羅致政
東吳大學政治系副教授

 

一、前言

形塑當前東亞安全與戰略格局最重要的兩股力量，是美國的「戰略位移」（Asia pivot）與中國的持續崛起。面對東亞地區所存在的許多衝突熱點（flash points），例如東海主權爭議、南海領土爭奪等，美中兩國的戰略互動與外交博奕是影響區域危機是否升級或緩和的關鍵因素。然而，美中兩國彼此之間的權力轉移（power shift），以及隨之引發的關係變化，才是左右東亞地區和平與穩定的決定因素。卡普蘭（Robert Kaplan）在其《印度洋的季風》一書中即悲觀地表示，美國和新興大國（印度與中國）之間恐怕難逃歷史上「地緣政治的宿命」，既存霸權和新興強權將在海洋上展開無法避免的競爭與衝突。^[i]卡普蘭更在《地理的報復》書中進一步指出，崛起的中國勢必會與美國爭奪西太平洋，而其爭奪的焦點即是南海和東海區域。^[ii] 簡言之，中國由傳統陸權國家走向海權的戰略選擇，必然會挑戰到美國此一海權大國的領導地位，也一定會遭遇到美國所採取的反制與平衡，然而在陸地上難以找到足以並願意平衡中國崛起的力量時，在西太平洋推持海洋戰略優勢（不論是靠自我力量或強化同盟），就成了必要的選擇，使得美中之間的衝突也成了地緣政治的必然。然而，季辛吉（Henry Kissinger）則持不同的看法，認為世界上最大的兩個經濟體，若在全球化下捲入衝突甚至斷絶往來，其破壞力將遠遠超越冷戰時期的美蘇對峙。因之，他認為美中關係的未來，衝突是一種選擇而不是一種必要。^[iii]

美中兩國無疑是主導東亞地區國際關係發展的兩大力量，也存在著傳統國際關係中的「安全困境」（security dilemma），但另一個較少被討論的關係，則是美國與區域國家尤其傳統盟友之間的「聯盟困境」（alliance dilemma）。簡言之，大國面對小國的同盟有著「搭便車」（free-ride）與「牽連」（entrapment）的兩難，而小國追隨大國則面對被大國「背叛」（abandonment）或「牽連」（entrapment）的顧慮。如何平衡如此複雜的對外關係，是東亞國家所面臨的外交與安全挑戰，而各國戰略互動的結果，也是影響東亞區域安全的重要變數。

二、美國的「重返亞洲」與「再平衡」政策

如前所述，中國在政治、經濟與軍事的持續崛起，已然成為華府必須面對的區域甚至全球課題。面對亞太局勢的變化，民主黨的歐巴馬（Barack. Obama）於2009年上任總統之後，隨即展開對亞洲政策的檢討與調整，新的亞太戰略也逐漸成形，歐巴馬政府決定重返亞洲（Asia pivot），並在軍事、外交與經濟上採取「再平衡」（rebalancing）的作法。所謂的重返亞洲或者再平衡，雖不明說但顯然是因應中國崛起的戰略作為。正如同2014年4月歐巴馬總統的亞洲行，雖然訪問日本、南韓、馬來西亞和菲律賓四國行程中並沒有中國，但歐巴馬所到之處以及媒體關心的焦點，幾乎都是環繞著中國相關的議題，甚至都直指歐巴馬的「再保證」（reassurance）之旅有圍堵（contain）中國的強烈意涵。

檢視歐巴馬的第一任期，美國國務卿柯林頓（Hillary Clinton）於2009年7月訪問泰國時，正式提出「重返亞洲」的構想，而在2009年6月的第16屆東協區域論壇上，美國國務卿柯林頓（Hillary Clinton）代表歐巴馬政府簽訂加入『東南亞友好合作條約』，並於2010年10月首次出席東亞峰會，接著於2011年成為東亞峰會的正式會員國。顯然美國的「重返亞洲」不僅是構想，更採取具體的行動。2009年11月，歐巴馬總統展開上任之後的首次亞洲之行，他在東京清楚宣示，「作為美國首位太平洋總統，我向你們承諾，美國這個太平洋國家，將加強並繼續維持我們在這個全球至關重要地區的領導地位。」^[iv] 2010年1月，柯林頓在夏威夷東西中心（East-West Center）發表演說，高調宣布「我們回來了，我們將留下。」她明確指出美國的未來與亞太地區的未來息息相關，該地區的前途也取決於美國，而繼續維持美國在亞太地區的經濟和戰略領導地位符合美國的國家利益，美國在這個區域的繼續存在也符合亞洲的利益。^[v]

