中央統籌分配稅款劃分亟待改弦易轍

林健次◎淡江大學國企系副教授 缺一角的「集權、依賴」體制 台灣的地方財政赤字越來越大，甚至進一步拖中央下水，造成中央財政的沈重負擔，有其體制上的原因。十幾年來，在地方上我們看到議長可以帶酒店小姐出場報公帳而恬不知罪，聲稱其他縣市也是一樣。另一方面縣長大人卻向中央求救，說財政困難無以為繼。在中央，我們看不出有什麼增加統籌分配款、增進地方財務規劃的誠意，另一方面對於計劃不盡周詳的個案的補助款卻大方的給。我們看到中央補助的室內停車場淪為蚊蠅製造所，中央補助興建的體育館和文化中心門可羅雀、利用率低落、入不敷出。地方揮霍無度，中央保證救到底，那麼又有什麼誘因去量入為出、撙節開銷呢？ 在戒嚴時期這是不會發生的。在蔣家戒嚴時期，公共支出可能比現在更不合民意、貪污腐化可能比今日更厲害、財政效率可能比現在更低落，可是財政支出及財政赤字卻沒有今日的難以控制。當時的貪污、腐化、浪費是在收入範圍內貪污、腐化、浪費的。蔣家時代為了政治控制的方便及政權的穩定，在財政方面施行的是一個「中央集權、地方依賴」的體制。這種財政「集權、依賴」體制，是蔣家控制地方的一個關鍵環節。 蔣家的「集權、依賴」體制是有配套的。首先，中央必須使各縣市「必須」依賴，所以充實法定自有財源的「統籌分配稅」額度不能太高﹔可以用來控制地方的、伸縮自如的「補助款」則成為彌平地方財政赤字的主要工具。此外，不訂定「地方稅法通則」及「規費法」，使得地方缺少開發自治財源的法源，便利中央施行一條鞭式的法令。因此，包括租稅的種類、範圍與稅率高低，規費及罰款如何收取、金額多寡都由中央規定管制，地方不能依財政需要，自行增稅或調高規費。換句話說，就是把地方的租稅權閹割掉。再者，除了各縣市必須依賴，中央也必須使各縣市「樂於」依賴﹔因此，只要聽話，不管個案計劃多麼粗糙，都會獲得補助，不管支出方面多麼浮濫，收入缺口終會獲得彌平。 另一方面，為了避免地方因為依賴，有恃無恐、支出過度膨脹，變成無底洞、禍延中央，因此遲不制定「地方制度法」、限制地方的人事任用權，長期由中央決定地方主計、稅捐稽徵主管的人選，藉此透過對人的控制，嚴格的施行「低估地方收入」的措施﹔同時不准地方發行公債，藉由低估及限制「歲入預算」金額來壓低「歲出預算」的成長。這些配套在戒嚴時期，因為政治的控制、一條鞭式的法令人事制度以及對地方政府舉債的限制，所以不會造成難以控制的地方財政赤字問題。問題是，這種使地方政府「必須也樂於」依賴中央的財政體制，在解嚴以後，因為政治的鬆綁，一條鞭式的人事與法令難以為繼，戒嚴時期配套的「集權、依賴」財政體制缺了一角。 解嚴以後，地方的自主性增強，選票的壓力也越來越大，地方的預算支出規模隨著大幅增加。另一方面，不但被閹割掉的地方租稅權未完全恢復，即使有限的租稅及規費稽徵權，也因為怕得罪選民而憚於運用，因此歲入增加有限。「集權、依賴」財政體制外表依舊，但透過一條鞭式的法令與人事，運用「歲入預算卡住預算支出」的機制卻已失去。收入遞減而支出遽增，地方財政赤字急速上升。 「集權、依賴」財政體制裡，地方自有財源不足日益嚴重，解套的焦點放在「財政收支劃分法」的修正、「地方稅法通則」、「規費法」的立法上。第一個接受考驗的是「財政收支劃分法」的修正。 上次「財政收支劃分法」的修正案於八十八年一月通過，距離解嚴已經十二年。原先大家都把地方財政的解套寄託在修正案，沒想到修正案大開倒車，沒有解決原有的問題，反而製造更多的問題。修正案主要缺點有三：第一、統籌分配金額仍然太少，對地方財政規劃無正面意義，「集權、依賴」如故。第二、疊床架屋，院轄市是一套，縣市一套，又橫生枝節，新加了鄉鎮的一套以及任由中央分配的「特別統籌分配稅款」。第三、規則不明白、不確定，徒耗財政體系活力。