
這樣的配置，意味著 RIMPAC 早已超越單純的海上演習，而是一套涵蓋海、空、陸的聯合作戰測試平台。能否在此平台上順利運作，已成為判斷一支軍隊是否具備聯盟作戰能力的重要指標。
指揮體系與互操作性：信任的技術化呈現
RIMPAC 的指揮體系設計，本身即是一種戰略訊號。最高指揮權由美國海軍第三艦隊掌握，確保演習在單一指揮架構下運作；但在此之下，關鍵職位由盟國將領輪流擔任，實際分擔海上、空中與兩棲作戰指揮責任。
這種安排，迫使各國軍官必須在同一套指揮鏈與作戰程序下運作，克服語言、文化與條令差異。換言之，RIMPAC 並非只是練習戰術動作，而是在測試彼此是否能在壓力環境中形成真正可運作的聯合作戰能力。
能否被納入這套體系，本身就是一種信任判斷。參與國必須被認定在技術、保密與政治層面上，都不會對整體作戰安全構成風險。這也解釋了為何「能不能進 RIMPAC」，往往比「在裡面演練什麼」更具戰略意義。
中國與 RIMPAC：誰能進來，本身就是一種信任判斷
中國與 RIMPAC 的關係，精準反映了中美關係在過去二十年間的轉變。從觀察接觸、正式參與，到最終被排除，這並非單一政治事件的結果，而是一段接觸政策逐步破產的制度史。
接觸階段：將中國納入制度的嘗試
1990 年代末期，在中美關係相對緩和的背景下，美國開始嘗試將中國納入既有的國際安全機制。1998 年，中國人民解放軍首次以觀察員身分接觸 RIMPAC。當時的核心判斷是：透過制度接觸與透明互動，可以降低誤判風險，並引導中國成為「負責任的利害關係人」。
這一階段的中國參與，僅限於岸上參訪、醫學交流與人道救援討論，並未涉及實質戰術演練。其象徵意義大於實質內容，反映的是一種對制度合作的期待，而非真正的軍事整合。
正式參與：合作假設的高峰
2014 年與 2016 年，中國首次正式派遣艦艇編隊參與 RIMPAC。對中國海軍而言，這是走向遠洋的重要里程碑；對美國而言，則是接觸政策的一次實驗性驗證。
然而，這一實驗很快暴露出結構性問題。2014 年演習期間，中國一方面派遣艦隊參與合作科目，另一方面卻同時派出情報船對整個演習進行電子蒐集。這種「一手合作、一手蒐集情報」的行為，雖未違反國際法，卻動搖了制度運作所需的基本信任。
即便如此，美國仍在 2016 年再次邀請中國參演，顯示當時決策層仍試圖維持合作假設。然而，隨著中國在南海持續推動島礁軍事化，制度內部的疑慮已難以忽視。
被排除：制度信任的斷裂
2018年，也是2017年川普「自由開放印太戰略」的隔年，美國國防部正式撤回對中國參與 RIMPAC 的邀請，這一決定象徵接觸政策的終結。美方明確指出，中國在爭議島礁部署武器系統的行為，已與演習所代表的安全原則不相容。
這並非情緒性反應，而是一項制度判斷。RIMPAC 作為高度整合的作戰平台，無法容納一個在核心安全議題上拒絕遵守共同規範、卻同時要求進入制度內部的參與者。當合作無法約束行為，制度便只能重新回到嚇阻的邏輯。
從這個角度看，中國不是被政治性排擠，而是RIMPAC制度本身無法信任中國。RIMPAC 的選擇，反映的是一套制度在面對修正主義行為時的自我保護機制。
台灣是整合嚇阻的核心
中國被排除於 RIMPAC 之外後，一個無法迴避的問題隨之浮現：在以中國為主要假想對手的印太安全架構中，這套制度是否仍然完整？換言之，當 RIMPAC 從合作平台轉回整合嚇阻，其運作邏輯是否還存在無法忽視的缺口？
在這個問題下，台灣的戰略位置不再只是政治象徵，而成為制度運作本身必須面對的現實。
