黃爾璇 台灣獨立建國聯盟副主席
一、行政立法部門互動之憲政危機
今年三月台灣總統大選，民進黨候選人陳水扁以39.03﹪得票率當選，而民進黨在「國會」–立法院，卻只有三分之一弱的席次。處於這種雙重弱勢的政治環境，讓陳水扁總統不得不以「全民政府」為號召，且迫於軍、情、治系統不易掌控的壓力，乃邀請國民黨籍的唐飛擔任行政院長，出面組閣。在唐飛受命組閣之初，反應頗佳，被稱為一步妙棋，但也擔心有一天會變成險棋。惟新政府執政百餘天以來，因受限於政府體制混亂不清和政黨對抗的糾葛不斷，以致施政停滯，政務推動延緩。形成這些亂象的根源，要而言之，似有下列諸端：
(一)九七年修憲的後遺症：九七年國民黨所主導的修憲，只是基於黨利黨略的考量，修憲後的憲政體制，不但沒有學到法國第五共和雙首長制的優點，反而產生許多後遺症。九七年修憲的結果，立法院失去行政院長任命的同意權，使總統在提名行政院長時，不必考量國會政黨的生態，而且在組閣時可以不考慮國會多數黨的意見，此為總統或行政院長與立法院之間容易發生緊張的根源所在。相對的，憲改的另一缺失是，憲法沒有給總統主動解散國會的權力，只有在立法院通過對行政院長的不信任案時，總統才可以被動解散立法院，讓立法院重新改選，讓新政府的政策有面對民意檢驗的機會。因此，民進黨的總統，無法主動解散在立法院搗亂的國民黨，使國政運作陷於僵局。
(二)「聯合內閣」與「全民政府」之糾葛：在「內閣制」國家，內閣總理及閣員的組成，通常依照政黨政治的實力原則，由國會多數黨或政黨聯合多數派組成，內閣閣員由議員兼任。有別於此，我國總統由人民直選產生，行政院正副院長及各部會首長非由立法委員兼任，屬於傾向總統制之雙首長制，總統有任命行政院長之權，立法院對行政院長的人選無法行使同意權。我國憲法中關於總統與立法院的分權設計與法國雙首長制比較，仍有不小的差距，法國總統對國會有主動解散權，國會議員被延攬入閣後得遞補，總統有主持部長會議之權，內閣提出之法律案有優先審查權，國會拖延法案審查，經一定時間經過後，法案自動生效。職是，依我國現制，也未必然應採取聯合內閣。
再者，因為舊政府的金權政治體制留下很多問題亟待解決，民進黨籍總統當選後的首要任務就是要整飭國民黨遺留下來的政商掛勾體制。職是，民進黨籍的人當選總統後，如由佔國會多數的國民黨組閣，則無法大刀闊斧掃除黑金政治，重新偵審重大謀殺及貪瀆疑案，革除舊政府所留下的積弊，這樣不但無法達成政黨輪替的目的，也不符人民之期望。申言之，此次選舉係以「政黨輪替及全民政府」為號召，若新政府與國民黨組成「聯合內閣」，不但無法進行改革舊體制，而且也會被外界批評為「政治分贓」；另者，若是與親民黨為首的在野聯盟組成「聯合政府」，勢必要釋放政治資源給親民黨，因宋氏也是舊體制培養出來的人，且具有外來政權復辟的陰影，基於政黨理念南轅北轍和宋楚瑜是未來總統選舉的主要對手的顧慮下，新政府結合親民黨也同樣有所顧忌。因此，新政府對於國民黨要求組織聯合政府的呼聲無法接受，實有其政治改革的壓力與未來選舉實力消長不宜的考量，於是導致「總統多數黨」與「國會多數黨」對峙的糾葛。
(三)政黨競爭的惡質化：立法院是國民黨的最後舞台，國民黨利用野大朝小的國會優勢，進行不合理的議事杯葛，不斷抹煞立法的程序正義，若干法案未經一讀會審查，以逕付二讀的方式，送入院會強行表決，重要法案的政黨協商幾乎停擺，政黨競爭淪於惡質化，新政府遭遇的困境，有如後述。
