主講｜宋承恩 台灣制憲基金會副執行長
主持｜陳俐甫 台灣教授協會副會長
陳俐甫：
接下來，我們就趕快請宋承恩老師來為我們分享他的看法。
宋承恩：
感謝台灣安保協會今天辦這個重要的研討會，我代表台灣制憲基金會和新台灣和平基金會，有幸一起來合辦。我就文本的部分帶領大家看一下我所看到的特點，特別是跟中國的關係，提供各位北約現在 2022 新的戰略構想中間特別之處。
首先，北約是共同的、合作的、防禦的機制。那，它防禦什麼？第一是防禦各國的領土，也就是北約成員國領土的完整與不受侵略。其次的特點是防衛自由與民主，這是北約會員國共享的價值：對抗極權者、極權獨裁者的侵略。我覺得是這次北約 2022 新戰略構想凸顯了一個非常重要的價值，對於極權者作為的許多著墨。再來，就是基於國際規則的防衛國際體系，明顯的就針對俄羅斯。除了俄羅斯違反武力使用的規則，侵略另外一個獨立的國家（烏克蘭）以外，還有就是中國的種種作為，包括在東海、南海、香港，中國對已經同意的事情，或是已經同意國際條約，根本完全不顧，然後曲解法律，對基於規則的國際體系所進行的顛覆跟破壞。
中國對周邊國家霸凌已成為一種模式
所以 2022 年〈北約戰略構想〉是非常有戰略眼光的。在這一點上，它已經超越原來最早先 1949 年，以軍事為主的國際合作安全，現在更要捍衛價值跟國際防衛體系。那我們可以仔細參詳為什麼要國際防衛體系，這個是西方對於整個國際秩序的一個最基本的原則，就是對於你說過的話要算數，你答應過的事情要算數。如果連這個都不行的話，就像我們人跟人交往之下，如果連講話都不算數的話，就沒有辦法交往下去，因為完全沒有辦法進行任何的交易，任何約定都是枉費的事情。
所以世界各國越來越分享它們的受害經驗，包括英國，香港的事情，包括澳洲，被中國這樣子文攻武嚇。七大工業國（G7）更是同仇敵慨，認為不能再坐視不管。在 2022 年 2 月 24 日俄羅斯侵入烏克蘭爆發之後，發現整個國際秩序面臨崩解，如果對這種破壞國際秩序的事情不再採取行動的話，北約作為一個安全體系而沒有作為的話，整個基於規則的國際體系就要崩解掉。
因此，〈北約戰略構想〉這次抬得非常高。還有這些侵略已經成為一個行為模式，其實在美國國務院論中國的情形也是一樣。美國國務院一再說，中國這種霸凌它周邊的國家，對台灣文攻武嚇，對日本逐步入侵，其實已經成為一個行為模式。
它不是單一事件，這種侵略的行為已經成為一個模式。從 2008 年的時候，俄羅斯對於它周邊國家造成不安，進而侵略，2014 年俄羅斯佔領烏克蘭的克里米亞，2022 年對烏克蘭全面入侵的這種模式。而中國對於周邊國家的霸凌也是一種模式。
還有一個可以幫助我們了解這次北約戰略構想，是納入所有對北約國家安全構成隱憂、威脅的議題，包括非國家式的恐怖份子攻擊、移民、氣候變遷、能源供給、以及供應鏈供給。北約之所以變成一個關於安全的國際合作機制，首先基於安全，捍衛各國的安全利益，接著再處理各個切面的重要議題。從安全的角度出發的話，北約已經超越原來的那個軍事同盟的防衛機制架構，而是廣義地看待它的安全威脅。
北約與霸權的戰略性競爭
〈北約戰略構想〉還有一個關鍵詞，就是這個「戰略性競爭（strategic competition）」，針對一些強權在跟北約，或跟西方國家進行戰略性的競爭，也就是北約與霸權之間的競爭，連結到這次特別提到中國，這是過去沒有的問題。
所以，中國如果破壞國際秩序、破壞民主，採取霸凌其它國家的行為模式，或是中國跟西方國家進行霸權競逐的話，全都會變成北約所關切的對象。所以北約是基於這樣的架構，去看待中俄的威脅。就我們所知，二戰之後，北約成立基本上是一個從保衛歐洲出發，兼顧橫跨歐洲─大西洋（Europe-Atlantic）的北約成員國。北約內建就有跨大西洋，這當然是因為美國對北約國家的防衛承諾，美國還帶進加拿大，因為加拿大也是北美的國家，所以是跨大西洋的一個安全合作。
