東亞安保情勢變化與臺灣的戰略選擇
董思齊 臺灣東北亞學會副秘書長 臺灣智庫國際事務部主任 「基於臺灣在地緣戰略上的重要性，目前臺灣與美國的關係恐將無法完全定義與處理臺美實質互動的問題。事實上，不僅經濟議題，臺灣與美國在區域安全、全球反恐，以及人道救援等課題上亦是重要夥伴，因此未來臺美關係需要的可能不是個別的法案，而是必須有整體性架構的提出。要達成這樣的目標，則必須要在思維上有所突破，亦需要臺美智庫之間持續不斷地共同思考與合作，在互相激盪的過程中，提供創新的思維與想法給臺美兩國政府，做為未來政策擬定的參考依據。」 一、前言： 2012年，美國政治風險與諮詢公司「歐亞集團」（Eurasia Group）總裁布瑞默（Ian Bremmer），在其著作Every Nation for Itself: Winners and Losers in a G-Zero World一書中提出了G-Zero的概念。他認為，當各國僅顧自身的短期利益無暇建立國際共識之時，將造成國際組織的僵化停滯。而這種全球事務的狀態則為G-Zero，在G-Zero世界中，沒有任何一個國家或持久聯盟能面對全球領導統御力的挑戰；而一個缺乏領導人的世界，將無力解決面對的重大災禍。[1] 若觀察在該書出版之前的東亞地區秩序，由於美國因反恐的戰略構想，將重點放在歐洲、中東和阿富汗，而中國的「新型大國關係」亦並未成熟發展，因此東亞原本也許會如伊恩·佈雷默所預測的那樣，進入一個霸權國家缺位的權力真空（G-Zero）時代。然而，2011年11月前任美國總統歐巴馬於APEC提出「亞太再平衡」，加上約略差不多的時間點開始，中國將過去的「中美新型大國關係」逐漸拓展成為「新型大國關係」，這使得美、中兩國在區域以及全球間的競合關係，日益受到矚目。 而在近年來，東亞地區有四個熱點倍受國際所關注，從北到南分別是：韓半島、東海、兩岸與南海。姑且先不論兩岸議題，我們可以看到2013年底開始，東海出現了「防空識別區」的爭議；緊接著在南海議題上，2016年七月出現了「南海仲裁案」並引起廣泛地討論與爭辯；而自去年起一直到目前為止，北韓持續進行的核武試爆與長程飛彈試射，亦引發東北亞區域間極度地緊張與不安。在這幾個關鍵的區域議題之中，我們可以發現，中國皆扮演著重要的角色。毋庸置疑地，中國是亞太地區的一等強國，也被認為是崛起的大國。但我們卻也發現，當區域衝突升高需要中國協助管理與回應之時，或許因出於政治體制的回應方式，亦或是基於國家利益的考量，中國的表現卻往往無法匹配上週邊國家對這個大國的期許。[2] 而與此同時，在美國仍表達「長期性將亞太事務列為優先」的戰略目標之下，「美中關係」的變化將更加影響到東亞安全環境。最明顯的是，將會影響美國在該地區的盟友和合作夥伴對美國在此地區安全承諾的信心。本文將先分析近年來東亞安保情勢的結構性變化，接著探討近來北韓核武議題對臺灣所產生之影響，最後提出審視目前的東亞安保局勢，臺灣如何以重新定義「臺美關係」，做為回應變局的戰略依據。 二、東亞區域安保情勢的結構性變化 綜觀近年來東亞區域內國家的國內政治與區域間國際政治情勢的演變，李明峻指出目前在東亞區域，出現了以下六組「結構性」的變化：[3] 中國在南海填海造島建設軍事基地，意圖將整個南海納為中國控制領域的新佈局，同時提出「一帶一路」的戰略構想和創建亞投行，不同於過去「韜光養晦」的做法，已展現做為國際社會大國的態勢。但也改變過去的「睦鄰政策」，與東南亞各國一直存在矛盾，與日本也紛爭不斷甚至一度劍拔弩張，與韓國因薩德問題交惡，跟蒙古因達賴問題關係緊張，現在和印度又因領土問題爭執不休； 美國先前宣稱重返亞洲，提出「再平衡戰略（Rebalancing strategy）」，決定在2020年將在亞太區域的艦艇戰鬥力量由目前的50%提升為60%；在川普上台這半年多裡，美國海軍在南海不同地區進行多次「航行自由」行動，並與東亞盟國頻繁進行軍事演習，決意在南韓部署薩德系統，表現出對中國在西太平洋的勢力進出毫不退讓的立場，川普在韓半島也表現強硬態勢，美中兩國在多項議題上則呈現直接對峙的狀況； 日本自安倍首相上台以來，極力增強日本在國際社會的發言權。