(四)新政府人員應變能力有待加強：新政府的閣員，頗多形象清新及學有專精之士，但類多第一次擔任行政官員，不甚熟悉行政院和立法院的運作，不只部會間的協調溝通有所不足，對於如何整合立法院黨派複雜的意見及建立協商機制的重要性之認知也有所欠缺。在議會殿堂，新政府往往只能舊案重提，一時無法顯出新政府的新方向與新作法，以致法案的推動關卡重重。這一切施政僵局是否能打破，端視明年底立委選舉結果，是否改變國會多數黨而定。屆時，民進黨若不能獲得過半數席位，恐須以類似聯合政府加強協商的方式來解決施政的瓶頸。
二、台、中關係的激盪
一九九九年七月李登輝總統提出台灣與中華人民共和國是「特殊的國與國關係」後，中國為表示不滿與抗議，暫停汪道涵訪台的計劃，兩會交流幾乎停擺，台、中間多時沒互動。2000年總統大選期間，中國為了阻止陳水扁當選，不斷以文功武嚇威脅，形成台、中關係的緊張，引起台灣人民的恐慌和憤慨，激起台灣內部對「兩岸關係」的討論。選舉結束後初期，不管是在立法院的議場，平面或電子媒體的版面，政治叩應節目，「兩岸關係」顯已成為街談巷議的重要政治性話題。在混亂的統獨爭論中，令人最矚目的，要算是陳水扁總統及民進黨對「兩岸關係」在立場上的調整。陳水扁總統就職演說，不但提出「五不」的主張，其後又一度表示接受「一個中國，各自表述」的原則，對於「未來一中」表示「兩岸」整合朝「聯邦」的模式也可以談，惟亦表示「統一不是兩岸唯一的選擇」。為了表示善意，民進黨的立委也曾有「修改台獨黨綱」提議，其新任主席謝長廷，更是表示高雄市和廈門市為同一國家的兩個地方政府（一國二市），2000年9月，更宣示「民進黨不排除統一」。此外，總統府根據總統選前承諾，決定於總統府之下，成立「兩岸跨黨派小組」，成為總統諮詢兩岸關係的機構。在國會殿堂，基於議題的新聞性，立法院的次級團體也掀起一股「中國熱」，紛紛組團赴大陸訪問，為大陸傳話；新黨及親民黨的立委，更是以「宗教直航」、「小三通」、「調整戒急用忍」，等等政策專案質詢的機會，頻頻向新政府叩關，要求儘速通商、通航，企圖測試新政府對大陸政策的底線。然而，中共對於陳水扁總統及民進黨所釋放的善意，原本並未予以善意回應，嗣至七月初，始在美國壓力下，不得不做回應，但錢其琛仍然表示須在「一個中國，各自表述」的原則下，「兩岸」可以展開對話。目前在美國總統大選前，似會暫時冷靜一段時間。
三、行政院政策屢遭挫折
在選舉之前，就有政治觀察家預言，連戰如當選總統，台灣黑金政治依舊熾烈；宋楚瑜當選會使外來政權復辟，統派氣氛更家猖獗；陳水扁當選較可改革政治行政的缺陷。但民進黨在國會只有近三分之一席位的情況下，改革難免會遭遇阻力。果然，在唐飛內閣運作以後，儘管唐飛為國民黨籍，行政院的政策與法案，都常常受到反對黨無情的抵制。茲舉下列政策為例：
(一)行政院版勞工每週工作四十四小時規定，雖經勞資雙方協議同意，但仍被國民黨改為每二週工作八十四小時，以加碼討好勞工。
(二)在國民黨大幅度加碼，行政院不堪財力負荷下，行政院不得不撤回於七月發放老人津貼的議案，改於明年制定實施國民年金條例。近日，行政院發佈，基於財務的考量，不可能於明年實施老年年金。
(三)國民黨不顧其過去的政策，迫使行政院提前實施公務員週休二日制。
(四)陳總統選舉時的三三三福利專案政見，因遭在野黨的杯葛使預算大幅縮水。
(五)政策反覆受到質疑者：諸如應否加稅、「兩岸政策」何去何從、軍公教是否恢復課稅、核四是否興建、國營事業民營化是否繼續等等。在媒體透露新政府傾向廢除核四興建之後，國民黨明顯表示強烈反對。
