政黨輪替後憲政改革評析

施正鋒◎淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所教授 For the supporters of parliamentarism, the bad news is that no existing presidential system has ever changed to a parliamentary system, while several have made the reverse move. Shugart & Carey（1992: 3） 壹、前言 不管是從現代民族國家（nation-state）的建立、還是民主化（democratization）的角度來看，台灣目前所面對的課題有三，也就是國家肇建（state-making）、民族塑造（nation-building）、以及國家打造（state-building）；國家肇建涉及如何確立國家主權（state sovereignty）的獨立，民族塑造關心如何凝聚住民的民族認同（national identity），而國家打造所進行的是政治制度的擘建。一般而言，最基本的政治制度包含憲政體制、政黨體系、以及選舉制度；除了說政黨體系大致會反映社會結構以外，憲政體制、以及選舉制度是比較可以直接透過社會工程的方式來建構 。憲政體制主要分為中央政府體制、以及中央與地方的定位 ，而中央政府體制又可以分為總統制（presidential system）、內閣制（parliamentary system）、以及所謂的雙首長制三大類別 ；我們在這裡所討論的憲政體制，就是政治人物所謂的中央政府體制。 『中華民國憲法』是中國國民黨政權於戰後移入台灣所帶來的，並非台灣人自己加以選擇的。在李登輝擔任總統期間，台灣先後進行六次憲改 ，重點在如何從事民主轉型（democratic transformation），特別是國會的全面改選（1991）、以及總統直接選舉（1992），真正牽涉到中央政府體制調整的部份，是將憲法文本中的內閣制特色逐一割除，包括取消閣揆（行政院長）對於總統人事令的副署權（1994）、以及廢除立法院對於閣揆的人事同意權（1997）（施正鋒，1999）。不過，由於目前的「九七修憲體制」仍有尚未割除的盲腸，也就是沒有民意基礎、由總統所任命的行政院長必須「對立法院負責」，造成民選的總統不能享有充分的權力、卻必須負所有的政治責任，有違民主政治所強調的「權責相當／課責」的精神。 不管是制定新憲（constitutional making）、還是憲政改造（constitutional change），暫且不提國號、領土、以及人權等議題，朝野政黨對於目前憲政體制／中央政府體制的定位，一直有相當程度的歧見；譬如國民黨堅持目前的憲政體制類似法國第五共何國的「換軌制」，也就是執政黨如果不能擁有國會的優勢，必須由掌控國會的在野黨出面組閣，然而，陳水扁總統並未茍同這樣的詮釋。面對如此的分歧，即使大家同意有必要加以釐清，不過，究竟對於未來的憲政體制應該如何調整，仍然有待尋求共識。 到目前為止，除了台灣團結聯盟（台聯黨）已外，執政的民進黨、以及民間的21世紀憲改聯盟，也分頭著手憲改方案的草擬，大致是採取總統制、以及內閣制兩案並陳的方式來呈現。此外，手護台灣大聯盟出版了《制憲運動手冊》（張葆源，2006）、總統府憲改小組有《憲政改造問答集》（n.d.）、以及行政院研究發展考核委員會（2006）編了一本《憲改方向盤》，同樣地，也沒有採取特定的憲政體制選擇偏好。 我們在此，先將介紹三種主要的憲政體制的特色；接著，我們整理有關民主化文獻對於憲政體制的評價，特別是總統制與內閣制的優缺點；再來，我們會回顧台灣人歷年制憲運動所提出的制度選擇；最後，提出簡單的結語。 貳、憲政體制的分類 總統制與內閣制的最大差別，在於行政權與立法權之間究竟是分（separation of powers）、還是合（fusion of […]

李筱峰 世新大學教授 全世界找不到像台灣這樣的國家，其所號稱實施的憲法，竟然是在其他地區醞釀出來的；全世界大概也很難找到像『中華民國憲法』這樣的憲法，不能在醞釀這部憲法的地區實行，而卻在與它因緣最淺的領域實行。 我這樣說，可能有人馬上會跳起來反駁說：「中華民國憲法的制憲過程中，也有台灣的代表參加啊！」持這種理由的人，其實只是看到事情的表象，而不理解事情背後的歷史縱深。 因為，『中華民國憲法』的制訂過程，不只是一九四六年底制憲國民大會期間的短短一個多月的事而已。蔣介石在是年十一月廿八日國大第三次會議中即提到「政府十四年來制訂憲草的經過」；政治學者荊知仁也說：「…制憲大業，艱苦經營者，前後幾達二十年….」。可見當前『中華民國憲法』的制訂，有一段相當時間的醞釀期或懷胎期，在這段醞釀期或懷胎期，台灣很不幸(或說很幸運地)並沒有躬逢其會，因為當時台灣不屬於中華民國。 