和平公投的人權意義

李明峻◎政大國關中心助理研究員、台灣國際法學會副秘書長 基本上，公民投票依其法源可區分為國際法、憲法及地方自治法等不同層次。公民投票係指「公民」以其自身的直接「投票」做成決定，因此「選舉」廣義來說也是一種公民投票，只是選舉是選出「人」，而一般所謂的公民投票是決定「事」。另一方面，公投法是有關公民投票事宜的國內法，且其位階在憲法之下，所以公投法不是公民投票這種直接民權的法源，至多只是實施程序的法律規定。 首先，涉及一國的主權、獨立或領土割讓等國際法問題的公民投票，又稱「人民投票」(plebiscite)，其法源來自國際法，是一種超憲法的權利，有時在行使之際甚至連國家都尚未建立，當然無須依賴國內立法或入憲才能行使，且非任何國內法所能排除。 自決權是超法律的基本人權，其內容包括主權歸屬、自由決定政治型態和經濟資源的自主等，而其具體的表現方式之一即為公民投票。十八、九世紀以後，歐洲有關領土的割讓或合併，常舉行公民投票聽取住民的意願；二次大戰後，許多歸屬不明確的領土和非自治領土 (non-self-governing territories)、託管領土 (trust territories)、保護國等所謂「依賴領土」，均在相關國家和聯合國託管理事會的監督下，以公民投票決定獨立或國家歸屬；波羅的海三國、加拿大魁北克省、東帝汶等的獨立公投；澳洲有關改元共和的公投等均為此類。此種公民投票完全可由政府審時度勢決定實施時機，各國的先例莫不如此。 其次，憲法層次的公民投票又稱為「國民投票」(referendum)，主要指由全體國民以投票決定有關憲法更動或全國性的法律、政策議題，通常規定於憲法條文中，是憲政體制內的一種正常制度，其實施是以全國為範圍。如瑞士早於1848年聯邦成立之初便已將公投入憲，迄今已實施超過四百次的公民投票；日本憲法規定修憲案和最高法院法官人選審查須經全體國民以國民投票確認；又如在我國討論公投問題的同時，非洲盧安達公民正在就新憲法草案進行公民投票等即是。以我國的情況而言，憲法層次的公民投票早已規定於憲法條文中，五十多年未能實施是政府（包括行政與立法）的施政怠惰，並非國民無此權利。如日本於1993年提出『國民投票法案』雖迄今尚未通過，但自戰後新憲法實施以來，業已進行多次「國民投票」。立法院目前審議的『公投法』（或『創制複決法』）應只是規定具體實施方式或內容，而非創設國民的新權利。 此外，地方自治層次的公民投票（又稱為「住民投票」）則是地方自治團體住民以直接民主對專門實施於該地的法律或政策進行表決，通常以『地方自治條例』即可實施，但為確認其法律效力，一般亦於憲法或地方制度法等法律中加以規定。如設置焚化爐或垃圾掩埋場等地方公共政策的投票均屬此類。 涉及國際法領域的公民投票問題，毋須以國內法的憲法與法律為法源，可直接由國際法中尋得根據。關於國際法上的公民投票的法源主要有：自決權、條約和國際組織決議等。在國際法與國內法的關係中，由於現在國際社會普遍採取國際法優位論的立場，因此涉及國際法層次的公民投票，若符合國際法原則與實施要件，即毋須考慮國內法（憲法或法律）有無依據，而得於必要時由行政機關主動發動或立法機關決議發動。 國家獨立的法源是自決權，但自決未必是以公民投票為之。當人民採取公民投票方式行使自決權時，公民投票即與獨立直接相關，是達成獨立的重要程序。然而，國家有時是在自決獨立之後才進行公民投票，此時公民投票是確認正統性及合法性的作法，而非其獨立的法理基礎，只是具有政治性質的行為。 就此意義而言，任何有關改變台灣是一個主權獨立現狀的安排或決定，必須經過全體台灣人民的決定，沒有任何強權、政府、黨派、團體或個人能夠剝奪或限制這種權利，而依這種權利實施的公民投票，即是屬於國際法層次的「人民投票」。相對地，若此項公民投票本身並不做為國家獨立的根據，而只是藉以確認其國家地位的合法性，則此時的公民投票雖在某種意義上涉及主權問題，但並不是對主權現狀的改變，而是具有政治性質的行為，故使用「referendum」一詞，其獨立的真正依據是早先行使過的自決權。

