謝若蘭｜台灣安保協會理事長
2022 年 6 月 29 日，北約在年度領袖高峰會（6 月 28 日～30 日）期間公布 2022 年〈戰略構想〉（Strategic Concept，另外也被譯為〈戰略概念〉）。約每 10 年一次公布一次，對北約未來的整體戰略指導極其重要。也因為 2022 年俄羅斯入侵烏克蘭，讓北約根本上改變了威攝與防禦戰略。
2022 年俄烏戰爭爆發後，芬蘭、瑞典申請加入北約，北約可望擴大為 32 國。芬蘭已經在 2023 年 4 月 4 日正式加入北約，未來瑞典如果也順利加入，波羅的海的 9 個國家，有 8 個是北約成員國，將牽制俄羅斯波羅的海四大艦隊的出入。不過，根據北約規定，北約成員國的國防支出應該要佔 GDP 的 2%，目前 31 個國家，只有 11 個國家達到標準。
〈2022 戰略構想〉另一個重點是，首度納入中國，其中第 13、14、 18、43 點提到了中國，中國對於北約安全威脅的優先順序雖然不是最高，卻將中國視為「系統性挑戰」（systemic challenges）。
2021 年首見中國作為系統性挑戰
中國地處亞洲，對於北約這個以歐洲和北美或北大西洋為主的安全聯盟，應該是相當遙遠，而北約遲至 2019 年 4 月才開始注意中國問題。2020 年，北約還認為中國是機會也是挑戰。2021 年領袖高峰會，中國作為「機會」不見了，更直截挑明中國為「系統性挑戰」。2021 年 6 月北約對中國的態度，從模糊轉為相對明確，也不過兩年時間。回顧 2021 年 6 月 14 日，北約在比利時首都布魯塞爾召開領袖高峰會，並發布 79 點的聯合公報，分別在第 3、55、56 點提及中國。而其中第 55 點特別指稱中國對「基於法治規則的國際秩序與北約安全相關領域，構成了系統性挑戰」（systemic challenges to the rulesbased international order and to areas relevant to Alliance security）。這裡的「系統性」（systemic）或許稱之為「全面性」更為恰當。這也就為什麼 2021 年的北約聯合公報，就已經列舉出了中國對國際自由秩序由內而外、實體到虛擬的全面性挑戰，包括：人權侵害、核武擴張、與俄羅斯合作、網路駭客攻擊、缺乏透明度難以徵信、散播假訊息，海洋主權非法聲索、以及太空威脅。
北約〈2022 戰略構想〉的中國因素
因此，中國依然在東海、南海、台海進行霸權擴張外，上述的問題也未見改變。俄烏戰爭之後，中俄之間「無上限的」戰略夥伴更讓北約成員國岌岌可危。除了中俄關係使得北約需要嚴肅面對中國，北約〈2022 戰略構想〉第 13 點指出： 「中國的野心和脅迫性政策，挑戰了北約的利益、安全和價值。」更具體說明，「中國的惡意混合和網絡作戰，及其針對北約盟國的對抗性言論和虛假信息，損害了北約的安全。」〈2022 戰略構想〉另舉中國在其活動空間所產生的威脅：太空、網際網路、海洋。並說道：「它（中國）致力於顛覆基於法治規則的國際秩序（the rules-based international order），包括太空、網際網路與海洋領域。」也就是這些理由，讓北約不得不延續著 2021 年中國作為「系統性挑戰」的論述。
不過，在 2021 年北約領袖高峰會到《2022 戰略構想》發表的中間，發生了 2022 年 2 月 24 日，俄國入侵烏克蘭以及北約成員國之一立陶宛，2022 年 3 月預備設立「台灣代表處」時，受到中國的威脅（後來，台灣代表處 2022 年 11 月 18 日在立陶宛正式掛牌）。後者也預示了後續一連串中國對立陶宛「以商逼政」的經濟脅迫。北約雖然視中國為「系統性挑戰」，依然不放棄跟中國進行「建設性對話」（見聯合公報第 56 點）或「建設性交往」（〈2022 戰略構想〉第 14 點）；面對美中對峙的情況下，讓人聯想到是否會演變為冷戰格局，而北約秘書長特別強調「不與中國陷入冷戰」。如，2021 年 7 月，北約與許多國家共同譴責中國網路攻擊的聲明，亦不忘提出願意跟中國提出建設性對話。
茲列出〈2022 戰略構想〉與中國有關的第 13、14、18、43 點，供大家了解北約目前的態度。