這段醞釀期，若以蔣介石所說的十四年計算，則大致應推到一九三一年五月國民黨政府所制訂之「訓政時期約法」起算；若以荊知仁所說的「幾達二十年」計，則應推到更早，大致是蔣介石結合桂、閻、馮等系軍閥完成北伐前後起算。不管從何者起算，『中華民國憲法』的醞釀成形，都脫胎於國民黨在中國大陸的訓政峙期。國民黨北伐後所頒布的「國民黨訓政大綱」及「中華民國國民政府組織法」(一九二八年十月)開始了國民黨政府的訓政時期，而一九三一年五月召開的「國民會議」及其通過的「中華民國訓政時期約法」(受到汪精衛、閻錫山、馮玉祥等「擴大會議」宣布制定約法的刺激而有此舉)，明白揭示國民黨一黨專政。九一八及一二八事變後，日本侵華日亟，國民黨迫於客觀情勢，乃於一九三二年四月召開「國難會議」，邀集其他黨派及社會人士討論團結禦侮之事。受邀者有半數以上拒不出席。而到會的一百六十餘人當中，有人認為國民黨訓政之成績，尚不及宣統年間的預備立憲，因而想利用國難會議來取消「黨治」，實行憲政。同年十二月，國民黨四屆三中全會，除決定在一九三五年三月召開國民大會，議定憲法及憲法頒布日期外，並飭立法院從速起草憲法草案。憲法的起草，自一九三三年一月至一九三六年五月，歷時三年餘，其間歷經立法院及國民黨中央之再三易稿修正，而於一九三六年五月五日明令宣布，是即所謂『五五憲草』。 有趣的是這部『中華民國憲法草案』有關領土的規定(第四條)這樣說： 「中華民國領土為江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川、西康、河北、山東、山西、河南、陝西、甘肅、青海、福建、廣東、廣西、雲南、貴州、遼寧、吉林、黑龍江、熱河、察哈爾、綏遠、寧夏、新疆、蒙古、西藏等固有疆域。」 從條文中，我們發現，台灣並沒有被列在其「固有疆域」中，而早已獨立的蒙古，以及在日本操控下的東北（滿洲國），卻都列在其領土中。 而根據一九三六年公布，翌年再做若干修訂的國大代表選舉法，台灣也未被置於中國各省市配額中，而是被置於特種選舉人，與檀香山、秘魯、墨西哥、印度等其他廿三個國外區域並列，只分配到一名「華僑」代表的名額。 一九三九年九月，「國民參政會」（一九三八年七月以選舉方式成立）組成廿五人的憲政期成會，對『五五憲草』加以研討、修正。然而，由於中國對日抗戰的吃緊，憲法草案一直被「套牢」，直到大戰結束後，透過政治協商會議，組織「憲草審議委員會」，製成五五憲草修正案，提供制憲國民大會採納。一九四六年十一月十二日制憲國民大會在南京召開(此時才有台灣的十七名代表參加)。憲法草案在幾經折騰、協商、改易之後，終於在十二月廿五日三讀完畢。『中華民國憲法』於焉產生。 回顧『中華民國憲法』產生的過程，在日本殖民統治下的台灣與這部憲法的關係真是微乎其微。在這部憲法醞釀的過程中，台灣大部分的時期都不在場，不但一九三六年的五五憲草中有關領土的規定，不承認台灣為中國的一部分，而且國大代表選舉辦法中，也沒有台灣的代表。直到『中華民國憲法』即將成形的最後一刻，台灣才有十七名制憲國大代表匆匆趕赴南京參加會議。但是這些代表因為是「撿戲尾」的份，簡直插不上嘴。就好像是在喜宴中，最後一道菜都上完才到場的客人，沒吃到什麼，也只好認了。 更遺憾的是，這十七名台灣的代表，在開完會回來的兩個多月後，台灣爆發二二八事變。其中的兩名國大代表張七郎、林連宗不幸死在「祖國」的槍下，另外一名代表顏欽賢也名列「首謀叛亂」的通緝犯名單中，飽受牢災。台灣的制憲國代竟遭此待遇，則台灣與這部憲法的關係，似乎就更令人難以理解了。 更令人啼笑皆非的是，一九四九年底，中國大陸被中共控制，國民黨政府撤遷來台，『中華民國憲法』無法在其醞釀產生的地區實施，而卻被帶到一個參與制憲因緣最淺的台灣來(並且在其頭上又加上一個「臨時條款」的封條)。 『中華民國憲法』在出現之前的大部分過程中，只有中國，沒有台灣；『中華民國憲法』在出現之後的不久，卻僅只有台灣而沒有中國，這是人類憲政史上難得一見的怪事。 更奇怪的是，面對這件持續四十多年的怪事，竟然還有那麼多的台灣人民不理解台灣要制定一部新憲法的道理，更是匪夷所思！

聯合國1971年10月25日第2758號決議文係國際法正式有效的，為世界各國所承認，而「中華民國」憲法第四條係國內法，但又涉及其他二個國家的假國際法。以上兩法有很嚴重的矛盾衝突之處，對台灣具有明顯立即之危險，台灣人尤其是執政者及各政黨必須講清楚，說明白，以知道自己國家的危機及轉機。本文茲就二者相互比較之。前者全文：「承認中華人民共和國政府的代表是中國在聯合國組織的唯一合法代表，中華人民共和國是安全理事會五個常任理事國之一，決定：恢復中華人民共和國的一切權利，承認她的政府的代表為中國在聯合國組織的唯一合法代表並立即把蔣介石的代表從它在聯合國組織及其所屬一切機構中所非法佔據的席位上驅逐出去。」；後者條文：「中華民國的領土依其固有疆域，非經國民大會之決議，不得變更之。」可見兩者有下列相異處： 一、前者以中華人民共和國為中國唯一的合法代表，在台灣的「中華民國」，已為中華人民共和國利用2758號決議文，將「中華民國」吸收而取代之；而中華人民共和國亦非以另一新會員加入聯合國，因為「中華民國」是創始國，中華人民共和國始能立即成為有否決權的常任常務理事國。 