宗像隆幸◎亞洲安保論壇幹事 侯榮邦◎譯 9月6日大遊行為改變總統選舉情勢的契機 去年9月6日，以李前總統先生為總召集人的五一一台灣正名運動聯盟號召十五萬群眾走上街頭，以此為契機，總統選舉的情勢產生莫大的變化。到這個時點為止，以「一個中國」為原則，其最後目標為「中國統一」的統派連宋陣營一直居於優勢的局面，陳水扁總統自前年雖然提倡「一邊一國論」，惟因以曖昧的「中間路線」政策，其中國政策也不明確。但是以建立台灣國為目的正名運動9月6日大遊行，超越預料的成功後，陳總統拋出制定台灣憲法及以公民投票決定重大的公共問題，所以兩陣營爭議焦點，明確浮上檯面。 連宋陣營主張「一個屋頂的架構下談判兩岸問題」，即同一個屋頂下，十三億的家族與兩千三百萬的家族住在一起，兩千三百萬將被十三億併吞，不言而喻。這樣一來，將與香港與澳門同樣在中國的統治下，台灣就不是獨立國家，自由民主主義也將喪失殆盡。 依據『台灣憲法』的制定，一旦與中國完全不同的台灣國誕生，台灣將確立獨立國家的地位，自由與民主之義也將趨穩固。像如此兩陣營的爭議焦點明確後，陳總統的人氣快速上升。而中國則威脅謂「陳總統若當選連任將引發戰爭」，連宋陣營則謂「陳水扁的政策將引起戰爭」，藉以煽動人民的不安。現在也許因這種威脅奏效後，兩陣營的勢力幾乎相近。但是，現在的中國軍隊既無侵犯台灣的能力也無封鎖台灣的能力。雖能夠使用飛彈攻擊台灣，但這種做法遭殃的是中國一邊。因為先進諸國對中國的投資以及技術提供將會停止，中國經濟將面臨崩潰的危機。這樣一來，最不利的豈不是中國共產黨政權。台灣明察這一點，不怕中國威脅的人陸續增多，連宋陣營將失去勝算。一向激烈批判「一邊一國論」的連宋陣營，到了去年年底，忽然肯定「一邊一國論」，也許就是因此而感到不安。 連宋的「一邊一國論」是「一個中國論」 連宋雖然接受「一邊一國論」，但是其內容與陳總統的「一邊一國論」完全不同。陳總統的「一邊一國」是意味著「台灣是與中國完全不相關的另一個國家」，而連宋的「一邊一國論」是「中華民國與中華人民共和國是不同的另外國家」。 連宋的「一邊一國論」，完全不能適用於國際社會。這看『聯合國憲章』就一目瞭然。 『聯合國憲章』第二十三條所載有關安全保障理事會的五常任理事國之一為中華民國，而非中華人民共和國。如果你問『聯合國憲章』明確寫著中華民國，為什麼中華人民共和國是安理會的常任理事國呢？那麼聯合國會回答說：「依據1971年的聯合國總會決議，確認中華民國已經被中華人民共和國繼承而消滅了。從而『聯合國憲章』寫著中華民國的字句，其所指的則是中華人民共和國。」這種狀態已經持續三十年以上，所以聯合國的認識已成為國際社會的共識。就是因為如此，所以台灣若自稱中華民國的話，國際社會不得不承認「一個中國」。 連宋雖然說「中華民國與中華人民共和國是不同的另外國家」，以聯合國方式，將中華民國改讀為中華人民共和國的話，則會產生「中華人民共和國與中華人民共和國是不同的另外國家」的怪象。連宋的「一邊一國論」無非是「一個中國論」，不言而喻。他們決不是放棄「一個中國論」。 所謂「中華民國不存在」的意涵 國際社會的通念在台灣不容易被接受，其來有自。例如說「中華民國不存在，但是現在中華民國不是存在於台灣嗎？」或「如果說中華民國已被中華人民共和國繼承，那麼台灣豈不是中華人民共和國的一部份嗎？」等疑問不難想像。但是，這可以說是誤解。 