修正案沒有公式之詳細內容，只規定統籌分配辦法之訂定，由財政部洽商中央主計機關及受分配地方政府後擬訂，報請行政院核定。這種方式的決定，等於是全權由財政部及行政院在「以後」決定。這就等於規則年年改變，不但不確定性高、不利財政規劃，而且年年要為規則鬥爭，不利國內和諧，虛耗國力。 上次修正案通過前幾天，中央研究院的蔡吉源半感傷、半開玩笑說：「依照財政收支劃分法修正草案這種修法，我真要懷疑我們的財政主計單位有人在替對岸工作！」他的意思是，等了十八年才有機會修正的財政收支劃分法，若依照草案的內容通過，將會成為台灣的中央與地方、地方與地方各種紛爭、誤解、甚至是仇視、鬥爭之源。修正案會有這種結果，對岸樂見。遺憾的是，三年以前的此時，趕業績的立法院挑燈夜戰，財政收支劃分法修正案在幾乎沒討論的情況下，和其他一、二十個法案一起包裹，一個字都沒改的依照財政部的版本通過 ，種下了惡因！ 修正案通過以後，果然年年如蔡吉源所料，在八十八年春、去年此時，以及最近共三次，朝、野，中央、地方吵成一團。今年在財政部把公式內容報請行政院核定後，表面上可以告一個小段落。可是私底下另一波以補助款為名的搶錢的暗鬥才要開始。有人說當初會修成這模樣，是因為當時的國民黨著眼於公元二千年的總統大選，所以中央還是握著「集權、依賴」不放，甚至更加強對地方的控制。沒想到天算不如人算，國民黨失去政權，可是對政治和諧氣氛卻造成難以彌補的傷害。想想蔡吉源的話，我只能說「愚昧比敵人還可怕」！ 三年前愚昧的國民黨，這次並沒有變聰明。剛剛通過由國民黨主導的「財政收支劃分法」修正案對於三年前修正案的疊床架屋、體制混亂，省轄縣市分配規則不明白、不確定，造成徒耗財政體系活力的元凶，不僅沒有改善，甚至有加深的危險。原本立意良善的統籌分配稅款總額的大幅增加，卻因為把直轄市、尤其是台北市的分配訂死在一個極高的比率，把不公平法制化，造成另一紛爭的來源。 持平而論，把所有例行性的的補助款金額化為統籌分配款是一個正確的方向。除此之外，統籌分配稅款的分配方法的修正方向應包括：一、簡化層級，只留縣市一級。各縣市，包括直轄市，應使用同一套分配公式，二、分配公式（而不是分配比率）載入本法。 不過把地方和中央的財政關係問題的解決，全部寄望在「財政收支劃分法」合理的修正上是失焦的。中央分給地方更多的錢以後，地方還是可以更拚命的花，然後再跟中央喊窮要錢，還是可能把中央的財政搞垮。要改變現有的「缺角的集權、依賴體制」，只有使地方「不必也不能」依賴中央一途。「不必」和「不能」必須是配套的。 要做到「不必」依賴中央，就要使自主財源充裕。自主財源充裕的方法除了合理與公式化的統籌分配款與補助款的分配，更要完成「地方稅法通則」與「規費法」的立法，使地方有增稅、調整規費及罰款金額訂定的法定權力。不過，地方自主來源充裕、地方增稅的法源具備以後，依賴性不會就此消失。只要能繼續跟中央要到錢，地方政客為了討好選民，錢還是會照花，為了不得罪選民，地方稅法還是會放著不用。必須做到「不能」依賴中央，地方才會努力開發稅源、節省開支。 要做到「不能」依賴中央，就必須立法規定中央除統籌分配稅、法定補助款及天災以外，不能給地方其他的補助。事實上，依財政收支劃分法第三十條，中央對於地方的補助是有限制的。只是該條規定「補助之辦法，由行政院另訂之」，使得行政院可以任意訂定、解釋，造成補助的浮濫。解決之道，是將補助的辦法改成由法律訂定，在新訂的「財政補助法」中，除嚴格規定補助項目的內涵外，規定中央除法定項目外，不得補助地方。 只有配套的「不必」和「不能」依賴中央的法制環境下，台灣中央與地方財政問題的真正解決才會開始，地方的財政活力才會成長茁壯。 都是補助款惹的禍 宋楚瑜主政省府五年多留下的是八千一百多億的債務，其中約六千億是在他任內增加的債務。