後者卻仍以其「中華民國」(註)為國號，尤其領土以「國有疆域」維持1947年當時的領土，即除台澎金馬外還涵蓋\唯一合法的中國領土，以及另一個聯合國會員國－蒙古共和國的領土在內。已侵犯了上述二個國家的領土，亦為國際所不承認了，反而自陷被吞併的危機。 二、前者下段並無提及台灣，而以當時統治之蔣政權認定為非法的中國代表而驅逐出去。亦即聯合國已不承認在台灣的「中華民國」政府及政權要代表中國的合法性。 　　後者卻仍以非法的中國代表自稱「中華民國」，繼續違反前者的國際法，難怪國際不承認台灣的「中華民國」。反而被中華人民共和國乘機以前者上段決議文取代中華民國之優勢，向國際宣傳其主張台灣是中國的一部份。因為後者既然仍以已被其取代的「中華民國」為台灣的國號，以前一黨獨大的執政黨現在的最大在野黨名稱仍為「中國國民黨」，而泛藍政黨仍主張統一中國，使中國振振有詞主張台灣是中國的一部份。 三、前者已確定：中華人民共和國係唯一的中國，為國際所普遍承認。即使與以「中華民國」為國號的台灣有正式邦交的所有聯合國會員國的國家，亦不能否認有常務理事國地位的中華人民共和國為聯合國即國際所確認的唯一合法的中國。 　　後者，卻是「死鴨子硬嘴皮」仍以「中華民國」為一個中國自我迷失，如同埋首沙中的鴕鳥將中華人民共和國視若無存，實際上卻避之唯恐不及。不敢亦不能真正挑戰真正一個中國的地位，反而有以其武力威脅為理由來否定自己獨立之追求及破壞對台灣人民主權之主張。 　　以上聯合國2758號決議與「中華民國」憲法第四條比較，兩者不可能並存。前者已完全否定後者，後者與前者發生的衝突，有如以卵擊石，已完全幻滅。維持後者的存在，徒然是造成中華人民共和國以前者併吞台灣的正當理由而已。最近，中國的「反分裂法」即為明證。因此，將中華民國憲法第四條改頭換面，即要先放棄一個已被國際法認定為非法的中國虛名，再落實至只有以台灣為主體的國名及領土為新憲法的主軸架構，始能制定表彰真正主權獨立國家的基本大法，脫離一個中國的箝制及自我束縛，才能避免中國併吞台灣的藉口。這不只是陳水扁總統憲法改造或制定一部合身合用合時的新憲法而已，而是台灣成為名實相符的獨立國家存亡的關鍵。否則，縱然將憲法內容包括國民權利政府體制組織，等修改至近完美地步，也功\虧一簣。有如一棟美侖美奐的大廈落成後，卻無土地的所有權一樣，沒有永久的保障，徒然白費功\夫而前功\盡棄。 (作者為台獨聯盟副主席)

李明峻◎政大國關中心助研究員 壹、前言 台灣目前最大的問題是如何落實「認同台灣國、制定新憲法」兩項課題。台灣長期受外來政權統治，現在雖然國內社會已經民主化，但憲法體制仍舊是一九四七年的舊中國憲法，且國際社會至今仍尚未將台灣定位為國家，堅持「中華民國」國號的結果，使得台灣永遠只能在中國的夾縫中生存，無法爭取自己所應享有的權益，更遑論立足於國際社會。因此，關乎台灣前途最重要的工作就是確立國家定位與終結憲政亂象，而其具體做法即是更改「中華民國」國號和重新制定一部新憲法。 在「台灣正名」方面，任何國家無論大小皆有其國格，縱使國力強弱有別，亦無人能剝奪其國家基本權。親中派領導人雖也一再強調維護國家與憲法體制的尊嚴，但他們維護的是中華民國的國號與憲法體制，不願切斷與中國之間已經朽壞的臍帶，刻意無視台灣在國際間被中國打壓而毫無尊嚴的事實，藉以維繫其利權。然而，正是由於採用國際間沒有人認識的「中華民國（ＲＯＣ）」國號，除了常被誤以為是ＰＲＣ（中華人民共和國）之外，也在「一個中國」原則下被視為中國的一部分，從而使台灣無法享有正常國家應有的權益與尊嚴，甚至無法排除被中國併吞的陰影。 在「憲政體制」方面，「中華民國憲法」是一九四七年於南京制定，不僅憲法制定權者已發生重大變更，且其疊床架屋的規定根本無法適用於今日的台灣社會，幾次修憲只能略做調整，不能完全解決權責不明效率低落的憲政機器，而且諸項人權規定亦已不能滿足現行社會需求，為增強國家競爭力與達成「人權立國」目標，由台灣人制定自己的「台灣憲法」乃是正本清源的做法。 事實上，制憲與改國號的原動力即在於「國家認同」，所謂族群問題、統獨問題只是表象而已。血統或政治見解不應也不會是衝突的來源，畢竟台灣在某程度上已是較文明的社會，但是國家認同卻是關乎自己生死存亡的問題。正如前總統李登輝所強調的，台灣的本質應該是以國家安全為基礎，建立本土、民主的台灣，因此讓國際社會知道「台灣是台灣人的台灣」亟為重要。 就此意義而言，二○○四年的立委選舉是決定台灣前途的重要關鍵。在正常的民主國家中，任何政黨或候選人贏得選舉都無妨，至多只是政策或資源分配的問題，但此次台灣立委選舉卻是本土派與親中派的對決，也就是國家認同的重大投票。親中派領導人一但掌握國會，整個國家走向必定全面傾向中國，對不確定的中國該有的防備將隨之瓦解，台灣在對中關係上的自主性亦將消失，其後果將不堪設想。然而，如果不能以「認同台灣國、制定新憲法」為目標，只看重眼前利益而放棄理想理念，那麼台灣長久以來爭取獨立建國的努力將成為悲願，迄今為止所達成的經濟成果、民主化及國際化等都將隨之成為泡影。 