整理 值逢「台灣關係法」制訂三十週年,本協會特別邀請前美國副總統(錢尼)辦公室亞洲安全顧問葉望輝(Stephen J. Yates)來台,於3月16日下午在台灣大學法律學院國際會議中心舉辦演講會,講述台灣關係法對台灣安全之重要性,以及未來台灣應努力之方向。葉望輝曾任美國傳統基金會亞洲研究中心資深政策分析師及前美國副總統之安全顧問,專精亞洲事務,長期關心台灣安全,見解精闢,演講內容精彩,故整理成文,以饗讀者。 ─ 編者 ─ 葉望輝演講內容 台灣關係法制訂三十年以來,涉及美、中、台之間長久以來的外交關係、安全關係以及經濟關係。從1979年來看,誰能預料美國、台灣、中國在這三十年來會有這麼大的變化。當時美國認為中國的經濟成長會帶來政治上的開放,但是1989年天安門事件,使人有特別大的失望,一直到現在,中國共產黨的本質完全沒有改變,他們組織的目的依然存在。他們的目的不是要幫助台灣的人民,也不是要幫助美國的人民,而是要佔領你的土地、佔領你的靈魂,不讓你有思想,不讓你有愛。 過去這段期間,中國的經濟成長是令人驚訝的。但是過去的快速成長,到了今年也許要改變了,從去年第四季到現在為止的經濟成長率是零。 我們必須謙卑承認,我們對中國過去三十年的真實情況(reality)並不十分了解,中國的不穩定是一個reality。在這段期間,台灣也從威權統治走向民主,而且在1980年代,沒有人可以預想到台灣與中國之間的經貿關係會有如此大的突破,現在兩岸的經貿關係是非常豐富,或許是太豐富了。台灣與中國之間在經貿關係上的互賴程度,是當初制訂台灣關係法時料想不到的。但是在雙方經貿發展的同時,也存在著台灣認同(identity)的問題,也就是雙方經貿發展與台灣認同這兩個趨勢同時成長,這是很奇怪的發展。 在制訂台灣關係法的時候,台灣是美國非常重要的貿易夥伴,中國幾乎不是美國的貿易夥伴,今天卻很不一樣。從冷戰時期到如今全球性經濟衰退的改變,中國所謂的和平演變,實際上只有經濟發展,完全沒有政治開放。在這段期間,台灣雖然走自己的路,但和中國之間有很密切的關係,除了經濟之外,台灣與中國也有其他的關係,這些是我們在1979年的時候完全沒有考慮到。 台灣今天比1979年時的台灣認同更強,這是好的發展,但是台灣今天也很脆弱,雖然有民主化,但民主是一個過程,並不是目的地,不是終點。民主的過程需要維護(maintain),有如花園需要時時除草,台灣的民主化仍需進步。 當時制訂台灣關係法的動機,乃是在冷戰時期中,美國必須和中國建立一種戰略關係,這當中並沒有談到人權、經濟關係、恐怖分子。這個東西很清楚,當時的外交專家(如季辛吉)創造出「一個中國政策」的架構,這是很強的政策架構,但是這個政策架構在冷戰結束後仍然存在,雖然當時的情境與現在的實際狀況(reality)完全沒有關係了,但是這個政策仍然繼續下去。 當初美國國會在制定台灣關係法時的提案有三大使命:一、嚇阻中國對台灣的侵略;二、推動經濟自由,參加全球的經濟發展;三、台灣人民的人權是美國的重要利益。在2000年之前的1980和1990年代,台灣關係法都發揮很好的作用,但是在2000年之後的十年卻有非常重大的轉變。 在嚇阻中國對台灣的侵略能力這方面,海峽的軍事情勢已經失衡,美國嚇阻中國侵略的能力愈來愈弱,而且美國也愈來愈不願意考慮要如何嚇阻中國,中國人也很了解這一點。美國在2001年提出歷史性最大的對台軍售案(三大軍售案),美國願意賣那麼多武器給台灣,沒想到台灣竟然不要,雖然這不是所有台灣人的意思,但是當初我們沒有考慮到,台灣的民主化會帶來安全關係的障礙,反對黨也許能夠阻止台美安全關係,這是1979年制訂台灣關係法時沒有人考慮的狀況,這是今天(困境)很重要的因素。 