北約範圍除了歐洲跟北非為主的核心區域，也因為土耳其是北約成員國，土耳其跨亞洲，也擴及亞洲跟中亞的問題，包括巴爾幹半島的西邊跟黑海。波士尼亞，喬治亞跟烏克蘭目前雖然不是北約的會員國，但是這些國家安全情勢也受到密切觀察。從俄烏戰爭提到俄羅斯曾封鎖黑海造成糧食供給的安全問題，要防止俄羅斯對黑海的全面控制，也是北約不得不處理的問題。
就如上所述，要整全式地看待安全觀念，難民或移民的問題，也是北約關切問題。中東發生動亂，就會有大批難民進入到歐洲，這是 2015 年發生的經驗。
我們原本預期，印太角色在這次〈北約戰略構想〉會更凸顯，但是目前的說法是：印太地區對北約是重要的，因為印太所發生的事情，會直接影響到歐洲─大西洋的安全情勢。
印太之所以對於北約重要，可以從一些智庫的研究中，分析出好幾個面向。有一個面向是與北約安全有所聯繫，因為如果印太區域安全出現了變動、美國必須兩面用兵的時候，勢必對歐洲的防務會有所稀釋。在這樣的情形之下，這兩個大的板塊，印太跟這個歐洲–大西洋防衛軍力分佈也會連動。在剛剛講的更高的層次上，對抗極權政治、保衛國際秩序，也是連動的。〈北約戰略構想〉就直接點明對於歐洲–大西洋而言，印太局勢是非常重要。
北約開放政策─歐洲民主政體加入北約
俄羅斯無權置喙具體地說，北約對於開放盟國加入的政策為北約東擴，〈北約戰略構想〉毫不保留的肯定，我們知道，俄羅斯入侵烏克蘭的藉口之一是北約東擴。北約並沒為此向俄羅斯道歉，並再一次肯認這是未來的政策，也不會改變。
〈北約戰略構想〉是怎麼講的呢？它說道，我們再次肯認我們的開放門戶政策，這是北約的一個基本的價值，歐洲─大西洋的戰略利益。
它歡迎所有只要跟它價值共通的歐洲民主政體，它都保持開放。當然加入北約要符合歐洲價值，願意履行北約的義務等等，最後它說，我們決定要納入哪一些國家，是北約會員國的決定，任何第三方都沒有權利置喙。這就是針對俄羅斯講的。
俄羅斯不能用威嚇的方式，或是因為俄羅斯可能的安全疑慮，阻止北約基於自身的自主性、北約政策、安全判斷、妨礙相關有資格國家聲請加入北約，如果有所謂的北約東擴等等，俄羅斯對此事沒有任何置喙的餘地。這算是強硬的說法，甚至說北約東擴是一個成功的故事。
北約主要功能有三塊，一是嚇阻跟這個防衛，二是危機的預防跟管理，三就是安全性的合作。〈北約戰略構想〉特別提到加強韌性，認為加強韌性是履行北約核心任務的基礎，這些韌性的國家的部分有
「國家韌性」跟「集體韌性」的部分。
關於軍事部門，它特別提到幾個概念，第一、軍力投射要準備好（readiness）。然後要快速反應（responsiveness），增加軍隊快速部署（rapid deployment）的這種能力，軍隊能夠整合（integration），就是陸海空三軍必須要互相能夠整合，然後可以聯合的進行操演跟進行作戰。它還特別提到海洋安全、網路安全等問題。
在〈北約戰略構想〉對於北約可能面臨的侵略，北約認為核子武器的存在可以阻卻侵略的發生，這是延續冷戰的思維。北約認為基於防衛性，保持保障和平，防止別人對北約的威嚇，必須具備核武的能力。它特別提到，如果敵人想要用核子武器來針對北約盟國的話，北約具有讓敵人付出無法承受代價的能力。就是說，你膽敢攻擊我的話，我一定會用核子武器，予以回應。並且，我所對你造成的損失對你是划不來的，而且是你不想要承受的事情。雖然北約認為使用核子武器這件事情，也許還很遠，但是主要回應俄羅斯三不五時要用核子武器的說詞。
