李憲榮◎台灣文化學院社會科學研究所所長
台灣國防安全的主要威脅很顯然來自中華人民共和國（以下簡稱中國）。北京政府自從建立其政權以來從未放棄武力犯台的意圖，實際上其軍事佈署亦明顯以台灣為進攻的主要目標之一。
台灣的國防政策，自中華民國播遷來台之初的「反攻大陸」，歷經「攻守一體」，以致以今的「守勢防衛」的政策演變，固然是正確的，但仍有許多值得思考的問題。
本文首先討論當前台灣所面對的國防形勢和問題，包括中國武力犯台的因素，中國對台灣的威脅，台灣國防對外的依賴和國防預算，其次討論在這些情況下，台灣應注重的和應採行的國防策略。
■中國武力犯台的因素
從多年來中國領導階層的言論，中國武力犯台的時機有六：
台灣宣佈獨立；
台灣內部發生大規模的動亂；
外國勢力干預台灣內部問題；
台灣長期拒絕談判統一問題；
台灣發展核子武器；
台灣戰力明顯減弱。
事實上，這些都不是真正的犯台「時機」，而只是犯台的「藉口」。中國曾經幾次想進攻台灣，但都因無法得逞而作罷。真正的時機應是當其有能力一舉成功地攻下台灣之時。這個時機的成熟其實與下列條件更有關係：
國際形勢有利於犯台；
中國內部高層領導人取得犯台共識；
中國人民支持對台用武；
中國經濟力足以負擔犯台；
中國的戰力明顯超越台灣。
因此，在制定台灣的國防策略時，應該以阻止此種時機的出現為主要的考量。在這五項之中，真正能由我自已掌控的是台灣的戰力 註1。
■中國對台灣的威脅
中國對台灣的主要威脅可分為軍事及國際關係上的打壓。先談軍事威脅。根據今年(1999)二月二十六日美國國防部向美國國會所提出的報告「台灣海峽的安全形勢」(The Security Situation in the Taiwan Strait)，至少到公元2005年前，台灣佔有質的優勢，中國以兩棲登陸，海上封鎖，空中攻擊的可能性極小，中國對台灣最大的威脅在於飛彈的攻擊 註2。一九九六年中國在台灣海峽附近部署了30至50枚短程飛彈，目前已增加到約200枚。去年底，國防部證實中國M族飛彈的數量，射程600公里的M-9型共有200枚，射程為300公里的M-11型有48枚。近來又傳言北京將於公元2005年部署650枚M族飛彈。
此外，中國也積極研發巡弋飛彈，作為更具威脅性的武力。國防部長唐飛在面對媒體詢問時表示，中共所發展的巡弋飛彈預計於公元二○○三至二○○五年研發成功。唐飛指出，雖然這是假設的未知，仍需其他條件配合，不過巡弋飛彈如果研發成功，其發揮的軍事效果將比現在的導彈還要好註3。
另外，陸委會副主委林中斌表示，中共不會使用核子武器對付台灣，發展「點穴戰爭」才是中共下世紀的戰略主軸，將取代核子武器作為最高戰略武器。所謂「點穴戰爭」簡言之就是資訊戰，包括四大類： 電子干擾武器，電腦病毒(computer viruses)，定向能武器或光束武器(directed energy weapons)，和不定向能武器，如電磁脈衝彈(electromagnetic pulse bombs) 註4。
中國對台灣另一主要威脅是切斷台灣的對外關係，一方面使台灣不易得到先進的軍事裝備和科技，另一方面使台灣在政治上和戰略上形成孤立，得不到國際的奧援。在軍備上，台灣一向依賴美國的支援和軍售，雖然「台灣關係法」給予台灣相當的保證，但仍常遭中國的阻礙。近年來台灣的軍購雖然力求分散，但中國無所不用其極地阻撓，使台灣軍購困難重重，而且相當費時。台灣自身的國防科技雖然是在日益求進，將來是否足以對抗中國的威脅，尚難預料。但極確定的事實是，在可預見的將來台灣必須繼續依賴國外軍器和科技上的支援。
■對國外的依賴
近年來，台灣的國防工業和科技研發雖然進步甚多，但基本上台灣的軍事主力仍然依賴國外。茲將空、海、陸三方面的依賴情況簡列如下：
空軍方面：F-16戰機、E-2T空中預警機、C-130運輸機、AIM-9響尾蛇飛彈、AIM-7麻雀飛彈、強網雷達偵測系統等向美國採購；IDF戰機、天劍二飛彈與美國技術合作；幻象戰機購自法國。