國際社會所說的中華民國是指存在於中國大陸的國家，1949年，其政府被驅出中國大陸，而中華人民共和國成立這個時點，中華民國被中華人民共和國繼承一事，在1971年聯合國總會就認定了。 中華民國在1945年10月，佔領台灣，這是日本在投降文書簽署的該年9月2日，基於聯合國最高司令官發出的一般命令第一號而來的。這是指定各地方的日本軍需要投降的對象之命令，當時規定日本本土與朝鮮半島南部等的日本軍向美軍，滿洲與朝鮮半島北部等的日本軍向蘇聯軍投降。依據這個命令，美軍佔領日本與南韓等，蘇聯軍佔領滿洲與北韓等，不過僅止於佔領，並非成為美國與蘇聯的領土。同樣的道理雖然中華民國佔領台灣，台灣並非成為中華民國的領土。 中華民國政府佔領台灣後，根據『開羅宣言』與『波茨坦宣言』，宣言台灣成為中華民國的領土。而中華人民共和國則主張成為中華民國領土的台灣與中華民國一同被中華人民共和國所繼承。 但是，『開羅宣言』也罷，『波茨坦宣言』也罷，關於領土主權的變更，沒有任何國際法上的效果。『開羅宣言』是羅斯福、邱吉爾、蔣介石的聯合國三首腦會議後發表的聲明文。這件文書雖寫著台灣與澎湖島還給中華民國是聯合國的目的之一，但是三首腦對非自國的土地之領土主權不具變更的權利。『波茨坦宣言』雖然寫著「『開羅宣言』的項目必須履行」，但該宣言是勸告日本投降。日本承諾『波茨坦宣言』而投降，惟其只是停止戰鬥的休戰狀態而已，到了『對日和平條約』的締結為止，國際法上與日本的戰爭還持續。依戰爭結果而變更領土主權，依據和平條約施行為國際法的原則。依據1952年生效的『舊金山和平條約』，國際法上與日本的戰爭終結，但是該條約僅規定日本放棄對台灣與澎湖島的領土主權，其要歸屬哪一個國家卻沒言及。從而台灣與澎湖島歸屬未定為包括美國與英國多數的舊聯合國和日本的公式見解。 去年，李登輝前總統說「中華民國不存在」，並非否定台灣有稱為中華民國政府存在的事實，其意涵為「中華民國在國際法上沒被承認的領土存在，因此中華民國不能算是國家」。依據國際法、國民、政府、領土、主權四個要素，若缺欠其中之一，不能被認為獨立主權國家。國際法上被認為不具備領土的中華民國，不是獨立主權國家，從國際法上觀點，是當然的解釋。 自決權是最基本的人權 那麼台灣與澎湖島的歸屬決定權利屬於誰呢？當然是兩千三百萬的住民。 人民自決的原則，不但『聯合國憲章』第一條所規定，『國際人權公約』第一條規定的「人民自決的權利」，其內容規定的很詳細。『國際人權公約』分為 (A) 公約「經濟、社會、文化的權利」和 (B) 公約「市民及政治的權利」。第一條是同樣的文字，其第一項規定「所有的人民都具有自決的權利。基於此權利，所有的人民有自由決定其政治的地位，自由追求其經濟、社會、文化的發展」。 『國際人權公約』將 (A) 公約及 (B) 公約並列揭載「人民自決的權利」，以強調其重要性，是因為自決權是所有人權的前提之原始權利。 自十七世紀荷蘭支配台灣以來，台灣近四百年被外來政權所統治。台灣的人們能夠初次行使自決權以選擇自己的政權只不過八年來的事。為了獲得自決權，台灣人長年流汗流血付出很大的代價，其實不必要重新說明其重要性。台灣人要選擇和中國統一，或且要選擇建立自己的國家，在這次的總統選舉，由台灣人自己決定。 3月20日的總統選舉同時要舉行公民投票。公民投票的選項有二，一為「中國不撤除瞄準台灣的飛彈，不明確放棄對台灣行使武力的情形下，贊成強化台灣的防衛力量嗎？」一為「為確立台灣與中國和平、安定的相互關係，贊成舉行兩國政府間的交涉嗎？」這些事情，在民主國家是國民能夠決定的當然權利，外國沒有干涉的權利。中國以武力威嚇台灣人民的行為是國際法嚴格禁止的違法行為，因此為了向國際宣傳，藉國際社會注目的總統選舉，同步舉行此公民投票是很妥當的事。所以台灣人可以忽視外國不當的干涉。若是民主國家的國民，應該都會理解。