聯合作戰的結構需求
現代海空作戰早已不是單一軍種或單一國家的行動，而是高度整合的體系對抗。對美國與其盟友而言，任何針對西太平洋的作戰規劃，都無法繞過台灣周邊的海空域。若台灣無法在制度層面與盟軍形成基本互操作性，整體作戰架構將存在結構性斷裂。
RIMPAC 正是用來驗證這種互操作性的場域。能否在共同指揮鏈下運作、能否共享戰場資訊、能否在壓力環境中協同行動，都是透過演習實際測試的問題。從制度角度看，台灣是否被納入這樣的測試，並非RIMPAC接不接納台灣也不是美國為首的民主同盟「幫不幫台灣」，而是台灣的加入，是否可形成可信賴戰力的問題。
嚇阻可信度與戰略訊號
此外，對中國的嚇阻，不在於簡單的表態，如果攻擊台灣就會怎麼，而是中國是否相信一旦它輕舉妄動，會引發能以承受的後果。台灣若完全被排除於印太安全制度之外，北京即可將台海衝突視為可被局部化、可被管理的問題；反之，只要台灣的安全被制度性地納入多邊防衛架構，任何對台動武的行為，都將被視為對整體秩序的挑戰。
從這個角度看，台灣參與 RIMPAC 的象徵意義，往往大於其實際兵力投入。即便僅是有限形式的參與，也足以傳遞清楚訊號：台海安全已不再是單一國家的問題，而是牽動整個印太防衛結構的關鍵節點。
人道與非傳統安全的制度入口
在高度政治敏感的情境下，人道救援與災害防救，提供了一個相對低阻力的制度切入點。台灣位處地震帶與颱風路徑上，長期累積災害應變經驗，具備實質貢獻能力。以此類功能性合作為起點，既能降低政治摩擦，也能逐步建立制度內部的互信與操作經驗。
世界在等台灣的答案，國內亂政拖延
儘管制度邏輯日益清晰，台灣參與 RIMPAC 的現實門檻依然存在。這並非單一因素所致，而是多重政治與戰略考量交織的結果。
首先，美國國會與行政部門之間存在節奏差異。國會近年持續透過立法施壓，要求行政部門邀請台灣參與 RIMPAC，顯示立法部門已將此視為制度轉型的一環；然而，行政部門仍需在更廣泛的外交與戰略平衡中行事，避免單一決策引發全面對抗。
其次，多邊演習本身涉及盟友共識。部分參與國奉行高度謹慎的平衡策略，對於任何可能被視為「選邊站」的安排，仍存顧慮。台灣的參與形式，必須在制度推進與盟友承受度之間取得平衡。
最後，中國的反制能力不容忽視。無論是經濟脅迫、灰色地帶行動，或軍事恫嚇，都構成實際壓力，使台灣加入RIMPAC無法一蹴可幾。
在這樣的現實下，台灣參與 RIMPAC 的路徑，可能呈現分級推進：從觀察員、人道救援、執法單位合作，到未公開的雙邊或小多邊演練。形式或許有限，但實質整合並未停滯。
結語
回顧 RIMPAC 半個世紀的演變，可以清楚看見，它從來不是一項中性的軍事活動，而是一套隨著權力結構變化，不斷調整邊界的安全制度。
中國從被納入、被期待，到被排除，並非偶發事件，而是接觸政策在現實壓力下走向失效的結果。當合作無法約束行為，制度終究只能回到嚇阻。
正是RIMPAC遠離中國的同時，台灣重新被放入印太安全架構的脈絡。這不意味著台灣已經被接納、政治阻力已消失。但也無須悲觀，歷史不也告訴我們，真正的關鍵轉變，早已發生在世人知道之前。
當一套防衛制度開始以中國為主要假想對手，它就必須回答一個無法閃避的問題：
是否能在缺少台灣的情況下，仍然成立。
對今日的印太安全而言，台灣已不再只是被討論的對象，而是一個被反覆計算、卻無法繞過的位置。
邀請函或許尚未送達，但航道已經被劃定；
而一旦制度開始移動，歷史從來不會為遲疑者停留。