海軍方面：陽字號驅逐艦、諾克斯巡防艦、古比級潛艇、掃雷艦、登陸艦、魚叉反艦飛彈、標準一型防空飛彈、MK-46反潛魚雷、進迫武器方陣快砲等向美國採購或租借，成功級巡防艦與美國技術合作；拉法葉巡防艦購自法國；海龍級潛艇購自荷蘭。
陸軍方面：防空飛彈系統的鷹式飛彈、愛國者飛彈、刺針飛彈等向美國採購，天弓飛彈與美國技術合作；M603ATTS戰車向美國採購；M-48H與美國技術合作；AH-1W攻擊直升機、0H-58D戰蒐直升機、地獄火反戰車飛彈、拖式反戰車飛彈等向美國採購 註5。
■偏高的國防支出
台灣的國防支出占全國總預算的比例一向偏高，一度高達百分之五十以上。根據政府所發表的數字顯示，在1970年代之前，其比例都在百分之四十以上，1970和1980年代都在百分之二十五以上，到1990年代才降至百分之二十以下。最近政府所提出1999年7 月一日至2000年底的十八個月的總預算，國防支出占15.8%，其中並不包括國防科技研發、退輔會預算、和眷村改建等或其他隱藏性的國防費用。因此，實際的國防支出當在百分之二十以上。與其他國家相比，這種數字是偏高的。國防預算偏高當然會擠壓其他重要的施政如經濟建設，基本建設，社會福利，教育，環境保護等等的預算，對國家整體發展有不良的影響。
此外，在龐大的國防支出裏，軍事投資的比例偏低，而人員維持比例偏高，凸顯我國兵員數額過高，如此的分配顯然有違現代國防以科技為主的觀念和「防衛固守、有效嚇阻」的戰略構想註6。
■發展台灣自有的飛彈和電子科技
中國對台灣的最大的軍事威脅既然是在飛彈攻擊和高科技的電子資訊戰，台灣今後的國防走向當以此為重心。我國中山科學院的飛彈技術普受國際軍事專家稱許，以雄風二型反艦飛彈而言，技術層級不在美製魚叉飛彈之下；射程170公里的空射型雄二飛彈也已試射成功；採用衝壓式引擎的「雄三」超音速反艦飛彈也已突破關鍵技術，預計明年之內可以完成驗證並計劃投產。立於此種高位的技術水平，中科院確實具有研製巡弋飛彈的能力，且時間不會太長。
事實上，海峽雙方都在積極研發巡弋飛彈，發展的腳步不相上下，預計公元2005年之前，雙方都能完成戰備部署的時程，屆時兩岸的飛彈戰力不至於過分傾斜。即便如此，台灣也必須嚴肅考慮研發中程彈道飛彈的問題，這牽涉到太空發展計劃的層面，目前「中華一號」衛星已經委外發射，相繼的「中華二號」、「中華三號」也都採取委外發射，因而限制了自行研發中程彈道飛彈的機會。
以過去台灣曾經發展射程1,000公里「天馬飛彈」的技術積累，以及擁有的風洞、靜試場等相關設備，如果積極投入研發工作，五年之內應有能力自行發射500公斤重量的科學衛星，進入600公里高度的軌道，因此，如果台灣的太空事業繼「中華衛星」之後，仍有發射微衛星的後續計劃，應當納入國防政策的整體性構思，採取自行發射的研發模式，一方面增進太空科技的發展，同時也藉此確立中程彈道飛彈的技術能力，台灣未必需要投產，但是單單確立這種技術能力，就能夠增添戰略天秤的平衡效益，這方面的政策拿捏，需要層峰的意志力與決斷力 註7。
此外，台灣的硬體電子工業在世界上已占一蓆之地，軟體方面也正力爭上游，對電子病毒的研究也有相當的成果，政府應在此方面加強有系統的組織和研發。以上兩者(即飛彈和電子)均屬較能自我發展的科技，也是台灣在軍事投資上應予加強之處。
■發展「以民眾為基礎的國防」(Civilian-Based Defense, CBD)
以上所討論的都是「傳統的國防」。在此，「傳統的國防」是指以攻擊或防衛所需的破壞性、殺傷性為主的武器（包括較陳舊的機艦槍砲和現代的飛彈、核子、電子等）的國防。傳統的國防有幾個本質上的問題：
傳統的國防不是絕對的，一旦有更進步的武器被發明出來，原有的就落伍了，不足以應付。
武器的破壞力和殺傷力極大，對任何國家都不利，對小型國家尤其不利。
傳統的國防耗用極大的國家資源。
傳統的國防固然必須保持和加強，但不可能是充分的國防。台灣目前所採取的「防衛性的國防」固然比「侵略性的國防」的代價為低，但仍有一個問題：即由於武器的日新月異，要保持足夠的防衛能力仍然需要經常提升武器層級，耗用國家龐大國家資源。