在推動經濟自由化和經濟發展這方面,從2000年到現在,台灣與中國的經濟關係又變了。在1990年代,台灣有很多公司開始把工廠遷到中國大陸,並減少在台灣雇用工人,這對台灣的經濟影響頗大。最近十年,大部份的台商企業認為在中國大陸有利可圖,所以不斷的繼續投資中國,但是我懷疑在2009年之後,這會是一個不斷的現象嗎?中國如果開始有經濟衰退,如果中國的領導人利用愛國主義來保護自己,在中國的台商會很安全嗎?台商企業能夠繼續有很好的利潤嗎?在經濟衰退的時候,如果你有錢,政府會向你伸手要錢,我認為台商在今年或明年可能會面臨這種挑戰。所以在經濟關係這方面,應當認真思考因應的戰略,台灣關係法當初也沒有考慮到這個問題。 至於有關台灣人民的人權這方面,大部份的美國人認為,台灣在80年代和90年代的進步和成功,台灣的民主發展及法治已經大功告成了,美國人不需要再操心了。但是我認為,台灣的法律制度並不符合台灣人民所想像的民主國家,仍然需要改革,這是1979年所沒有考慮到的挑戰。一個民主以後的台灣,還需要改善她的憲法,還需要改善司法調查程序對人權的侵害,大家必須正視目前台灣人權逐漸衰退(erosion)的問題。 對於上述台灣關係法三個重要的目標,台灣關係法在起初二十年的經驗,發揮了非常重要的作用,但是最近十年卻面臨很大的挑戰,未來我們要共同考慮如何來面對這些挑戰。 Q&A內容 張旭成提問:你說台海的軍事情勢已經失衡,美國政府是否注意到這種失衡現象,而中國的力量不只對台灣的影響力增加,而中國的軍事力量愈來愈強大,甚至威脅到美國。台灣關係法規定,不只要提供足夠保護台灣的力量,也規定美國要有足夠的軍事力量來維護整個東亞的和平。中國的軍力愈來愈強大,甚至威脅到美國,也影響到美國來防衛台灣的勢力,美國政府在未來是否可能提出新的作法?而台灣關係法乃是由美國國會通過的法律,如果美國的行政部門不正視這種情勢,美國國會是否可能提醒行政部門改變作法? 葉望輝回答:美國的元首很了解台海的軍事已經失去平衡了,他們的反應可能有兩種:第一種反應是,既然台海的軍事情勢已經失去平衡,考慮到在目前無法嚇阻中國的情況下,為了避免失敗而喪失盟友的信賴,他們的反應可能會選擇逃避,不要讓任何的衝突演變成軍事衝突,所以會要求台灣保持安靜,不要讓中國有藉口和台灣發生衝突,或是中國和美國發生與台灣有關的衝突。第二種反應是,有些人認為目前的條件不好,想尋求一個新的戰略,看清楚中國人民解放軍的新能力,這些新能力包括嚇阻台灣或是嚇阻美國幫助台灣的能力,以及涉及其他層面的能力。比如說,解放軍的潛艇不只接近台灣,也突然出現在日本海域,這與嚇阻台灣有何關係?解放軍的現代化,不只是對台灣的政治構成挑戰,也影響到美國海上的很多利益。另外還有中國把導彈出售給其他國家的武器擴散問題,最後這些武器還會傷害到美國軍人的生命,但是我們的外交專家卻不把責任歸咎中國,這個概念有問題。我們的領導人逐漸發覺到,我們對中國的全球角色不夠了解,而且這「負責任的國家」(responsible statehood)的概念,北京對「負責任」的定義和我們的不一樣。 海峽不平衡是一個大問題,如何嚇阻解放軍,並非只有出售武器給台灣的問題,美國自己也應該擁有足夠嚇阻中國的能力。台灣關係法提到台灣是亞太地區非常重要的利益,但是目前我們的領導人或許認為台灣沒有那麼重要了。如果中國有足夠的能力佔領台灣,而且能夠派遣他們新的軍事裝備,讓日本、韓國、印尼、印度了解到中國可以接觸到你,這就不只是台灣的問題,這是亞太安全更大的問題。