(六)唐內閣將2001年度預算送到立法院審議，其總預算必須承擔過去舊政府所累積的龐大債務餘額，又要籌措921震災的重建預算，有如巧婦難為無米之炊，但國民黨等在野勢力，仍聲言加以杯葛，總預算在院會付委時，曾二度遭國、新兩黨退回，政務的推展阻力很大。國民黨不知反省過去浪費公帑，黨庫通國庫的惡劣行徑，反而不斷掣肘新政府，實緣自輸不起的心理，故意讓新政府難堪。
(七)新政府成立後，最先發生解體的是與舊政府結合的官商勾結體制，過去靠國民黨扶植而與其狼狽為奸的財閥，其銀行呆帳被追查，而行庫為了自保也不得不緊縮銀根，這些措施雖然導致許多不良企業集團暴露其短，其負責人也難以挪用資金操作股市。但舊財金秩序崩壞、新秩序尚未建立之際，難免發生一段過渡期的不穩定狀態。加之，國民黨的事業機構，假外資之名，大量進出股市，干擾金融秩序，更增添股市不穩定的因子，使長期陷於低靡不振的股市，雪上加霜。新政府為了重建財經秩序，必須忍受選民暫時的誤解。
四、獨派發展的挫退或是新機運？
在大選前，關於誰會出賣台灣？大家有一種感覺，若選擇宋楚瑜，台灣在何時會被出賣都不曉得？若選擇連戰，連戰會被殘留在國民黨內部的「新非主流」所掣肘而不自知，台灣可能在中國的威脅利誘中逐漸屈服，於是只好選擇阿扁。因為，儘管阿扁在選舉前後，為了避免刺激中共，不斷對中共釋出善意，但是阿扁是其中最不可能出賣台灣的人。尤其，接近投票日，中共窮兇極惡威脅台灣，國民黨和非主流人士在總統投票前夕高聲疾呼：「選陳水扁，就是選擇戰爭！」，引起台灣人民反感。
民進黨2000年總統大選勝利，照理，應該較有利於台灣獨立建國運動的擴展。但是，很多人觀諸阿扁當選後初期發展的情形，卻不很放心。蓋選舉後，陳水扁總統即展開大和解之旅，向統派及新黨人士，甚至過去侵犯人權的特務頭子釋出過多善意，並對中國表示一些獨派人士不喜歡聽的談話。獨派人士為了緩和阿扁的執政壓力，只好體貼和觀望；部份獨派大老，甚至宣布建國黨的階段性任務已達成而退出建國黨。原本，李登輝在選舉之前提出的「兩國論」已為台、中未來發展的基礎定調。但是，陳水扁就任後，則不再提「兩國論」，並於總統就職演講表明「只要中共無意對台動武，本人保證在任期之內，不會宣布獨立、不會更改國號、不會推動兩國論入憲、不推動改變現狀的統獨公投，也沒有廢除國統綱領與國統會的問題」等五不政策，更在不敵台、中緊張的壓力下，匆促地表達願意接受「一個中國，各自表述」的善意，卻又說「統一不是兩岸唯一的選項」。陳水扁政治表態的變動，或許有其暫時性的策略意義，但無論如何，難免溶解了十多年來，李登輝苦心經營的台灣主權獨立環境及民間好不容易凝聚的台獨意識，不但使台灣社會無法從國家認同混亂的危機走出來，而且使人民又重新陷入「新政府到底要將台灣帶向統一或是獨立？」的迷惑。更令人感到隱憂的是，台灣內部的統派勢力，更是順水推舟推動有利統派的立法，一股腦推動「大陸熱」，且穿梭在海峽兩岸，充當台、中政策的使節，他們在立法院的殿堂，以提倡「一個中國」做為質詢主題，企圖控制新政府台、中關係的政策。目前，台灣內部，除了人心對於新政府未來的「兩岸政策」到底何去何從，感到茫然，立法院各政黨對於兩岸關係的走向也是分歧而沒有共識，這對未來台灣凝聚台灣獨立的共識是極為不利的。就現實面看來，在這一波台獨人士納入體制內運作及台獨人士認同中華民國體制的過程中，如果能好好把握執政機會，利用體制為舞台，鞏固台灣獨立建國的基礎，則未嘗不是利多於弊，但若一味遷就台灣內部的統派選民，過份維繫中華民國舊體制，則可能很快就會耗盡僅存的獨派能量，相對地使中華民國舊體制得以茍延殘喘下去。這對台獨運動來說，可能是一種得不到擴大反而倒退甚或是一種自我繳械的危機。