在2011年11月，柯林頓國務卿在《外交政策》（Foreign Policy）雜誌上發表〈美國的太平洋世紀〉（America’s Pacific Century）專文，完整論述美國將戰略重心移往亞太的的主要內容，文章指出21世紀將是美國的太平洋世紀，而在今後10年裡，美國外交最重要的使命之一，就是在外交、經濟、和戰略上，大幅增加對亞太地區的投入。此一戰略重心的轉移包括六個面向：加強美國在亞洲的雙邊同盟關係，深化與中國等新興大國的工作夥伴關係，參與區域性多邊制度，拓展貿易和投資，擴大美國的軍事部署以及促進民主與人權。^[vi] 隨後，2011年11月17日，美國總統歐巴馬在澳大利亞國會發表演說，清楚列出美國在亞太地區秩序建構中所追求的目標與採取的步驟，這包括：確保亞太地區的安全、維持美國在該區域的軍事部署、重新參與區域性組織、與中國建立合作性關係、以APEC為平台建立跨太平洋經濟夥伴關係（TPP）、拓展民主與人權。^[vii] 簡言之，透過這些公開言論，華府高層已清楚描繪出美國對於亞太地區的戰略藍圖。

2012年1月，美國國防部發表《維持美國全球領導地位：21世紀國防的優先順序》的報告，作為新的國防戰略指導。^[viii] 報告指出，當美軍由阿富汗和伊拉克戰場中撤出，美國面臨了一個重要的轉折點；在變遷的地緣政治環境與改變中的財政結構下，必須仔細評估美國的國防戰略，而要維護亞太地區的和平、穩定與貿易的自由流通並保有美國在該地區的影響力，有絶大程度取決於美國的軍事優勢與部署。而從長遠看，中國崛起成為一個區域性大國將有可能以多種方式對美國的經濟與安全造成影響，而美國因應的作法則是推動「空海一體化」的戰略，並加強海上力量以應對「反介入/區域阻絶」（Anti-Acess/Area Denial）的能力。2012年6月，美國國防部長帕尼塔（L. Penetta）在新加坡香格里拉會議上公開表示，在2020年之前，美國計劃把在太平洋和大西洋的海軍部署，從目前的五比五，變成六比四。^[ix] 很清楚地，美國軍事力量的移往亞太地區是再平衡政策中不可或缺的一項支柱。

回顧歐巴馬總統的第一任期，在政治上，美國政府高層透過對東亞地區的密集訪問，大幅提升美國在東亞地區的能見度。2009年2月，柯林頓初任國務卿的第一次國外訪問，就是以亞洲為出訪對象，這場「傾聽之旅」（listening tour）到訪了日本、印尼、南韓與中國等四國。柯林頓的四年國務卿任期，總共出訪112個國家，也成為美國史上出訪最多國家的國務卿，也是出訪最多亞洲國家的國務卿，2009年訪問17個亞太國家，2010年訪問20個亞太國家，2011年出訪19個亞太國家，而2012年也訪問了19個亞太國家，密集的出訪行程落實了在亞洲的「前沿部署外交」（forward-deployed diplomacy）。^[x] 而前後兩任美國國防部長蓋茲（Robert Gates）和帕尼塔也多次造訪亞洲，並親自出席了每年在新加坡舉行的亞洲安全對話。除了強化傳統軍事同盟的關係之外，美國也積極展開了亞太區域內國家的安全合作與對話。

事實上，在2012年美國大選之前，美國內部即已出現一項輿論氛圍，那就是「重返亞洲」的政策，是口惠而實不至，而面對這樣的批評與質疑，在歐巴馬總統順利連任後，「亞洲再平衡」政策的推動似乎有更積極的傾向。歐巴馬在贏得2012年大選之後，旅即出訪緬甸、泰國、柬埔寨三國並出席東亞峰會，試圖展現其第二任期對東南亞區域的關注與承諾，而到2013年6月為止，歐巴馬總統任內已經到訪亞洲五次，即便是第二任期才上任的國務卿凱里（John Kerry）與國防部長哈格爾（Chuck Hagel）也已分別到訪亞洲五次，足證對亞洲地區的重視。