貳、制憲的意義 國家是一種法的統治團體，國家的統治權必須依法行使，國家與國民之間的統治關係加以規範的法律，就是憲法，也就是國家的根本大法。現代國家都有一部規範國家根本秩序的憲法，憲法的制定有各種原因，最基本的當然是國家的創建(如東帝汶) ，其次則是體制的重建(如目前正討論制憲的阿富汗和伊拉克) ，最後還有因政治、社會、經濟情況的變化而重新制定憲法等形式。憲法的制定既然有各種原因，那麼制憲除重新規範國家的根本秩序之外，自然尚具有各種不同的意義。 憲法的制定有各種原因，包括國家的創建、體制的重建和因政治、社會、經濟情況的變化而重新制定憲法等形式。憲法既然是規範國家的根本秩序，當然會因實際情況變化而有所修正或變動。『中華民國憲法』的制憲權力來源已全面改變，其存在的正當性和修憲的合法性都發生嚴重問題，今後要使台灣憲政制度正常化，其唯一途徑便是建立一個真真正正主權獨立的新國家，確認台灣之主權屬於台灣全體人民，重新制定一部適用於台灣的新憲法。 綜合各國制憲的模式大致有四種： 第一、因革命而成立新政府的制憲。諸如一七八九年法國大革命後於一七九一年制定第一部憲法，蘇俄革命後一九一八年列甯憲法，一九五四年中國革命建國後第一部中華人民共和國憲法等。第二、因戰爭而成立新政府的制憲，第二次世界大戰後一九四六年日本國憲法、一九四七年義大利憲法、一九四九年東德、西德分別制定新憲法等。第三、獨立建國的制憲。美國獨立革命後的制憲，第二次世界大戰後從殖民地，紛紛獨立的各國之制憲。第四、政治體制根本轉變的制憲。諸如一九八九年蘇聯瓦解，東歐一些被前蘇聯控制的國家改變體制，重新制憲。第一與第二種情況起因於非合憲性的政府更替，第三種情況為新國家的出現，而第四種情況則與國家或政府的更動無關，只要執政者認為有必要且多數國民亦有共識(至少不反對)即可進行。當然，無論是任何一種情形，新憲法最終都必須經由全體國民投票通過。 連中國政府在國家與政府均未變動的情況下，迄今為止都已制定過四部憲法，可見制憲在有其必要時皆可進行，並無法理上的障礙。一九四九年，毛澤東領導中共確立在中國的實權之後，便廢止之前的一切法律，並沒有制定憲法，而是以「中國人民政治協商會議共同綱領」及「中國人民政府基本法」為國家法制的基礎。一九五四年九月二十日，「第一屆全國人民代表大會」通過中共黨中央所擬定的第一部中國憲法。這部憲法的目的為創立或改造國家的機器，乃祈求實現政治目的或社會理想的手段或方法。一九六五年十一月十日，中國爆發文化大革命，憲法成為廢紙。毛澤東為了清除黨內以劉少奇為主的走資派，以鞏固其獨裁和極左的路線，於一九七五年第四屆「人代會」通過中國第二部憲法。該憲法充滿文革色彩，注重事實面，乃是「授權的憲法」，而非規範式的憲法，凸顯毛澤東思想的指導地位，將中國共產黨的地位凌駕於「人代會」之上。 一九七六年四月五日爆發「天安門抗暴事件」，毛澤東於一九七六年九月九日死亡，一九七七年七月鄧小平復出，中國於次年召開「十一屆三中全會」，中國承認毛派種種左傾政策及文革之錯誤，採用社會主義現代化新政策，產生制定新憲法的必要性。一九七八年三月五日，中國公布第三部憲法，決定將工作重心轉移到經濟建設，而且以法律制度來劃分各權力。其後，鄧小平為了鞏固新體制並重建經濟，實施現代化政策，以「調整」和「改革」為口號，只以七個半月的時間討論，於一九八二年十二月四日第五次人代會第五屆會議公布新憲法。九○年代鄧小平地位鞏固，南巡後對保守派鬥爭取得勝利，於一九九三年三月再次修改『八二憲法』。 同時，憲法既然是在規範國家的根本秩序，當然會因實際情況變化而有所修正或變動，德國自基本法制定後迄今共修憲42次，1993.6.28增訂GG16a有關Asyl的規定，1994.10.27更基於兩德統一條約委託而進行修憲。即使像日本憲法近一甲子未曾修改過一個字，其內涵亦藉由法院解釋與實際運作，而造成所謂的憲法變遷。另一方面，修憲或制憲有時是個模糊的概念，很難作為判斷與比較的標準，所以超出憲法修改界限的修憲也可被認為是制憲。超過修憲界限的修憲，因為已經破壞原憲法的同一性，所以是實質上的制憲。 台灣的這部憲法內容矛盾極多，既有五權憲法，又有三權分立，既是主權在民，但也有權力集中的條文，「統一性」上就很難確定，而且這部憲法原本是大中國主義，但在八十年修憲後卻納入分裂國家的現實，究其內涵已經是新憲法，但又不是完整設計的憲法。只要人民有此共識，沒有不能修憲或制憲的道理，制憲或修憲是人民的權力，沒有必須基於法統而予以捍衛的繆論。所謂公投制憲即是以公民投票表達人民要求制憲的共識，只要公投結果顯示多數國民希望制憲，政府即可著手進行制憲工作。 參、國際情勢 經過一九九六年及二○○○年的總統大選之後，北京已經瞭解到通往台北最近的道路是經由華府，因此若想要影響台北的政策就須直接訴諸於美國，這是北京政權近年來採取較溫和態度的原因。另一方面，美國目前也因反恐、伊拉克等國際問題需對中國有某程度的妥協。但就美國戰略而言，仍需同時在歐洲與東亞維持軍事部署和聯盟，孤立主義對美國這樣的海權國家絕不會是個理想的選擇。