五、民進黨是不是執政黨的困境
(一)民進黨獲得總統勝選，所面對的政治生態是一個台灣憲政史上的頭一遭—總統與國會由不同政黨掌握。依憲法規定陳水扁對行政院院長的人事佈局不受立法院國民黨多數席次的干預，但是，未來施政還是需要國民黨多數席次的支援。面對這種政治的不利現實，為了政局的穩定和避免其他黨派的杯葛，陳水扁不得不以全民政府的名義，建構類似聯合政府之實的政府運作機制，在佈置內閣人事時，跳開政黨政治的原則，無法徹底以民進黨的精英取代國民黨的人員。為了增加內閣的正當性，陳水扁的執政團隊拒絕聯合政府的呼聲，納入無黨籍的專家學者，此種作法，一面排拒國民黨及親民黨的政治精英要求進入中央的可能性，同時，也可免民進黨精英大量入閣。
(二)多位民進黨人士擔憂，唐內閣的政策和國民黨執政的政策相去不遠，唐飛在政策上若是沒有改弦易轍，明年大選時，過去施政的種種問題，例如八掌溪事件，社會都會認為民進黨要負最大的責任。民進黨黨員深知，未來不論國家發生怎樣的事情，人民難免不會認為民進黨要負起全部的責任，與新政府榮辱與共。換句話說，如果扁唐體制的施政始終沒有起色，民進黨明年的立委及縣市長選舉，就要為施政不力負責，並承受選戰失敗的苦果。屆時，謝吳所領導的民進黨中央與立法院的從政黨員，要面對施政失敗所導致的戰敗責任。
(三)新政府運作兩個月後，民進黨高層屢屢表達對於唐內閣之不滿，民進黨秘書長吳乃仁表示，唐飛只想維持舊官僚體系的穩定，不但無法統合財經部會發言口徑，也無法以新思維打開行政、立法互動僵局，更拿不出魄力果斷懲處八掌溪事件失職官員，他對唐飛已經沒有信心也沒有期待。他並表示，民眾在三一八後，期待新政府展現改革的新風貌，可是唐內閣成立以來並沒有展現，雖然為期尚短，唐飛可以不必求成果，可是應該要展現意願及提出構想。他強調，人民的改革期待能等多久、願意等多久，誰也不曉得，但是如果再拖下去，一定會很慘。吳乃仁坦言，他的憂慮是基於明年的立委選舉民進黨必須獲勝才說的。
六、從掃除黑金與處理弊案下手
陳總統推動政治行政大改革，如果須從制定或修改法律、通過預算著手，必然會遭遇在立法院仍擁有過半數席位的國民黨杯葛阻撓，所以改革之道，以從掃除黑金及處理軍購貪瀆和尹清楓命案著手較能順利而有成果。法務部為此成立「查緝黑金行動中心」，開始雷厲風行偵查，目前，已曝光的有東森集團董事長、立委王令麟涉嫌台開信託購地弊案，立委廖福本涉嫌奇美公司假股票販賣案，立委林瑞圖因台北市銀行超貸被起訴，游淮銀涉嫌尚峰股票被起訴，立委郭廷才涉嫌掏空屏東東港信用合作社案被傳訊到案，以及立委多人關連的固網股條販售案等等。陳總統並已責成高檢署等單位成立海軍軍購弊案特別調查小組及尹清風命案特別調查小組，再度偵辦海軍軍購舞弊案及尹清楓命案、拉法葉艦、獵雷艦及海測船等採購集體貪瀆弊端。目前案情已逐漸進展，若干涉及貪瀆人士已被檢方拘押，並有向上升高之勢，陳總統宣稱，即使會動搖國本也要辦到底的決心。
然而在此，我們應該警覺的是：（1）檢察官偵查起訴後，尚須經過法院三級三審制，在現行國安、調查和司法檢警中高層人員都在舊體制舊思維人員控制下，是否中途被阻撓而停擺，尚待觀察；（2）情治司法檢察系統利用新政府掃除黑金的決心，故意一併羅織民進黨人士以暗助國民黨，醜化民進黨形象。最後，可能將各案拖到下次總統選舉時，不但使新政府掃黑的政策落空，並會承受執行不力的指責。