我個人認為歐巴馬總統還沒有考慮到這個問題,他目前百分之百的時間在考慮如何離開伊拉克,如何與伊朗的領導人談好關係,如何把握美國國內經濟的軌跡,沒有花五分鐘的時間考慮如何分析目前所面臨中國的挑戰。所以回到這個問題點,國會應當發揮他們的能力,提醒行政部門在各方面有國家安全的挑戰,現在中國不僅是經濟上的挑戰而已,也是安全上的挑戰。歐巴馬總統希望能夠省錢,如果美國利用軍隊來省錢的話,解放軍就會更高興了。目前美國國內有很多困難的選擇,希望國會能夠像1979年一樣,提醒行政部門來保護這些非常重要的利益。 張旭成提問:台灣關係法著重在中國對台灣的武力威脅,但是現在中國不再強調武力威脅,而是用和平的方式。因為北京看到台灣領導人似乎願意向中國大陸傾斜,幾乎是要投降。甚至美國新上任的歐巴馬政府官員也認為,目前台海關係的緊張局勢降低了,這樣很好。如果有一天,台灣和中國簽訂和平協定,幾乎要把台灣賣掉,犧牲台灣的自由民主,則美國會有什麼想法? 葉望輝回答:這是我們在1979年制訂台灣關係法時沒有考慮到的情況。當時兩岸都是一黨制,如果雙方有什麼協定,那就是國民黨和共產黨談判的結果。那時候台灣並不是民主國家,很多美國人也不願意說台灣是一個國家。 在民主制度之下,如果台灣與中國有任何協定,這是政府跟政府之間的談判嗎?如果是政府跟政府簽的協定,立法院的角色是什麼?更不用講台灣人民的角色是什麼。大部分的美國人認為,台灣的民主化在90年代已經完成了,如果沒有台灣人民的多數支持,任何總統或政黨不可能去和中國大陸達成任何協定,這是很合理的想法。現在台灣有些人很擔心,一個經由民主選上的總統或是他的政黨,能夠和共產黨簽訂協定,而這個協定的內涵沒有受到立法院或人民的分析甚至支持。在民主制度之下,應該有什麼過程讓人民了解,然後支持這樣的一個協定,這是政府的責任,人民或代表則應當鼓勵或要求政治領導人採取新的措施,來對應這個協定的過程和內容。在美國的話,總統可以去談判,但是談判的結果必須送參議院審查、開公聽會,如果遭到法定人數的反對,這個協定就不能通過。台灣的立法院是否需要這種程序?雖然國民黨在立法院是多數黨,但是如果立法院有聽證會針對協定內容進行分析,台灣人民會更了解自己的利益所在,他們比較有機會發表自己的意見,或許能夠影響政府的做法,我認為台灣的民主制度在這方面需要改善。至於美國會有什麼反應,美國第一個反應絕對不會說台灣的立法院應當要有聽證會,第一個反應會表示遺憾,對美國而言,這個問題很頭痛,我不要這個麻煩,這不是很sophisticate(世故)的說法,但卻是很實在的反應。我們不要考慮到這種情況,而中國大陸也很了解我們的感覺,所以他們有機會推動自己的利益。 武器是一個很重要的話題,近幾年我們很多重要的參議員認為,台灣不願意保護自己,我們為什麼要保護台灣?台灣關係法談到美國要嚇阻中國,要嚇阻他什麼?台灣不要保護自己,不需要對中國使用武器,當中國侵略台灣時,如果台灣不使用武器,我們怎麼嚇阻中國呢?用經濟的工具嗎?台灣跟中國的經濟關係比美國和中國的關係更密切,我們要利用什麼工具?台灣也不願意利用這些工具,我們為什麼要利用這些工具呢?你要美國說「中國是一個安全上的敵人」,台灣卻不願意說「中國是一個安全上的敵人」。我們有一個說法:You cannot be more catholic than the Pope.(你不能比教皇更像天主教徒)。IfAmericais catholic in support ofTaiwan, but the Pope inTaiwandon’t support himself, we cannot be more catholic than the […]