省府債務急速增加的原因之一是宋楚瑜對縣市的補助非常大方，所以「要五毛給一塊」、「散財童子」的名聲不脛而走。假如有人在這方面給宋楚瑜負面的評價，那是因為宋楚瑜在補助方面「做法粗魯」、沒有掩掩遮遮，因為讓受補助的鄉親皆知正是他的目的之一。宋楚瑜果然因此累積不少政治資本，在大選中壓下國民黨，差一點成為台灣總統。 運用補助款控制地方本是國民黨的看家本領，也是國民黨威權體制的一部份。為了選總統，國民黨除了中央可用的為數龐大的補助款預算之外，大選前還利用財政收支劃分法修正的機會，立了個特別統籌分配稅款，在傳統的補助款之外，自統籌分配稅款總額之中挪出百分之六由行政院自由揮灑。總統選舉之前，國民黨中央接下了省主席的位置，也接收了凍省之前的「腳尾錢」，可以跟宋楚瑜一樣大方的「補助」地方。 「馬英九版的財政收支劃分法修正案」在覆議案通過後已成歷史 ，不過泛藍軍得到一百零九票，力量強大。很多人看「馬英九版」是看到它會使統籌分配稅款增加。不過政客們看到的並不是這個，他們真正在意的是「馬英九版」會使得行政院能支配的補助款大大的減少。這才是為什麼即使「馬英九版」會使部分省轄縣市整體財政狀況變差，可是卻能獲得國親兩黨中央以及代表省轄縣市國親兩黨立委支持的主要原因。國親兩黨立委不怕暫時得罪自己的選民，說明了補助款在國親兩黨眼中的力量與重要性。國親兩黨太曉得補助款運用在政治、選舉上的重要性與「長效性」了。補 助款這個東西，自己當權時越多越好，別人當權時越少越好。 很多人都還記得，去年立委選舉的時候，民進黨用 電視廣告暗示國民黨胡亂刪除中央對地方的補助。那些「刪除」、「刪除」、「刪除」的電視廣告使國民黨候選人很受不了。國民黨刪除了那些預算，就是要使民進黨不會從那些補助預算中得到政治利益。從另一個角度來看，我們也不能排除民進黨希冀從那些補助預算中獲得政治利益的嫌疑。這種懷疑，並不是沒有理由的。對於三年前國民黨越修越退步的「財政收支劃分法」，進步性、理想性較高的民進黨執政以後，即使統籌分配稅款內容及辦法爭論不斷，卻沒有斷然的決定修法。直到國民黨換了位置換腦袋，把「馬英九版 」通過以後，阿扁政府官員才公開說有修法的考慮。這大概是國民黨制定的、三年前修正的「財劃法」對當政者太方便、太好用了吧？ 弄清楚誰從補助款得到好處，就容易瞭解為什麼補助款會成為爭執的來源。以一條橋樑改建的補助來說，受到經濟利益的有當地的民眾與承包廠商。得到政治利益的有號稱「爭取有功」的民意代表及主政者。不過，這只是表象的政治利益與經濟利益的歸屬。實質上，在腐化的政治社會，得到經濟利益的還包括民意代表、主政者以及事務官僚。承包廠商可能只是這些政客的經濟利益代理人或替身而已。 補助款也有受害人。你、我以及其他納稅人都 是受害人。不過，因為補助款利益集中在少數人身上，而租稅則分散由全民負擔，因此其他納稅人受害的感覺並不尖銳。比較明顯的政治受害人則是與上述政客競爭的人。這些受害人可能包括不同或相同黨派的政客，因為以個別政客為中心的經濟與政治利益考量與黨派的利益並不是完全一致的。永遠受害的則是包括改革力量在內的新興政治勢力。新興的政治勢力不可能就地方獲得補助款去向選民邀功，也不可能由承包商的利益得到經濟或政治利益。由這個角度來看，補助款是保守勢力的工具，是保護既得利益、維護既存體制的要素。 行政院游院長在財劃法覆議成功之後承諾在三個月內提出修正案，建立一套可長可久、公平公正的財劃制度，把錢、權、人等三項施政的要素配套下放給地方政府，令人欣慰。個人認為配套之一就是補助制度的法制化與透明化。真能做到這樣，補助款才不會成為內耗的亂源與鬥爭的工具，新政府才能去除人民「換了位置換腦袋」的疑慮。也真能做到這樣，政黨輪替以及民進黨的存在才有意義。