就此而言，任何不協助台灣抵抗中國侵略的行為，都將違反美國的戰略和國家利益。 中國和美國在地緣戰略上天生就是競爭對手，其在冷戰後期因便宜行事所發展出的聯盟關係至今已經消逝。中國對海洋的野心，正散發出不容海權國家小觀的訊息。解放軍的軍事國防預算，近年來以兩位數字成長，台灣顯然無力再繼續負擔這樣的經費。就華府而言，台灣的政府若選擇統一，勢必對美國在西太平洋地區的利益產生重大的變化。因此華府固然有些人希望所謂的台灣議題消失，但是台灣如真的變成中國一部分的話，對美國則絕對大為有害。 中國若成它a以征服或恐嚇將台灣納入其版圖，將對美國造成可怕的結果。佔據台灣將使中國在東出太平洋的第一島鏈中擁有一個關鍵要塞；並將使日本失去對美國保護的信任，結果日本將不得不發展長程海軍投射武力，以保護其賴以為生的海上航道。為了發展其海洋勢力，解放軍在第一島鏈的屏障下，將試圖挑戰美國在其沿岸部署航空母艦的舉動，把勢力深入南太平洋至澳洲東岸，甚至到第二島鏈的關島、塞班島和吉里巴斯。如此，美國的國家利益將遭到空前的損失。因為太平洋關係到世界經濟的成長，美國一旦失去在東亞的穩定權力平衡，將影響到其全球整體的安全。 因此，如果中國發動侵略，對美國來說，不論危機因何產生，對該地區在地緣政治上的影響都是相同的，美國都不可能會撤銷其協助防衛台灣的承諾。因為為了懲罰台灣的「挑釁」而默野x灣被中國侵略，對美國的盟邦絕非好的示範，且對美國在亞太地區的安全承諾帶來毀滅性的後果。美國的立場當然是不希望台海現狀改變，但當其國家利益受到威脅時，美國絕不會坐視情況惡化。 台灣在西太平洋的確是美國的一個前哨站，也是尖兵，但是美國在過去藉由雙邊與多邊的合作關係以及條約，直接而且深入的介入東北亞及東南亞地區的安全事務。因此，台灣的安全其實是一個區域安全的題目，而不是中國國內的事務。當東北亞的南韓以及東南亞國協都已經「芬蘭化」的時候，台灣在華府的眼中已經成為和日本一樣，在西太平洋地區僅存的美國戰略合作伙伴，而且可以圍堵中國軍事擴開的可靠盟友。 因此，為了避免台灣也步南韓和東南亞國家的後塵被芬蘭化，華府雖不會直接而且公開的聲明支持台灣制憲，但是更無法坐視台灣淪為中國的附庸。因此，台灣制憲或雪|造成台海地區的緊張，但是只要有美國的軍事與經濟作為後盾，解放軍勢必也不致於輕舉妄動，甚至採取冒進的作為。更何況制憲完全符合民主的精神與原則，美國政府無法說服其國民採取反對的立場。 肆、結語 無論如何，中華民國憲法的制憲權力來源已全面改變，其存在的正當性和修憲的合法性都發生嚴重問題，台灣憲政制度正常化是台灣進步唯一的途徑。制定一部適用於台灣的新憲法是台灣人民的權利，完全與別的國家准不准或別的國家幫不幫無關。

辜資政、白樂崎大使、蔡博士、各位美國朋友、各位台灣鄉親：大家好！ 今天，登輝有機會藉由視訊會議，與參加這場國際研討會的憲法學者、專家及關心台灣前途的旅美台灣人談論有關台灣憲法改造、台灣制憲運動，以及台灣正名的議題，感到十分高興。 談到憲法，大家往往會聯想到美國憲法在維護民主、保護美國人民人權、以及為美國 奠定穩定、繁榮的堅固基礎所扮演不可或缺的角色。美國憲法的制定，是在贏得獨立戰爭後的十二年，具體呈現美國人民的精神及崇高理想，儘管過了二百多年，卻未曾失去它的適用性，受到世界無數思想家和哲學家的讚賞和推崇。 反觀台灣的現狀，沿用的憲法，是一九一二年成立的「中華民國」於一九四六年在中國大陸所制訂，一九四七年公佈實施的「中華民國憲法」。各位或釭器D，一九一二年的台灣並不是「中華民國」的一部分，台灣既不包括在這部憲法裡，也沒有台灣人民參與制憲過程。所以，這是一部在中國制訂，只適用于當時的中國國情的憲法。對台灣的現狀來說，完全是不合情、不合理、不合身、不合用的過時憲法。 憲法，是表現國民主權的最高法律，只能由台灣全體二千三百萬國民來制訂，才是適用台灣的憲法。這部新憲法要能保護自己國家的主權，不能侵犯他國的主權。但是「中華民國憲法」卻包括「中華人民共和國」及「蒙古共和國」的土地及人民在內；而這兩個國家都已經是聯合國的會員國，所以「中華民國憲法」是違反國際法的憲法。 登輝在總統任內也已察覺到這部憲法的不合時宜，於是先做了六次的修憲。登輝也深知這只是一時權宜之計，終究仍需制訂新憲法，才是正途。而漸進式修憲不切實際的理由為：第一，這部憲法要動的地方太多，就像破舊衣裳，與其每年修修補補，難看又不合身，不如重新做新衣。第二，台灣社會已經夠成熟，已經不必再「摸著石頭試探過河」。此外，在台灣的民主體制下，新憲法的產生過程，必須經由公開理性的討論，最後由全民共同來決定。這樣才能向全世界展示台灣已是真正的民主國家。 台灣也面臨國號選擇的歷史時刻。我們必須決定使用什麼國號，才能真正代表台灣人民，體現台灣主權的問題。這次奧運會，台灣隊只能舉著 「Chinese Taipei」牌子入場，再次凸顯了「中華民國」的徒有虛名。「中華民國」不僅中國不承認，世界上釵h國家不承認，連美國也不承認。由此可知，阻擋台灣國家正常化的原因之一，就是這個不相配且無法在國際社會使用的「中華民國」國號。 