台灣安保協會研究員 日本內閣會議於7月17日通過「2009年防衛白皮書」,其中針對台海雙方的軍力比較,提出三個特徵:一、陸軍方面,中國擁有壓倒性的多數兵力,但對台灣本島的登陸作戰「仍然有其極限」,然而中國持續打造大型登陸艦艇,作戰能力已有所提升;二、海空軍方面,中國具有壓倒性的數量優勢,雖然台灣具有性能方面的優勢,不過中國海空軍的現代化,在近幾年有顯著的成長。三、飛彈攻擊能力方面,中國擁有射程涵蓋台灣的大量短程飛彈,台灣對此缺乏有效的對抗手段。白皮書也指出,由於中國積極推動軍事現代化,雙方軍事平衡已經朝向對中國有利的方向變化,今後美國對台軍售的動向,將備受外界注目。 既然台海的軍事平衡已經朝向對中國有利的方向變化,如果一旦中國攻打台灣,台灣的安全守得住嗎?這個問題大家都很關心,很多人也有先入為主的觀念,普遍對台灣的防衛能力缺乏信心。然而理智告訴我們,透過專業性的客觀分析,才能夠提供符合實情的真相,所以本文要介紹一篇純粹專業的軍事分析,提供給大家參考。 在此之前,讓我們先來看一個離譜的例子,今年漢光演習在6月初的電腦兵棋推演中,想定(scenario)有22萬解放軍在台灣北、中、南三地大舉登陸。這種想定完全背離現實!其實,中國兩棲作戰艦艇的總運載量,只能夠運送1萬人到1萬5千人以及一些重裝甲部隊,根據倫敦的國際戰略研究所(IISS)的評估,這個運載能量在2010年之前不會增加。 如果從戰史上來看規模最大的諾曼第登陸作戰,在登陸作戰的第一天,聯軍就出動了各型軍機一萬一千餘架次、各式軍艦四千六百餘艘,在擁有壓倒性制空和制海權的情況下,從清晨到晚上也才登陸了14萬餘人。反觀解放軍可以實施空投及兩棲登陸作戰的機艦,規模遠遠不如當時的聯軍,又如何能在短時間內將22萬大軍送上台灣?料敵從寬固然無可厚非,然而這種過度膨脹敵軍實力的想定,不但無法正確驗證防衛作戰計畫是否妥善,反而有長敵人志氣、滅自己威風之嫌,講白一點,就是打擊國防信心。 談到如果中國攻打台灣,台灣的安全守得住嗎?根據美國國防部在今年3月25日發表的《2009年中國軍力報告書》指出,雖然台海兩岸軍事失衡更傾向中國有利,但如果北京對台動武,勢必付出高昂代價;中國兩棲作戰與空降運輸能量都不足,對台灣採取大規模軍事行動的能力仍然很有限。回溯《2007年中國軍力報告書》,其中第33頁分析「嚇阻(中國對台動武)的因素」指出,中國尚未具備足夠的軍事能力,沒有把握達成對台灣的政治目標,尤其是在面對美國介入的情況下,中國更沒信心。這整段內容,在《2008年中國軍力報告書》第43頁,也一字不變地重覆一遍。 2007年4月底,前太平洋美軍司令布萊爾上將(Admiral Dennis Blair)在接受美國《國防新聞周刊》專訪時直言,中國現在沒有能力攻占台灣,如果台灣繼續強化國防,台海和平可以繼續維持。布萊爾將軍於1999年至2002年期間擔任美國太平洋軍區司令,目前擔任美國國家情報總監,他在軍事上的專業度與權威性,深受各界信賴。 此外,本文要鄭重推薦的是,卜睿哲(Richard C. Bush)和歐漢龍(Michael E. O’Hanlon)在2007年合著出版一本新書《獨特的戰爭:中國挑戰美國的真相》(A WAR LIKE NO OTHER: The Truth About China’s Challenge To America)。卜睿哲曾於1997至2002年擔任美國在台協會理事主席,現任華府著名智庫「布魯金斯研究所」(The Brookings Institution)東北亞政策研究中心主任;歐漢龍是重量級的國防專家,也是布魯金斯研究所的資深研究員。這本書的內容在於分析美國與中國「終將一戰」的可能性,並提出如何避免那種夢饜的一些建議。