2013年3月11日，國家安全會議顧問多尼倫（Thomas Donilon）在亞洲協會發展演說，除了重申歐巴馬將在新任期持續推動「再平衡」戰略之外，並強調「正如我們發現美國在東亞的投入不足，我們認為在東南亞的投入尤其欠缺，我們正在糾正這種狀況。」^[xi] 同年6月20日，被提名為東亞事務助卿的羅素（Daniel Russel）在參議院外交關係委員會任命聽證時表示，「再平衡戰略需要進一步平衡，美國與東北亞地區的關係已經發展成熟，東南亞與太平洋地區應該得到更多關注。」^[xii] 其具體成效則是在2014年4月初，美國與東協國防部長在夏威夷舉行了有史以來第一次的「美國─東協防衛論壇」（The US-ASEAN Defense Forum），如同國防部發言人對這次論壇所做的註解，「我們視東協為此區域內的核心與戰略成員，這場我們在夏威夷所主辦的非正式會議，是展現此一觀點的機會。」此外，今（2014）年4月，歐巴馬更成為近五十年來第一位訪問馬來西亞的美國總統，更與馬國總理阿都拉薩（Najib Razak）簽署了全面夥伴關係，讓雙方在經濟、安全、教育、科技等面向上有更多的合作，推進兩國關係進入一個新的階段。

簡言之，除了進一步強化與日本、韓國兩個東北亞盟友的傳統關係外，歐巴馬第二任期「亞洲再平衡」戰略的重點，置於補強美國與東南亞國家的關係，使得亞洲「再平衡」戰略能在東北亞與東南亞兩個區域連成一氣。同時，美國對於盟友在相關問題上的立場也採取更為支持的態度。最明顯的例子，即是歐巴馬政府對於美日安保涵蓋爭議的釣魚台群島的態度。2014年4月，歐巴馬總統在日本首相安倍的面前公開宣示，「我們對於日本安全的條約承諾是絶對的，條約第五條涵蓋日本行政管理下的所有領土，包括尖閣群島。」此外，美國也支持日本檢討對於行使集體防衛的相關限制，期待日本在國際安全議題上，發揮更大更積極的角色。而另一個存在主權爭議的南海地區，美國也更往菲律賓的立場靠近，2014年4月28日，雙方國防部長簽署了長達十年的『美國─菲律賓提升防衛合作協議』，到訪的歐巴馬總統也向菲律賓總統親自承諾，美國支持菲國將南海領土爭議交付國際仲裁的決定，甚至更意有所指的表示，領土爭議應該和平解決，反對任何恫嚇或脅迫。在這之前，2014年2月5日，美國亞太助理國務卿羅素 在國會聽證會上，更批評中國歷來來南海問題上所堅持的「九段線」主張「既沒有當代國際法根據，又成為南海局勢不穩定的來源。」

綜上分析，歐巴馬政府的「亞洲再平衡」戰略，在其第二任期似乎有更加深化與擴大的發展，其具體目標有三，首先是要在外交上平衡中國崛起所伴隨而來的區域影響力，其次是反制將美國排除在外的東亞經濟整合，並以TPP引導東亞的經濟一體化，最後則是在軍事上持續維護美國在東亞的軍事優勢，並保有介入區域熱點的軍事能力，而總體的目標就是要在亞太地區「維持一個穩定的安全環境，加強以經濟開放、和平解決爭端、尊重普世權利和自由為基礎的地區秩序。」簡言之，將戰略重心移往亞洲，是當前美國全球戰略的重要一環，而在經濟、軍事、外交及至於社會文化上，採取「再平衡」的策略，則是其具體的外交實踐。

