施正鋒
淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所教授
有關於憲政體制的安排，不外乎中央政府三權（立法、行政、司法）的水平安排、以及中央政府與其他層級政府的垂直關係。端賴立法與行政部門的分立（separation of powers）、或者是合併（fusion of powers），中央政府的體制可以大概分為相互制衡的總統制、以及內閣制；相對地，根據中央政府與組成單位（邦、州、省）的權力分配（division of power），可以大體分為單一體制（unitary system）、以及聯邦制（federal system）（Elazar, 1997） 。
聯邦制的最大特色是採取地域式 的權力分享，也就是聯邦政府與各個組成州邦作弁鄐W的分工 ，並且將彼此的關係透過憲法來保障；為了要防止人口多的大州吃掉小州，也就是被調整為單一體制，往往修憲的過程相當困難（Lijphart, 1999, 1984）。相對之下，單一體制的決策權集中在中央政府，其他層級的政府只是為了行政方便所派出單位，其權限是授與的（delegated）。
對於如何實踐原住民族的自治權 ，一般人的想法是聯邦體制比較有利，果真如此？如果就與台灣相近的墾殖社會（settlers’ society）而言，美國、澳洲、以及加拿大實施聯邦制，而紐西蘭採取單一制，不過，前三者之所以會接受聯邦制，除了在建國之初有加盟的誘因外，主要是因為國家領土幅員廣大，多少有治理（governance）上的考量，並不是為了達成國境內多元族群、或是原住民族的權力分享。事實上，除了加拿大以外，美國與澳洲的原住民族並未享有真正的自治權（Watts, 1998: 27-28）。
同樣地，如果我們將考察的對象擴大為其他具有原住民族、而且採取聯邦制的國家，包括亞洲的印度、巴基斯坦、馬來西亞，以及拉丁美洲的阿根廷、巴西、墨西哥在內，只有印度真正讓原住民族擁有自己的州，也就是Nagaland、Megahalaya、Arunachal、以及Mizoram，而其他國家並未設置原住民族自治政府（Watts, 1998: 28-29）
是否在憲政體制上採取單一制的國家，就不利於少數族群的保障、或是實施某種程度的自治（self-rule）？也不盡全然如此。John Loughlin (1998: 28) 將單一體制分為區域化（regionalized）、地方分權化（decentralized）、以及中央集權化（centralized）三種，而前者的區域單位享有相當程度的政治自治，不像後二者只是行政上的單位。譬如英國，為了安撫蘇格蘭人、以及威爾斯人，設計了「權力下放」（devolution）；同樣地，西班牙面對巴斯克（the Basque Country）、以及卡塔洛尼亞（Catalonia）的分離／自治呼聲，也同意成立自治區；其他類似的例子有芬蘭的Åland群島、丹麥的Faroese群島、義大利的南泰羅（South Tyrol）、摩達維亞（Modavia）的Gagaus、菲律賓的民達那峨（Mindanao）、以及荷屬安地列斯群島 （the Netherlands Antilles）等等。特別是中美洲的尼加拉瓜、以及瓜地馬拉，即使不是聯邦制，卻能安排原住民族的自治；北歐的瑞典、挪威、以及芬蘭也是單一體制國家，也讓境內的沙米人（Sammi）成立自己的議會。
根據Sandor Balogh (1999: 137)，聯邦體制之所以能提供少數族群最高程度的自治，原因在於自治的法源來自於憲法，而非只是國會的普通立法；然而，原住民的自治法源可以直接在憲法上取得的確認，不一定要和聯邦制強制掛勾（linkage）在一起。另外，加拿大學者David Hawkes (n.d.) 以為，聯邦制有助於原住民族的自治，可以從四個方向來看：尊重多元文化、接受多重認同、容易配合情境的變動作調整、以及符合原住民族的傳統；然而，除了最後一項以外 ，這些可欲的優點並非在聯邦制才可以實現。
澳洲學者Christine Fletcher (n.d.) 的觀察較為持平，聯邦體制提供原住民族爭取自治權的另外一種管道，或是以聯邦的憲法保障來防止州政府的侵權作為；不過，聯邦制也可能構成原住民族追求自治的多一道障礙，特別是在談判協商自治的過程，聯邦政府可以與州政府扮演白臉、黑臉的角色，或是在實施自治之際，兩者互踢皮球。儘管聯邦制的出發點是權力分享，也就是限制聯邦政府的權限，卻不一定保證聯邦政府會願意分享權利給原住民族，更不用說答應自治。
總而言之，聯邦制不是原住民族實踐自治的充分條件、也不是必要條件。我們甚至於可以這樣說，當國家已經採取聯邦體制的情況下，此時，如果原住民族要爭取自治權，可能會比在單一體制下麻煩。
Vanwelkenhuyzen (1986) 把不層級政府之間的衝突，分為權力衝突（conflict of power）、以及利益衝突（conflict of interest）兩大類。儘管他承認兩個概念之間的差別有灰色地帶，不過，他觀察到，一般國家多以司法的方式來裁決（arbitration）前者，譬如義大利、西班牙、瑞士、以及西德是由憲法法庭進行原則性的裁決，比利時則另外設置仲裁法庭；至於實質的利益衝突，一般國家則傾向於以政治的途徑來處理，譬如國會（義大利、西班牙），特別委員會（比利時的調解委員會）。
我們以光譜的方式，來呈現上述幾種化解衝突的模式（圖2）。除非是代表族群、或是區域的參議院，一般的國會／眾議院所代表的是個人，在多數決的「民主程序」認知下，對於少數族群、或是原住民族自是不利。不管是最高法院、還是憲法法庭，雖然其最高的價值是獨立審判，然而，當少數族群／原住民族沒有代表、或是沒有採取共識決的情況下，只要多數族群與少數族群有相當程度的文化／規範上的差異，那麼，所謂的公平正義只不過是用來合理化結構性暴力的文化暴力。我們以為，只有少數族群能行使少數否決權的特別委員會，才能讓多數族群願意向少數族群妥協。最後，我們以為，如果能讓民選的總統負責仲裁，才能真正反映「民族對民族」的夥伴關係。