13. 中國的野心和脅迫性政策，挑戰了北約的利益、安全和價值。中國採取各式各樣的政治、經濟和軍事工具，來擴大其全球影響力和投射能力，而我們對中國的戰略、意圖和軍事建設仍是晦暗不明的。中國的惡意混合和網絡作戰，及其針對北約盟國的對抗性言論和虛假信息，損害了北約的安全。中國尋求控制關鍵技術和產業、關鍵基礎設施以及戰略物資與供應鏈。中國利用經濟槓桿，製造戰略依賴，增強其影響力。它致力於顛覆「基於法治規則的國際秩序」（the rules-based international order），包括太空、網際網路與海洋領域。中國和俄羅斯之間不斷深化的戰略夥伴關係，以及中俄相互強化關係，企圖破壞基於規則的國際秩序，與北約的價值觀和利益背道而馳。
14. 北約仍然對與中國進行「建設性交往」（constructive engagement）持開放態度，包括建立相互的透明度，以維護北約的安全利益。作為北約盟國，我們將負責任地共同努力，以應對中國對歐洲-大西洋安全構成的「系統性挑戰」（systemic challenge），並確保北約能持續保障各個盟國的國防和安全。我們將提升我們共有的警覺，強化我們的韌性和準備能力，並防範中國的脅迫性策略和分裂北約的作為。我們將捍衛北約的共同價值與基於規則的國際秩序，包括航行自由。
18. 軍備管控、裁軍和不擴散架構上的侵蝕，已經對戰略穩定產生了負面影響。俄羅斯違反並選擇性實施軍備管控的義務和承諾，導致更廣泛的安全形勢惡化。敵對國家和非國家行為者可能對北約使用化學、生物、放射性和核材料或武器仍對北約構成安全威脅。伊朗和朝鮮繼續發展其核計劃和導彈計劃。敘利亞、北韓和俄羅斯以及非國家行為者，已經訴諸化學武器的使用。中國正在迅速擴大其核武庫，並正在開發日益精密的運載系統，而未提高透明度或真誠地投入在軍備控管或其風險的降低。
43. 歐盟是北約獨特且重要的合作夥伴。北約盟國和歐盟成員國擁有相同的價值觀。北約和歐盟在支持國際和平與安全方面，扮演著互補、協調和彼此強化的角色。在長期合作的基礎上，我們將強化北約-歐盟戰略夥伴關係，加強政治協商，基於共同利益增加合作：如軍事機動性與韌性、氣候變化對安全的影響、新興和顛覆性技術、人道安全、婦女、和平與安全議程，以及對抗網際網路和混合戰的威脅與應對中國對歐洲-大西洋安全構成的系統性挑戰。為了發展北約和歐盟之間的戰略夥伴關係，讓非歐盟成員國充分參與歐盟的防務是至關重要。北約肯認到更強大、更有能力的歐洲防衛的價值，有助於跨大西洋乃至全球安全做出積極貢獻，並與北約具有互補和相互操作的可行性。增加國防支出和發展連貫、互相強化的能力等措施，又同時避免不必要的重複，是對我們共同努力讓歐洲-大西洋地區更為安全的關鍵。
北約與歐盟互補與牽制
北約和歐盟有高度的重疊性，至 2023 年 6 月底為止，北約 31 個成員國（2023 年 4 月 4 日芬蘭正式加入北約），歐盟 27 個國家，有 22 個歐盟國家是北約成員國。因此，北約也重視兩者之間相輔相成的戰略夥伴關係（見〈戰略構想〉第 43 點）。
俄烏戰爭不僅影響北約的安全戰略，也影響了歐盟，歐盟在俄烏戰爭一個月後（2022 年 3 月 24 日），發布了〈戰略指南針〉（Strategic Compass）（註1），這是歐盟首次的安全評估，以「行動、安全、投資、夥伴」四大方向推動後續，每年評估並將規劃拉長到 2030 年。至於在安全層次上，北約和歐盟是否會疊床架屋，也是兩者之間必須協調，不過歐盟意識到經濟發展以外的安全問題並延伸到地緣政治的區域安全，是一個歐盟成立至今推動區域整合的重要進展。同樣的，歐盟和北約作為戰略夥伴，歐盟對於中國經濟安全戰略，必定影響到北約的區域安全考量。就如同〈戰略構想〉第 13 點所指出的，「中國尋求控制關鍵技術和產業、關鍵基礎設施以及戰略物資與供應鏈。中國利用經濟槓桿，製造戰略依賴，增強其影響力。」更何況，2022 年歐盟成為中國第一大貿易夥伴，特別是長年以來，德、法等歐盟和北約重要成員國國，在中國還有龐大的經濟利益。
北約主要國家降低中國依賴的「去風險化、不脫鉤」
在北約扮演最重要角色的美國，歷經美中關稅戰、貿易戰、科技戰，也沒有降低對中國的經貿依賴，2022 年比 2018 年的經貿依賴還高。
2022 年歐盟和美國對中國的貿易額將近 7000 億，分居中國第一與第二大貿易夥伴。
如果北約和歐盟掛勾很深，美國又主導北約，軍事同盟性質的北約在面對中國時，就不會以單純的軍事安全為主，而是擴大整個「安全」範圍，特別是經濟安全。就如同北約〈戰略構想〉第 14 點所提到的「我們將提升我們共有的警覺，強化我們的韌性和準備能力，並防範中國的脅迫性策略和分裂北約的作為。」因此，中國脅迫性策略和分裂北約的作為，可能不僅在軍事上，更大部分是在經濟安全層次。