三、亞洲國家的反應

除了美國試圖維護其亞太領導地位所推動的「再平衡」之外，中國政軍經實力的持續增強，絶對是影響亞太地區安全環境的另一重要動力。不論美國重返亞洲的理由是基於自身全球戰略的再評估，或者是明顯針對中國力量的崛起，愈來愈強大的中國已成為亞洲各國必須面對的客觀現實，而中國對於鄰國愈來愈強勢的（assertive）軍事與外交作為，更成為中國周邊國家必須因應的日常課題，這其中當然包括南海與東海領土主權爭議。華府重要智庫「戰略與國際研究中心」（CSIS）在其2010年7月所發行的《華盛頓季刊》（The Washington Quarterly）中，Willem van Kemenade發表題為“China vs. the Western Campaign for Iran Sanctions”的論文，分析指出中國正積極運用其經濟成長的影響力，做為推展其國際外交戰略的籌碼與工具，尤其是對其周邊的亞太國家。^[xiii]

然而，即便美中兩國之間的長遠關係可能充滿矛盾，但當前這兩個大國的互動，仍是以合則兩利為雙方的共同考量，這也是為何從歐巴馬總統以降，都強調美國尋求與中國建立「建設性」（constructive）、「合作性」（cooperative）與「前瞻性」（forward-looking）的雙邊關係。美國國務卿柯林頓於2012年4月在美國海軍學院演講中就明確提到：「就如同我們沒有丟掉老朋友，我們也沒有尋找新敵人，今日的中國並不是蘇聯。我們在亞洲沒有處在新冷戰的邊緣。」^[xiv] 中方也強調要不斷推進美中兩國的「合作夥伴關係」，並以增進戰略互信、尊重彼此利益、深化互利格局與加強國際協調合作等四個面向，來管理與經營美中雙邊關係。美中的之間的競合關係，也展現在區域經濟整合的不同規劃上，「區域全面經濟夥伴協定」（RCEP）和「跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議」（TPP）的推動，就是美中經貿競合下的產物，而亞太國家也被迫參與此一地緣經濟的大國博奕。因此，雙方的原則立場雖然清楚，但兩國如何建立「新型大國關係」，美中兩國恐怕也是「摸著石頭過河」，而要不斷的摸索與磨合。

值得觀察的是，在美中權力競逐的過程中，亞洲國家並沒有一面倒向美國的一方。相反地，即便對中國崛起感到憂慮，不少東亞國家並不想讓自己陷入二擇一的困境當中，反而試圖利用美中之間的戰略矛盾，擴大自己的戰略價值與國家利益。一方面，部份國家借用美國「重返亞洲」的機會，提升自己在與中國交往過程中的地位與籌碼，尤其在一些領土紛爭的議題上，近期日本在釣魚台問題上的強硬態度，即反映了日方對美國的戰略期待。另一方面，亞太各國也希望持續維持跟中國的友好關係，或至少不要成為第一個站在第一線與中國為敵的國家，也因此對於美國針對中國的戰略轉向也不敢完全背書。換言之，美中兩個大國與區域內國家之間的關係都無法擺脫所謂的「聯盟安全困境」，（security dilemma in alliance） ^[xv]；簡言之，大國面對小國的同盟有著「搭便車」（free-ride）與「牽連」（entrapment）的兩難，而小國依附大國則面對被大國「背叛」（abandonment）或「牽連」（entrapment）的顧慮。如何平衡如此複雜的對外關係，是所有東亞國家都各自面臨的機會與挑戰，而各國戰略互動的結果，也是影響東亞區域安全發展的重要變數。

四、「重返亞洲」下的經濟支柱

在探討歐巴馬政府的「重返亞洲」與「亞洲再平衡」政策時，一項經常被忽略的面向，就是經濟支柱尤其是美國的全球經貿佈局，其中又以美歐經濟合作為主要關鍵。歐巴馬在連任後的首次國情諮文中，宣布要與歐盟進行自由貿易的談判，打造出世界上最大的自由貿易區，相關談判在2013年上半年展開，並希望在十八個月內達成初步協定，也就是希望能在2014年底歐盟執委會改選以前完成。這項所謂『跨大西洋貿易及投資夥伴協定』（Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP）若能順利達成，將涵蓋全球半數生產與三分之一的貿易（近一兆美元的產品與服務貿易），成為全球最大的自由貿易區。歐巴馬總統、歐洲理事主席范宏畢（Herman Van Rompuy）以及歐盟執委會主席巴洛索（Jose Manuel Barroso），更於2013年2月13日共同聲明，要讓這計劃成為「我們繁榮的強大推進力」。