對於專研台美中三邊關係及關心台灣安全的人來講,這是一本值得細嚼慢嚥的好書。 尤其是,這本書的附錄「為何中國無法拿下台灣」(Why China Could Not Seize Taiwan),是一篇純軍事的專業分析,應當是歐漢龍的手筆。其可貴之處,在於內容精湛且淺顯易懂。該文明確指出,「無論目前或是未來數年間,中國無法獲得兩棲登陸作戰成功所需要的空中優勢。」、「如果中國企圖全面入侵台灣,不但會遭受失敗,也會造成現代戰爭史上最驚人的損失,在軍事上是不需要美軍來台灣幫忙打這種戰爭。」 在介紹這篇附錄的精要內容之前,先來了解台灣海峽在台灣防禦作戰的戰場態勢。台灣海峽南北兩端長約400公里,寬度最北端(從平潭島到富貴角)約172公里,最南端(從東山島到鵝鑾鼻)約370公里。台灣海峽平均寬度約200公里,最窄處為123公里(新竹至平潭),比英吉利海峽的33.8公里寬很多,狹窄的英吉利海峽是英國最大的安全保障,從1066年之後就沒有任何外國部隊可以入侵不列顛群島。由此可知,台灣海峽是台灣國防安全的極大屏障。至於台灣海峽在登陸作戰中的天時和地利條件如下: 一、台灣海峽水深大部分都在100公尺以下,尤其台灣西部沿海離岸15公里以外,有些深度在40公尺以下,潛艦(平均長度約65~75公尺)很難活動,中國雖然擁有為數眾多的潛艦,但卻難以在此得利。而且西部沿岸坡度平緩,方便在淺水中佈署各種水底防禦工事,可擴大灘頭前線的防禦縱深。 二、台灣海峽的風浪險惡,約有四至五個月的颱風季節,及連續三至四個月的東北季風,適宜渡海作戰的天氣每年大約只有三個月(春末到夏初)。此外,海峽的水流方向為南北走向,對從西向東的渡海航行,也會構成相當困擾,至少對橫渡海峽的士兵會造成普遍暈船及體力耗損。 因此,台灣海峽的戰場態勢,基本上有利於台灣的防禦作戰。至於一旦中國攻打台灣,台灣的安全守得住嗎?以下是附錄文章「為何中國無法拿下台灣」(Why China Could Not Seize Taiwan)的分析。 兩棲登陸作戰的成功要素 首先,針對美國國防部於2004年提出的《中國軍力報告書》,在談到中國可能會入侵台灣的問題時,認為「在2010年之前,中國人民解放軍要執行一場如此複雜的戰爭,很可能會遭遇極大的困難,但是如果北京願意承受因為發動侵略所造成政治、經濟、外交及軍事等方面的損失,並排除第三者的介入,中國將會戰勝。」附錄文章對這種結論提出高度質疑。該文指出: 其實中國並不具備成功入侵台灣的基本要素,而且在未來幾年也不可能成功。一般來講,入侵者若想獲得成功,首先必須具備空中優勢,最好是徹底掌握制空權(中國可能享有空中優勢,但是要癱瘓或摧毀大部份的台灣空軍,極為困難);其次,攻擊者必須結合機動調度、奇襲和有生戰力,在登陸地點的局部地區,兵力和火力的數量都要勝過守方;第三,進攻者對初期占領的據點進行增援,必須比守方對同一地點所能運送的增援部隊和裝備更快速。如果進攻者具備絕大部分或全部的上述條件,就很有機會確立並達成初期的占領。如同下列的戰史表(表一)所示,進攻者沒有具備所有的三項優勢也能夠成功,但在這裡所考慮的案例中,至少必須具備兩項的優勢才能夠成功。中國根本無法達成任何的這些條件,唯一可能的例外是空中優勢這一項─但不是現在,也不是在未來的幾年之內可以辦到,除非台灣在軍事上犯了應當可以避免的重大錯誤。 該文也對歷來戰史上兩棲登陸作戰成功與失敗的案例,歸納出兩棲登陸作戰的成功要素,如表一所示。 表一:兩棲登陸作戰的成功要素 (攻擊發起日之後3~10天,在台灣特定地點) 案例/進攻者 制空權 初期階段 在攻擊地點兵力和火力的優勢 增援階段 在攻擊地點增援的優勢 […]