就北約對中經濟安全考量，應該以美國和歐盟來看。尤其是，美國和歐盟都以「去風險化」而非「脫鉤」作為回應中國經濟脅迫的主軸。歐盟指委會主席馮德萊恩在 2023 年 3 月 30 日，首度提到歐盟對中政策應朝向「去風險化」（註2），接著獲得美國支持，美國國家安全顧問蘇利文在 2023 年 4 月 27 日定調對中國經濟安全應該「去風險化」（註3）。
「去風險化」不是突如其來的發想。在世界銀行或是美國財政部的說法，「去風險化」是一種帶有具體作為的監管機制，一般指的是金融機構「切斷」某些地區或銀行進入國際金融體系，以避免洗錢或是讓金錢流向不法，如資助恐怖主義。去風險化也在增強金融財務往來的透明度與可預測性。
美歐之所以對中政策都朝向「去風險化」，擴大這一詞在經貿層次風險評估的使用，一方面，現實面上歐美與中國經貿依賴，全面脫鉤有其難度；另一方面，在擴大或深化夥伴關係，「去風險化」的修辭也比「脫鉤」也相對溫和，能讓盟友不那麼緊張，更容易聚焦在地緣政治下經濟安全的風險問題。不過，即使要北約與中國建設性交往或對談，中國作為北約的系統性挑戰，北約主要國家並未改變，但卻在某些領域上脫鉤。因此，雖然說是「不脫鉤」，但是在關鍵產業（特別是高科技或是軍事敏感科技）上，我們看到歐盟與美國的去風險化的努力，無異於與中國脫鉤。這也是為什麼，中國視為歐美的去風險化為一種變相的脫鉤。因此，我們也可以說「去風險化」的具體作為將會集中在關鍵產業與中國脫鉤。中國的反制，目前正在發展中，已經將稀土作為經濟脅迫的工具。
在回應中國在印太地區的威脅，北約預計在 2024 年於東京設立辦事處，雖然法國仍反對。可以猜測得到，北約「東擴」到亞洲，應該就是美國的主導。實際上，在印太地區，已經有美日安保條約、美菲共同防禦條約、美韓共同防禦條約，甚至最近日韓之間的合作，北約整體角色不如美韓日菲等國對中國進出第一島鏈的牽制。不過，就如美國國防部長奧斯汀 2023 年 6 月在亞太地區最重要的軍事論壇 ─「香格里拉對話」（The Shangri-La Dialogue）所提到的夥伴關係，「擴大新的夥伴、深化舊有的夥伴」，美國對印太區域安全的合縱連橫的企圖心，可見一斑。
目前美國主導的，除了「美日印澳四方安全會談」（QUAD）和「澳英美三方安全伙伴關係」（AUKUS），北約進入印太地區的象徵意義，說明了美國加大力道「去風險化」，加強嚇阻不導致衝突模式，圍堵中國霸權擴張。
2023 年 7 月 11～12 日將召開一年一度的北約領袖峰會，除了討論烏克蘭、瑞典加入北約之外，中國因素是否在北約討論優先順序上調高，很值得注意。可確定的是，北約〈戰略構想〉將持續發揮戰略指導性的作用，並完善化操作面上的可行性。
【後記】
2022 年 7 月 8 日，台灣安保協會舉辦了「制俄抗中─解析 2022 北約〈戰略構想〉的座談會，邀請了許多專家與會，將座談會的逐字稿加以編輯，訂定標題與小標，集結成這一期 47 期《台灣安保通訊》。
很榮幸邀請到台灣教授協會陳俐甫教授擔任整場講座的主持，遠景基金會執行長賴怡忠博士提供 「北約〈戰略構想〉緣起與特色」歷史性與全面性鳥瞰；黑熊學院何澄輝執行長針對當下俄烏戰爭的局勢變化去看「俄烏戰爭與北約」；制憲基金會副執行長宋承恩從「北約安全防衛如何面對中國」切入，並反觀台灣應對與處置；歐洲價值安全政策中心在台辦事處主任葉皓勤（Marcin Jerzewski），則從「東歐如何面對中國威脅」提供一個非現實主義式而是帶有價值進路的國際外交之可能。
再次誠摯地感謝他們的付出與參與。
附註
- ^“A Strategic Compass for Security and Defence | EEAS
- ^Speech by the President on EU-China relations。關於對中國減低依賴與脆
弱、去風險化的方向，在 2023 年 6 月 29-30 日的歐盟理事會的結論（第 32 點），得到進一步的確認。詳見：European Council conclusions on China, 30 June。 - ^Remarks by National Security Advisor Jake Sullivan on Renewing American
Economic Leadership at the Brookings Institution | The White House