國防的目的有兩面：一是防衛（也就是對侵略的反擊），一是嚇阻（也就是事先阻止侵略）。傳統的武力只不過是達成這兩個國防目的的方法之一。另一個方法就是「以民眾為基礎的國防」 註8。
所謂「以民眾為基礎的國防」就是發展心理、社會、政治、和經濟的全面動員，以達到打敗侵略，甚至於嚇阻侵略的目的。這種國防是把克勞塞維茲(Clausewitz)的「深度國防」(Defense in Depth)和利斗哈特(Liddell Hart)的「間接戰略方法」(Strategy: The Indirect Approach)推展到極致的國防觀念。簡單地說，就是以非暴力、不合作和違抗的方式來達到下列的效果：
(一)、使侵略者不能取得政治上的控制;
(二)、使侵略者內部產生矛盾，以致於無法控制侵略地區;
(三)、取得國際的支援;
(四)、如果事先準備、計劃和訓練的成效不錯，對侵略者尚可發生嚇阻。
要發揮以上這些效果當然需要事先的準備、計劃和訓練。就和傳統的國防一樣，事先的準備、計劃和訓練越充分，其所發揮的力量就越大。在歷史上曾有不少無事先準備而當機發動的例子，如1765至1775年美國殖民地人民反抗英國，1850至1867年的匈牙利人反抗奧地利，1895至1905年的芬蘭人反抗俄羅斯，1930至1931年的甘地領導印度人反抗英國，1961年的阿爾及利亞人反抗法國，1968至1969年的捷克人反抗蘇聯，以及最近立陶宛的反抗蘇聯等等。這些例子都證明了這種方法的效果。較具體地說，這種方法所使用的「武器」有：政治不合作、經濟杯葛和關閉、總罷工、交通癱瘓、公務員抗命、使用偽造證件、故意違背禁令、繼續遵行侵略前的法令、維持原有生活活動、策反侵略者的軍隊……等等。
世界上已有很多國家採用或正研討這種國防策略，如瑞典、瑞士、奧地利、挪威、波羅的海三小國等等。對小國而言，這種國防比傳統的國防更節省國家資源而發揮更大的國防作用。「以民眾為基礎的國防」還有提升國民保衛國家的決心和信心的作用，而其成功與否完全掌控在自已的手裏，是一種代價少、成效大，可以補強傳統國防的方法。
■結論
在中國放棄武力犯台，理性對待台灣海峽兩岸問題之前，台灣必須和中國進行無止境的傳統式的軍備競賽，其所付出的代價必然甚為昂貴。而在北京政府尚未能以現代文明國家方式處理對外事務，尤其對台灣仍極具敵意，且在台灣自身的國防科技和工業尚未發達、須大量依賴外國的情況下，台灣的國防必然相當吃力。因此，台灣在考量國防策略時必須要特別注重自己能掌控的因素。在傳統的國防武器上，台灣在飛彈和電子資訊方面的科技已具厚實的基礎和相當的水準，而且也不必高度依賴他國，因此應刻意加強此方面的研發工作。此外，台灣也應採用「以民眾為基礎的國防」來補強傳統的國防，開始進行此方面的研擬和推展工作，在各軍事學校研討此類課程，大量發行和流傳相關的文獻和資訊，舉辦此方面的學術研討會，與已採行此種國防策略的國家交流，並鼓勵民間從事此方面的研究和活動。如果說為了台灣的國防安全必須不計一切代價，那麼「以民眾為基礎的國防」必然值得全力一試，使它成為台灣國防策略的一環。
■ 註釋
註11993-94，1998國防報告書及李憲榮著台灣政治觀察第四章「國防問題」。
註2取自U.S. Department of Defense, THE SECURITY SITUATION IN THE TAIWAN STRAIT, http://www.defenselink. mil/pubs/twstrait 02261999。
註3中央日報，99-5-14。
註4林中斌著，1999，《核霸：跨世紀中共戰略武力》及《中央日報》，99-5-27。
註5見陳國雄著《別怕中國》。
註6蘇進強、陳國雄《從國防預算看國防政策》國策專刊，第十期(99-4-30)。
註7《台灣時報》社論〈台灣應發展反擊性飛彈戰力〉，99-6-14。
註8NGene Sharp, 1990, CIVILIAN-BASED DEFENSE: A POST-MILITARY WEAPONS SYSTEM, Princeton, N.J.: Princeton University Press.