登輝擔任總統訪問新加坡時，新加坡人都叫我是台灣的總統，而不是中華民國的總統。以前我提出中華民國在台灣，再以台灣中華民國的名稱取代中華民國，未來就應以國際通稱的「台灣」作為國家名稱。這樣才能體現名副其實的台灣國家存在。制訂台灣新憲法應朝這個方向進行，這樣的新憲法才會永久合用。 台灣新憲法要保障各族群、各黨派、各性別的人權，消除一切歧視。更重要的，國家定位要清清楚楚，台灣就是台灣，一點都不可以含糊。台灣要和中國建立永久和平關係，不要用「中華民國」的虛擬國號去侵犯中國的主權。為要和中國建立和平關係，台灣就先要保衛自己的主權。這個決心和立場是我們所不能改變的。 各位女士、各位先生：隨著台灣歷經近十多年來本土化、民主化的改革成就，台灣人民已經覺醒，並進一步認清台灣正確的歷史定位與主體性價值觀念建立的重要性。處在今天台灣迎向全新歷史的關鍵時刻，只有制訂自己的新憲法來捍衛台灣的民主體制。 今年七月，手護台灣大聯盟公推登輝擔任總召集人，釵h志同道合的人一起全力推動制憲，就是要集合大多數台灣人民的意志，以台灣人民的共同主張，制訂一部真正「族群多元，國家一體」的合時、合身、合用的新憲法。今天，我們惟有揚棄不合時宜，不被承認的中華民國憲法，制訂一部台灣憲法，才能終止台灣長期以來被阻絕於國際社會，受中國不斷的文攻武嚇的狀態；只有制訂台灣新憲法，才得以確立台灣的民主制度。台灣制憲，是台灣人民自決權利的行使。人民自決的權利，是人類被賦予的基本人權。相信台灣制憲，必定會受到尊重民主和人權的世界民主先進國家的支持，這也是台灣人民所深切期盼與努力的堅定目標。 登輝要再次感謝各位熱誠的參與，相信藉由此次研討會的召開，必能讓世人更清楚台灣的困難處境，以及台灣人民努力重返國際社會，善盡國際責任的決心和誠意；同時今天，經過各位學者專家的集思廣益，所獲得台灣制憲寶貴見解，必能作為台灣制憲的重要參考，使台灣得以早日達成制憲目標，奠定台灣長治久安宏大根基。最後，願 上帝保佑台灣、上帝保佑美國。同時預祝會議圓滿成央A大家健康快樂！謝謝！ * 李登輝先生蒞臨手護台灣大聯盟美國「台灣制憲與美中台關係研討會」同步視訊致詞稿，2004年10月8日，地點：台北國賓飯店。

進而讓台灣得以加入國際社會 宗像隆幸著（作者宗像隆幸，亞洲安保論壇幹事﹞ 目次 1. 外交政策的失敗導致台灣遭國際社會孤立 2. 韓戰使得情勢丕變 3. 中美的接觸使情況再度呈現激盪 4. 聯合國亦承認台灣的國際法地位未定 5. 在中華民國憲法之下，無法確立國家主權及民主主義 6. 台灣關係法亦鼓勵廢除中華民國體制 7. 中國的野心與現實性 8. 不屈服於中國威脅與美國壓力的台灣人 9. 祈禱台灣制憲成功 1. 外交政策的失敗導致台灣遭國際社會孤立 全世界有190多個主權獨立國家，彼此互相承認也展開邦交，並且被承認加入以聯合國為首的國際組織。但是，台灣只與20幾個國家有邦交，世界上主要的國家不承認台灣，也將台灣排除在以聯合國為首的大多數的國際組織之外。由於在國際間遭受孤立，導致台灣在政治上和經濟上蒙受重大的不利，國民在海外旅行時也常遭受各種限制和刁難。另一項更嚴重的問題就是，台灣被排除在國際間的安全保障體制之外。國際法明文禁止不得對其他國家進行武力的恫嚇或動武，但是中國卻不斷地以武力恫嚇台灣，甚至揚言不惜對台灣動武。台灣如果能成為一個與世界上其他國家一樣是擁有平等的主權獨立國家，被國際社會接納的話，國際間就絕對不容許中國有如此的言行舉止。 台灣之所以遭到國際社會的孤立，也要歸咎於台灣方面在外交上的失敗。因此，為了擺脫遭國際社會孤立的局面，台灣本身就應該採取彌補外交失敗的對策才能因應。但是，儘管如此，台灣在國際社會上遭孤立以來的30多年間，台灣未曾研擬過足以加入國際社會的徹底的對策。 如此說來，台灣會被國際社會接納嗎？為了瞭解這個情況，首先我們必須先釐清台灣為何會遭到孤立的原因。台灣之所以遭到國際社會孤立，主要的原因在於，根據1971年聯合國大會的表決，中華人民共和國加入聯合國、蔣介石政權被逐出聯合國。在探討原因的同時，我們就得追究蔣介石的失敗。當時的蔣介石在台灣是一位絕對不可侵犯的獨裁者，因此言及他的失敗是一大禁忌，僅是要做這方面的研究，也可能是一項足以喪命的危險行為。蔣介石死後，由其子蔣經國繼承獨裁政權，直到1987年，才解除長達38年的戒嚴令下的恐怖政治（在台灣稱為白色恐怖）。但是，儘管台灣實施民主化已經長達10年以上，至今這件事還遭到漠視這一點，實在令人感到難以理解。在此，我再度來探究台灣遭國際社會孤立的原因，思考未來該如何做才能讓台灣加入國際社會。 2. 韓戰使得情勢丕變 與蔣介石政權展開內戰，一舉得勝的中國共產黨於1949年10月1日宣布成立中華人民共和國，以蘇聯為首的蘇聯圈各國也立刻承認此中華人民共和國。1950年1月6日，自由主義國家當中，英國率先承認中華人民共和國。1月13日在聯合國安理會中，蘇聯提案表示要由中華人民共和國加入聯合國以取代蔣介石政權。但是，此提案遭到美國等國家的否決。然而，日後隨著承認中華人民共和國陸續增加，一般認為，中華人民共和國加入聯合國一事是遲早必然發生的問題。 