七、舊官僚成為改革的阻力
新政府成立，雖總統、行政院長及其下副院長、各部會首長和政務官換人，但是任期制的政務官如考試、監察、司法三院正副院長、大法官、考試委員、監察委員以及部份部會級任期制政務人員等，皆不必隨新舊政府交接進退，尤其是龐大的常任文官從部會常務次長以至下面簡、薦、委級人員，都因受職位的保障，他們只要沒有違法情事，即使能力不夠，凡事拖泥帶水、故意杯葛，新政府帶來的首長，也拿他們沒辦法。舊官僚成為行政改革的新阻力，古今中外皆然，尤以由專權、獨裁、極權體制轉型初期的政府體制為甚，台灣現正出現這種官僚制的症徵。例如八掌溪事件，救難系統失靈，國民眼睜睜地看四名工人活生生地被洪水沖走，喪失生命；921震災經過一年後，災區依然到處聽到災藜哀號。這些事件才讓全體國民感到官僚害人的嚴重性。新政府不能不扛起舊政府留下的舊包袱。
在台灣，無論行政、司法、軍隊等，凡是形成科層的組織都出現行政官僚、司法官僚、軍事官僚、黨官官僚等的結構體。官僚作風產生諸多惡習，例如任用私人、徇私保守、官官相護、推諉塞責、邀功自肥、形式主義、本位主義、官尊民卑、得過且過、多一事不如少一事等病態現象。這些官僚惡習，在不正常體制下，更是混合僵化的意識形態，成為抵制新政府改革的暗流，若沒有即時加以糾正，很容易滋長與蔓延。對這種病態如果不加以開刀，政務官也帶不動他們。所以新政府必須針對行政運作機制及軍公教服務制度加以改革，否則難以期待他們忠實執行新政府的政策，尤以在政府機器內部，那些不喜歡民進黨執政的官僚，可能會暗中與新政府對抗、杯葛，掀起各種風潮。例如最近檢改會以檢舉總統府縱容政治偵防為名，讓國民黨、親民黨對新政府大加撻伐，顯然暴露檢察系統官僚有人操作反抗新政府的現象。誰知他們會不會同時將偵防民進黨人士所獲資料送給國民黨、親民黨？
又新政府首長就任後，舉凡預算案及很多法案研擬內容都操諸舊官僚手中，新政府來不及配合新方針賦與新內涵，故不但民進黨公職人員對其是否支持，相當為難，連輿論也批評新政府的政策充滿了舊政府的陰影。
(按：2000年10月3日，行政院長唐飛獲准辭職，導致內閣總辭，民國90年度中央總預算由行政院自動撤回。唐飛下台，導因於民進黨堅持廢核四，經濟部長林信義提出的經濟部「核四廠評估建議書」亦主張廢核四廠，但唐飛感受幕後國民黨利益集團的壓力，堅不讓步，在立法院答覆總質詢時，升高反對言詞，強烈表示核四是否續建最後由他決定，並有意提早公布行政院的決定。唐飛的這種傾向，引起總統府不滿，發表新聞稿，指唐飛的動作與表現已經違背兩週來扁唐會談的共識，終於10月3日陳唐例行會晤時，陳總統乃准其辭職。新內閣改由民進黨籍張俊雄副院長受命組閣，「全民政府」重組，加重民進黨主導內閣的性質。未來張內閣對改革方針的掌握，黨政間、府院間、部會間或行政部門與立法部門的聯繫和協調，料將較唐內閣會大加改善。惟諸多阻礙依舊擺在眼前，張內閣承受的壓力，將更甚於唐內閣。更巨視地說，陳水扁體制現正陷入中國對台戰略內外圍困之中，總統大選時中共的文攻武嚇，現已轉為由在台灣內部親中份子代打的局面，他們處心積慮，圖謀阻止台灣人政權及新體制的建立和延續，新政府與全體台灣人對此應知所警惕，在此體制轉移期，凝聚共識，發揮戰鬥精神加以克服。)