先是於2014年宣佈對行使「集體自衛權」的解禁，接著在2015年通過『新安保法』，放寬日本自衛隊行使武力防衛日本國家安全的規定，並明白朝修改憲法方向努力； 2016年臺灣政權輪替，主張「一個中國」的馬英九政權敗退。雖然蔡英文總統主張兩岸「維持現狀」，對中國方面表現極大的善意，但因為不承認「九二共識」，使得中國對台採取強硬冷淡的策略，造成對亞太區域和平的新挑戰； 菲律賓角色變化，影響東南亞安全結構。菲律賓與中國原本因南海爭議陷入緊張，但2016年6月底杜特蒂就任菲律賓總統以來，雖然菲律賓在7月12日於國際仲裁法庭獲勝，而北京拒絕接受這項裁決，只是杜特蒂推崇習近平是偉大的領導人，還一再向美國爆粗口發難，使得北京願意改善中菲關係，讓今後的美菲關係充滿變數； 越南角色轉換，東南亞安全情勢調整。2016年4月，越南國會投票免除親美與改革派的阮晉勇總理職務，選出阮春福替任，越南共黨總書記阮富仲則留任，新任國家主席陳大光成為越南新一代領導人，代表越南有可能向中國接近。然而，越南亦想在中美日之間取得平衡，這顯示東南亞的形勢正在轉變。 在上述的分析之中，我們可以見到東亞區域之中，本地政治（domestic politics）的發揮作用，這使得各國政府開始出現有異於過往的對外外交戰略構想。然而，即便如此，東亞各處仍舊不免保有「美中角力」的痕跡。與此同時，日本亦在尋求彰顯其在區域中，掌握確保區域安全重要性的機會。是以，美國這個世界強權、中國這個崛起的世界大國與東亞區域強權，以及日本這個東亞區域強權，被視主導東亞區域的最重要的三個國家。不過，近來東亞安保情勢的變化中，卻出現了一個戲劇性的變化，那就是北韓長程導彈試射以及核子試驗的推進，所引發區域緊張局勢之升高。在北韓的長程彈道導彈以及核彈頭小型化與輕量化技術有著十足長進之下，北韓開始無視東亞區域中「美中」兩強對立的格局。而北韓執意以發展核武來獲得擁核大國地位的肯認，亦使得東亞的區域安全出現了新的變局。 三、北韓核武議題造成的東亞安全困境 在日益升高的北韓核武議題上，東亞安保議題上出現了一個異於過往的狀況。過去由美中所主導的區域競爭，出現了一個至少表面上不受兩國影響，並且敢於挑戰美、中兩國，甚至逼迫美、中兩國表態的國家：北韓。事實上北韓發展核武與長程彈道導彈的歷史已久，自舊蘇聯瓦解之後，北韓就希望能透過發展核武技術，來完成其自保的能力。因此在冷戰結束之後，北韓的外交政策一直在軟與硬的兩極擺蕩：當政權穩定時，北韓的外交政策就趨向軟性；當政權不穩，或是有特定外交戰略考量時，就會轉而趨於強硬的態度。而型塑北韓成為實際上擁有核武的「核政治」，則是其在冷戰之後長期以來具體的戰略目標。包括核彈、長程導彈，以及人造衛星在內的「兩彈一星」之發展，則是做為其強硬外交的最佳後盾。 外界好奇的是，北韓為何膽敢不顧來自國際社會，特別是不顧來自其「血盟之交」的中國制裁，一意孤行的發展核武。我們若以北韓的角度來思考，對於四周都是敵對國家的北韓來說，維持體制的穩定與國家安全才是第一要務。而與中國的外交關係的確至為重要，但發展核武器的主要目標對象乃是邪惡的美帝，因此對朝鮮來說這不是個衝突的選項。從歷史上來看，體制的不穩定性使得北韓在對外政策上選擇強硬態度的時間越來越長，而軟性態度的應用時機就顯得非常的功利主義了。 表一、冷戰結束後北韓外交政策的「柔軟/強硬」循環 時期 性質 內容 1989~1993 柔軟 與美國關係的改善，與日本關係正常化會談 展開與南韓高位者的會談，締結基本協議書 選定羅津、先鋒為自由貿易區域後推動開放 1993~1994 強硬 陷入體制崩潰危機 退出核不擴散體制宣言，準備開發核武器 與美國進行雙邊協商獲得有利成果 1994~1999 混合 克服體制崩潰危機（金日成1999.07.08死亡） 自美國與國際組織獲得解決經濟危機的援助 […]