〈北約戰略構想〉對非軍事的威脅部分，也透露出北約涵蓋範圍相當廣的安全觀的描述，檢討北約系統性的脆弱與依賴。除了北約對俄羅斯的依賴，顯示出自身的脆弱性外，它希望能夠進一步去彌補，包括敏感設施跟基礎建設、供應鏈、醫療體系(其實就是因為 COVID 的關係)、能源依賴造成的能源安全問題。
這個安全還包括民防。〈北約戰略構想〉特別提到，民防是在碰到戰事的時候，政府能夠持續運作、物資能夠繼續輸送、讓平民能夠繼續生活、軍隊的補給能夠持續，這些是北約對於民防的概念，就是戰時的民間準備措施。
還有就是對於具有戰略意義的突發事件（strategic shocks）與混亂的應對。舉例來說安倍被刺殺的事件，就是突發事件。如果發現有中國勢力的話，再進一步的話，我覺得軍隊都可能要高度警戒，這就一定涉及到國際安全。〈北約戰略構想〉也關注自身對於突發事件是不是準備好、是否可隨時回應，並且能夠恢復正常狀態。
戰略性競爭─利用民主開放性進行內部分裂
〈北約戰略構想〉重要的是兩部分。首先，〈北約戰略構想〉描述極權獨裁者在做什麼事情，特別提到中國在做什麼事情，這是我今天報告，可能最需要提醒大家注意到的。第二，因為這次俄烏戰爭的關係，大家對於極權的行為更為警覺。特別指出，極權政權正在擴軍，不論傳統武力或核子武力，都在擴張。擴張範圍是不透明的，像俄中都如此，它們武力擴張時，外界並不這麼能精準掌握。
〈北約戰略構想〉提到極權國家對於北約的戰略性競爭，這也是對於北約韌性的一種測試。這個戰略競爭是怎麼操做的呢？極權國家利用民主國家的開放性，並使用互相連通性跟數位性，顛覆民主國家的韌性。也就是說，進行網路戰或是以言論自由為名，對民主國家內部進行分裂的戰爭。也就是獨裁者會干預這些國家的民主制度，用的是一種混合性的戰術，直接的介入跟透過代理人進行干預與破壞。
這也呼應了台灣許多民間社團長期倡議推動代理人法的原因。〈北約戰略構想〉特別講代理人，也就是北約的成員國中，發現它們自己國家裡頭，中國的影響力戰爭或是滲透，很多時候是透過代理人進行，也就是，透過它們自己國家的人為中國服務。所以這個是一種混合性的戰術。
而且，還提到中國在網路世界跟在太空的領域做一些惡意的行動，透過網路竊取機密，去破壞其它公司的資訊安全體系，或在網路上面進行言論操弄、資訊操弄。然後，特別提到錯假訊息操作，比如說，把難民問題武器化，這是俄羅斯常在做的事情; 比如白俄羅斯這邊有很多的難民，特別從中亞過來的難民，將這些難民放到烏克蘭去，這就是把難民問題武器化。還有運用這個能源供應來要脅，進行經濟威嚇，如歐洲石油和天然氣對俄羅斯的依賴，提供俄羅斯可以要脅的理由。
所以，這不就是針對俄羅斯跟中國講，這些事情通通構成北約的安全威脅。〈北約戰略構想〉提到獨裁者破壞既有的基於規則的國際秩序跟機制，這機制也包括聯合國，也就是中國進入聯合國中重要決策的體系。所以俄中在破壞基於規則的國際機制時，不同時也提出中國的制度是優越的，那不就是習近平所說的制度自信嗎？也就是說，獨裁制度不但破壞別人，還認為說它是可以取代民主，也就是東昇西降。〈北約戰略構想〉提到破壞既有的基於規則的國際秩序跟機制，這是非常針對中國，但也不諱言。
中國系統性挑戰北約利益、安全與價值
〈北約戰略構想〉除了剛剛針對威權獨裁的是第七段，專講中國的是更精彩。講中國什麼事情分兩個，一個在第十三段，一個在第十四段。第一個講中國的野心跟政策，會如何挑戰北約的利益、安全與價值，這是第一點。第二點呢？中國在全球投射力量。中國用政治的、經濟的、軍事的手段，在全球去增加它的影響力版圖（footprint），這不就針對中國的一帶一路嗎？