美歐關係之所以有如此的重要突破，除了因為美歐雙方領導人都擔憂經濟陷入長期衰退，進而有必要採取重大經貿作為外，歐盟領導人的政治意願扮演重要的動力。歐巴馬總統將政策重心轉向亞洲，讓歐洲國家有強烈的失落感，尤其在面臨自身債務危機與經濟低迷的這個時刻，歐洲領導人存在強烈的政治決心，試圖拉近與美國的關係。正如同歐盟委員會貿易委員德古赫特（Karel De Gucht）在接受美國媒體訪問時所言：「如果美國與歐盟不能就更多的貿易規則達成共識，那麼就不得不接受中國制定的標準了。」與此同時，過去缺乏政治意願的美國政府，在面臨中國崛起的壓力與再平衡戰略的思考下，最終決定與歐盟聯手來抗衡中國。簡單講，「對手的對手是朋友」，在美歐都與中國的經貿糾紛與競爭不斷提升的情況下，美歐之間的聯手，便成為必要的選擇。事實上，由美國主導的『跨大平洋戰略經濟夥伴協定』（TPP），尤其是美日之間的談判，也正在加速腳步推進中。

2012年中歐貿易量超過5000億歐元，創下歷史紀錄，歐洲已經成為中國最大的貿易夥伴。然而，面對債務危機、歐盟保護主義抬頭，雙方貿易摩擦更為加劇，尤其歐盟對中國貿易赤字由2000年到2010年間增長逾兩倍至1680億歐元，更加深了歐盟對中國做為競爭者的認知。近來，歐盟指責中國政府為包括華為和中興通訊在內等電信設備公司提供非法補貼，這不僅是把矛頭對準高科技產業，更是首次由歐盟主動立案，而非應私人公司要求展開貿易調查，歐洲與中國緊張關係勢必因此加劇，也更推進了美歐合作的基礎。

簡言之，不論是TTIP或者是TPP，都是美國重返亞洲戰略的一環，也是美國再平衡亞洲戰略的落實。在華府眼中，美日歐經濟的進一步整合與結盟，將對全球的經貿秩序帶來極大的影響，透過世界最大的巿場與貿易規模，美日歐將主導制定新的規範、規則與規定，這也是抗衡中國崛起的一項重要手段。然而，美國與中國做為世界上最大的兩個經濟體，佔據了全球經濟成長毛額GDP的32%，因此這兩國本身的經濟前景，以及彼此之間如何調適互動，都牽動著全球經濟的走向。

對於北京領導人而言，未來的經濟挑戰相當嚴峻。在2006至2011年的這段五年期間，中國佔了全世界1/4的經濟成長，但中國「以出口帶動成長」 （export-led development）的模式，所反映的事實是中國對全球需求（global demand）的貢獻是低了許多。在當前先進國家都苦於經濟困難的這個時刻，中國過度依賴國外巿場的策略，顯然無法支撐北京當局想要的經濟成長。同時，過去中國仰賴廉價勞力以創造國際競爭力的作法，隨著中國工資的持續上揚，經濟體質的調整顯得更加迫切。簡言之，中國能不能以及如何由出口導向的成長模式，轉型到以內需（尤其是民間消費）帶動的經濟成長?這不攸關中國本身的經濟發展，也勢必影響到國際經濟的前景。與此同時，金融體系的改革，人民幣滙率的調整，社會貧富差距的擴大等等，都是習近平等中國第五代領導人上台後，所面臨的艱鉅挑戰。

五、結語

由上述的整理得知，亞太乃至於全球格局正臨前所未有的變化，不論是各國內部的政經局勢、雙邊或多邊的關係乃至於整個區域的地緣格局，都有許多區域內國家必須關注的課題，其中最重要的面向，就是中國的持續崛起與美國的重返亞洲，而美中兩國的戰略互動，將是左右廿一世紀亞太地區安全與和平的關鍵因素。而美中之外的其它所有亞太國家，如何看待美中兩國的戰略互動，並採取各自的回應作法，同樣會影響到此地區的安全與穩定。然而，在全球化與區域整合的發展下，亞太各國經貿互賴的程度愈來愈深，任何的軍事衝突都將為這個區域帶來災難性的結果。在東亞同時出現權力轉移與經濟整合的情勢下，區域內國家的競爭與合作關係將更加的複雜，也增加了誤解、誤判的可能性，而這也是東亞區域安全的最大隱憂與變數。