使得情勢丕變的原因在於韓戰的爆發。6月25日北韓（朝鮮人民民主主義共和國）的軍隊入侵南韓（大韓民國）。6月27日，聯合國安理會上，美國向聯合國會員國提案，應該支援南韓擊退北韓，這項決議獲得表決通過。這主要是因為，蘇聯為了讓中華人民共和國加入聯合國的提案遭否決，所以在安理會上缺席以示抗議，也因此對於美國的提案無法行使否決權。同一天，美國總統杜魯門下令美軍出動前往朝鮮半島的同時，也下令第7艦隊出動前往台灣海峽，以防止中華人民共和國與台灣的中華民國發生武力衝突。7月7日的聯合國安理會上決議，美國被賦予出動前往朝鮮半島的聯合國軍隊的指揮權，杜魯門總統於是任命麥克阿瑟將軍為聯合國最高統帥。韓國總統李承晚也將韓國軍隊的指揮權移交給美國。受到聯合國軍隊的進攻，北韓軍被逼到與中華人民共和國（以下，除特殊情形之外，簡稱「中國」）的國境附近，但是10月19日，由於中國軍支援北韓軍，因此介入了韓戰。 與中國展開戰爭的美國，嚴厲批判過去允許中國共產化的對中國外交政策。由於韓戰導致許多人犧牲，所以美國的國民反中國的情感也相當激烈。在這種國民情感反中國的情況下，美國於是打出了「圍堵中國的政策」。為了阻止中國加入聯合國，美國極力擁護中華民國在聯合國內的地位。從「中國代表權問題」一詞望文生義可知，爭議點在於究竟是中華人民共和國政府或中華民國政府才能代表中國。聯合國安理會五大常任理事國之一是中國，因此被承認是中國代表的一方，就能順理成章地當上安理會常任理事國。 沒統治中國大陸寸土的中華民國，要佔有聯合國安理會國的席位，顯然是很不合理的事。因此，隨著歲月的經過，支持中國加入聯合國的國家愈來愈多。於此，美國為了阻止中國加入聯合國，於是採取了一個手段，那就是將「中國代表權問題」列為聯合國憲章第18條所規定的「重要問題」。經由聯合國大會過半數會員的同意，將「中國代表權問題」列為「重要問題」。而被列為「重要問題」的事項能否通過，則由聯合國大會三分之二會員國以多數決來決定。 1970年11月20日的聯合國大會上，「中華人民共和國的代表是在聯合國代表中國的唯一合法的代表。蔣介石的代表應即時從聯合國及所有的聯合國組織退出」—阿爾巴尼亞決議案，首度獲得過半會員國的同意通過。贊成者51票，反對者49票，棄權者25票。但是，在此之前，由於「中國代表權問題」被列為「重要問題」，因此這個決議則是無效的。 3. 中美的接觸使情況再度呈現激盪 翌年的1971年，國際情勢有產生了極大的變化。原本敵對的美國與中國突然開始接觸了起來。 第2次世界大戰後，以美國為盟主的自由主義陣營與以蘇聯為盟主的社會主義陣營在世界的舞台上展開對決的態勢。這就是所謂的冷戰。成立中華人民共和國的中國共產黨尊崇蘇聯共產黨為大哥，中國與蘇聯誇耀彼此是「兄弟同心團結一致」。 但是，中蘇在社會主義陣營中，發生意識型態之爭，兩國也成了敵對狀態。中蘇兩國在國境上發生武裝衝突，雙方配置大批軍力呈現對峙局面。如此一來，世界上兩大超強國的美國和蘇聯，都成了中國的敵國。中國為了脫離這個困境，於是認為有必要改善與美、蘇其中任一國家的關係。蘇聯和中國都是共產黨獨裁國家，所以意識型態鬥爭相當嚴重，兩國一時之間也看不出有和解的跡象。 至於美國，如果能改善與中國的關係，將有利於冷戰局勢下的美國。當時，美國的尼克森政府正因越戰撤兵問題深陷政治困境。決定從越戰這場泥沼戰中脫身的尼克森總統，將多時高達50萬人的駐越南美軍大幅撤軍，僅剩下約10萬人左右。但是，很明顯的，如果美軍全撤退的話，北越的軍隊將一舉制伏南越。以防衛自由主義陣營的南越為大義名分而參戰的美國，被責難是拋棄盟友陣前逃亡，也會因而失去威信。此外，美國國民也不會容許政府棄俘虜的美軍不管為了解決這個問題而貿然撤軍。美國一定要與北越方面簽訂和平協定才行。不過，北越認為再下一城就可以驅逐美軍統一南越，不可能那麼輕易就與美國簽訂和平協定的。於是，尼克森政權想到要借助中國的力量。幾乎沒具有工業力的北越，是依賴蘇聯為首的共產國家與中國的軍事援助才能持續這場越戰的。由於的港口與機場都在國空軍的控制下，因此北越的救援物資幾乎都是以陸路運抵。其中大部分都經由中國。如果沒有中國的助力，越戰根本無法持續打下去。美國與中國之間，則同樣存在一個重大國家利益的共識。 1971年7月，美國國務卿季辛吉密訪中國，與中國的首相周恩來舉行會談。同月15日宣布，美國尼克森總統將接受邀請，於翌年5月訪問中國。這一訊息著實震驚了全世界。這也意味著美國放棄了「圍堵中國的政策」。美國改變策略，轉而與中國合作，因此該年的秋天的聯合國大會上，中國加入聯合國一事也成定舉。 美國宣布一個方針，那就是讓中國成為安理會常任理事國，加入聯合國，而中華民國則以一個普通席位的會員國繼續留在聯合國內。中華民國如果要守住聯合國的席位，當時只要蔣介石下決斷的話，就可以輕鬆地保有此席位。蔣介石只要放棄安理會常任理事國的席位即可保住普通席位。如此一來，究竟哪一方合法代表中國的「中國代表權問題」就不存在了。聯合國大會只要承認中華人民共和國代表中國加入聯合國，事情就可以解決。