也就是說，中國用政治、經濟加上軍事，在各地佈建 ，增加影響力，在全球去投資擴張霸權。中國發動混合戰、網路戰，而且〈北約戰略構想〉還提到戰狼外交跟錯假訊息。中國戰狼外交（Wolf warrior diplomacy），就是中國在外交上不斷使用對抗性與威脅性語言，並對北約盟國發動錯假訊息的戰爭，這都傷害了歐盟的利益、北約的利益，也［包括］中國對北約成員國的經濟收買跟影響力戰爭。〈北約戰略構想〉就不只針對獨裁體制，而是直接針對中國。
中國收買北約盟國的關鍵科技或是工業部門、機敏性基礎建設，還大量購買具有戰略性的原物料，造成供應鏈依賴。中國用經濟收買，讓北約國家必須依賴中國，藉此增強中國對北約成員國的影響力。〈北約戰略構想〉講得非常到位，中國的經濟收買是手段，但是背後有戰略，把這兩個合起來，它不只是經濟手段，它經濟上也是有一個目的，就是增加［他的影響力］，你們都要靠我喔，你們就不敢跟我大小聲。
〈北約戰略構想〉並提到中國顛覆國際秩序，以及中俄同盟。那麼，北約會如何應對呢？它基本上希望維持一個叫做建設性的交往（constructive engagement)。這個部分，其實在用語上跟美國是不太一樣。交往（engagement）是說，我還是會跟你往來，但是我不一定合作（cooperation）。就是我會跟你交往，但是是建設性的交往，並且有一個目的，要保留以及保全我們自己的利益。也就是說我跟你交往，但是我不會忘記我的利益，我不會不顧我的利益跟你交往，我是為了讓自己也能夠壯大，也能夠防禦你，我才跟你交往。
這就是為何北約將中國視為系統性挑戰（systematic challenges）。系統性挑戰我稍微講一下。「系統性」就表示說它已經進入整個體系。比如說發生單一事件，例如中國在南海、台灣海峽等地構成威脅，威脅如果不是個別、單一事件，而是散佈性的，進而變成一個行為模式，並在許多面向上，跟北約國家的利益相衝突，跟北約價值相衝突，它就構成一個系統性威脅。也就是說，如果中國的這個行為模式不改變，對於系統性侵蝕也不改的話，中國就會構成系統性地挑戰，這是系統性與個別性的差別。系統性的判斷，不會停止在單一議題，也不會是單一事件就結束了，它會持續下去，如果剛剛北約所講的這些面向，中國沒有改變的話，北約就需要進行系統性調整。那麽，北約要這麼做？
〈北約戰略構想〉提到四個事情，第一個，北約國家要提高警覺 (awareness)，要強化它自己的韌性；準備好，然後對抗它的威嚇；然後要防止分化。防止分化是有意思，因為北約面臨中國利用各個擊破的方法，瓦解歐盟，或是瓦解歐盟的共同外交政策跟防衛政策，或是瓦解北約國家之間的互信。所以它也特別提到防止分化。所以四個：提高警覺，強化韌性，對抗威權，防止分化。
總結就是〈北約戰略構想〉針對中國是站起來，而不是跪下。然後呢？去捍衛基於規則的國際秩序，包括航行自由。 為什麼提航行自由？中國很傻。在香格里拉［對話］最後一刻，還提台灣海峽，然後就被放入到〈北約戰略構想〉。航行自由也是基於規則的國際秩序。台灣海峽就是開放了嘛。中國現在硬要說那是中國專屬經濟海域，所以有管轄權，給北約感覺說，中國好像要封鎖，這個是他們完全不可能接受的，中國就是不顧規則。〈北約戰略構想〉對於威權政體、對於中國，我覺得其實相當到位，至少我們知道北約現在怎麼看中國的威脅，有相當大的參考性。
陳俐甫：
承恩老師的分享，第一個，我們今天看了這個文件，我們很有收穫。歐洲人是法治社會，它們做什麼就是寫書。那麼你看中國跟俄羅斯，它們都是故意不要法制化，要模糊，連俄羅斯入侵烏克蘭，都宣稱還不是戰爭，只是特殊軍事行動。
就像八十五年前的昨天，日本跟中國發生衝突，也是特殊軍事行動，要到很後面，太平洋戰爭爆發後，中國才跟日本正式進入戰爭狀態，那這種狀態就是讓獨裁者可以保留很大的彈性的空間，因為它們不需要受法律的約束。而歐盟這些都是法治國家要做行為，一定要有法律基礎。所以我們今天辦這個會蠻有意義的，真的可以了解歐洲的想法。