中國雖然要求將蔣介石政權逐出聯合國，但這是不可能的。因為聯合國要將會員除名，需要安理會的建議（聯合國憲章第6條），另外也需要徵得聯合國大會三分之二以上會員國的同意才行（同第18條）。美國只要在安理會上發動否決權的話，要將中華民國逐出聯合國的議案是無法通過的。 儘管中華人民共和國身為安理會常任理事國加入聯合國，但是中華民國成為一個會員國繼續留在聯合國的話，也等於是聯合國承認中國與台灣各自是不同的國家存在著。這也等於是聯合國承認中國與台灣的紛爭，並非國內問題，而是國際問題。根據聯合國憲章第2條第4項規定「各會員國不得使用威脅、武力或以與聯合國宗旨不符之其他方法，侵害任何國家的領土完整及政治獨立」。中國對台灣要進行武力恫嚇或動武，一切都將遭到禁止。中國也不得不放棄統一台灣。 4. 聯合國亦承認台灣的國際法地位未定 對中國而言，成為聯合國安理會一事，不僅是她被國際社會公認為世界五大國之一，也意味著她身為安理會常任理事國，可以獲得包含否決權在內的強大權力。這具有相當大的魅力，但是視統一台灣為最大目標的中國共產黨，並不打算以加入聯合國來換取放棄統一台灣的計畫。於是有了阿爾巴尼亞決議案。那就是國際社會接受了中國的想法，讓中國家加入聯合國的同時，將中華民國逐出聯合國。中國加入聯合國的議案，如果載明「將中華民國逐出聯合國」的字眼，那此決議案就會變成了聯合國會員國的除名案，要通過這樣的決議案是不可能的。於是在阿爾巴尼亞決議案中，載明的並非將「中華民國」逐出聯合國，而是寫將「蔣介石的代表」逐出聯合國。 這意味著，蔣介石所率領的集團只不過是佔據台灣的一個集團而已，「中華民國並非國家」。「中華人民共和國成立之際，中華民國已被中華人民共和國繼承而滅亡」。聯合國憲章第23條中載明的五個安理會常任理事國的國名，現在還是寫著「中華民國」並沒有寫出中華人民共和國的字眼。聯合國也接受「中華民國已被中華人民共和國繼承而滅亡」的解釋，所以儘管聯合國憲章裡頭載明的是中華民國，但是中華人民共和國卻佔有安理會常任理事國的地位。 1971年10月25日，這項阿爾巴尼亞決議案在聯合國大會上獲得表決。中國成功地將蔣介石政權逐出聯合國，但是阿爾巴尼亞決議案中，對中國可說是有利有弊。也就是說，其中也存在有利於台灣的地方。因為，既然聯合國認為中華民過已經消滅了，那就意味著聯合國已經承認台灣不是中華民國的領土。 如果，聯合國承認台灣是中華民國的領土的話，那表示中華民國還存在於台灣。台灣並不屈服於其他的國家權力，而是一個擁有自己的領土、人民，在這塊土地上，如果存在實質統治的組織（政府），那就是一個主權獨立國家。中華民國政府，實質支配台灣、澎湖島的住民，因此，乍看之下，是一個主權國家。問題是，中華民國是否擁有統治台灣、澎湖島的國際法上的領土主權？ 1945年9月2日，日本簽署投降文書之日，聯合國最高統帥麥克阿瑟發佈一般命令第1號。這項命令在於指示各地的日本軍應該向誰投降。與美軍佔領日本、蘇聯軍佔領滿州一樣，蔣介石政權佔領台灣、澎湖，也是暫時性的軍事佔領。但是，佔領台灣、澎湖島的蔣介石政權依據開羅宣言及波茨坦宣言，將台灣、澎湖島解釋成是中華民國的領土。中華人民共和國也沿襲這項解釋，主張台灣、澎湖是中華民國的領土，也一併被中華人民共和國所繼承。但是，開羅宣言只不過是第2次世界大戰中，1943年美國總統羅斯福、英國首相邱吉爾、中華民國總統蔣介石三人會談後所發表的新聞稿而已。台灣與澎湖並非美國的或英國所屬的土地，因此美國總統或英國首相無權限做如此的處理。即使開羅宣言中記載將台灣、澎湖給予中華民國，但這並不具任何國際法上的效力。勸告日本投降的波茨坦宣言中，雖記載該屢行開羅宣言中的項目，但那不具任何效力。戰爭所引發領土的變更，原則上應該是根據戰後和平條約的規定。但是，1951年在舊金山締結的「對日和約」當中，雖然日本決定放棄台灣、澎湖，但卻沒有提及其歸屬問題。因此，包含美國、英國、日本等多數國家在內，都認為「台灣、澎湖的法的地位未定」。 如果台灣、澎湖的法律地位尚未確定的話，中華民國就沒擁有國際法上所承認的領土。雖然中華民國領有金門、馬祖，但是，金門、馬祖只不過是中華人民共和國領海內，位於中國沿岸的小島而已。即使領有他國領海內的小島，這還是無法具備要成為一個主權獨立國家的必要條件。中華民國沒擁有國際法上所承認的領土，早已因被中華人民共和國所繼承而消滅的這項解釋是正確無誤的。蔣介石政權只不過是一個佔據台灣的權力集團而已。 自從阿爾巴尼亞決議案在聯合國被提出之後，中國就注意到這項決議案通過表決的話就意味著聯合國承認台灣、澎湖島的法的地位未定論一事。季辛吉在1971年第2次訪問中國之際，10月21日與周恩來會談時，有以下的對話。 周恩來：「問題是，我們要求其他的提案包括聯合國的席次、在聯合國裡中國的合法權利、全部都應該恢復。在這個提案之下，要插入有關台灣地位問題的條款就不可能了，而且如果這項提案通過的話，台灣地位就成了未定的局面」 季辛吉：「即使是阿爾巴尼亞案也是如此嗎？」 周恩來：「是有那樣的危險。當然，支持阿爾巴尼亞案的各國沒想過這方面的問題吧」 參考『周恩來 […]