張葆源
手護台灣大聯盟制憲專員
6月7日，中華民國憲政史上絕無僅有的任務型國大，以四分之三多數複決通過去年立法院提出的憲法修正案。修憲案的通過，象徵台灣的憲政改革又進入一個新階段，其中最受矚目的變革，就是國會減半和複決入憲。未來，立法委員將由225席減為113席，選制則改為單一選區兩票制。至於複決入憲，則是將原本由國民大會行使的複決權轉由公民直接行使，以後立法院提出憲法修正案和領土變更案後，均須經由全國選舉人總額過半數之同意，始為通過。
此外，原由國民大會行使的正副總統彈劾權，此次修憲後，亦轉由司法院大法官審理。如此一來，國民大會已完全喪失憲法上的職權，正式走入歷史。
一、五權憲法的內涵發生質變
此次修憲蘊含一個重要意義，就是政權與治權分治的設計已經發生根本性的變化，五權憲法的骨幹因而遭受拆解。國民大會的制度，係承襲孫文的「權能區分」理論，他將政府權劃分為行政、立法、司法、考試、監察五個「治權」，人民則擁有選舉、罷免、創制、複決四項「政權」；中華民國憲法依其理論設計出國民大會，代表人民行使「政權」、監督「治權」。然而，七次修憲後，國民大會逐步將四項政權還給人民，首先是被卸除正副總統的選舉、罷免二權，繼則被剝奪憲法修正案和領土變更案的複決權；至於創制權，則在「公民投票法」賦予人民針對立法原則和重大政策的創制權後，已經喪失代行該權利的空間。
舉凡受過民主洗禮的人，大概很難再接受國民大會這種間接民主的政治制度。因此，台灣人民在民主化過程中，日漸厭倦國民大會與立法院互相爭權、擴權和自肥的戲碼，從而凝聚成廢除國大的共識，最後連極力維護法統的深藍人士都不得不接受民意的歸趨。
國民大會，曾被視為不可撼動的憲法根基之一，就在這次修憲後被迫退場，除了憲法本文還留存「國民大會」的字眼外，這個國家機關已經完全脫離政治運作的舞台。回首當年，國民黨內的保守派人士和另立門戶的新黨，曾以「捍衛中華民國憲法的完整性」為由抗拒憲改，其姿態何等凜然！氣勢何等雄壯！而今終究必須體察民意，配合廢除這個曾經代表其「法統」的憲法機關。
這個角度觀察，朝野各黨似乎都朝向相對理性的憲政思潮前進，雖然路線有點迂迴。
二、「公投入憲」與「複決入憲」的思辯
任務型國大選舉前夕，民進黨和陳總統頻頻對外宣稱「公投入憲」是這次憲改主軸，以吸引獨派選票。然而，在未加深入說明的情況下，不少人卻誤以為是「公民投票權」的入憲。事實上，這次憲改指涉人民直接行使投票權的條文，是第一條第一項、第四條第五項和第十二條，其內容係指人民得就立法院提出的憲法修正案和領土變更案進行複決(referendum)之意；亦即，這是一種被動的權利，並非一般人所期待，可針對統獨等國家前途表示意見或主動提案的自決權(self-determination)。
依據一般分類，複決(referendum)雖然可以被歸類在「公民投票」(plebiscite)的範疇之內，惟因台灣人對於「公民投票」的認知，殆已隱含某種「自決權」的喻意，從而若只提出「公投入憲」的概念，卻不縷析其內涵，恐有誤導人民之嫌。
況且，依據「公民投票法」第二條「適用範圍」之規定，全國性公民投票並不包括國號、主權或國家前途等事項。姑不論法律層次的「公民投票法」能否決定人民在超實定法上的權利，惟依現行法制，國家前途等事項確實未納入「公民投票法」之行使標的，從而若將上述概念化約為「公投入憲」，該說法顯不精確。
更弔詭的是，被陳總統視為憲改重點的「公投入憲」，其實是國親陣營率先提出來的主張。因為先前陳總統一直主張「公投制憲」，他認為要通過立法院這一關相當困難，所以主張透過公民投票制定新憲法。當時陳總統還批評國親兩黨提出的「公投入憲」是「超速、超車、危險的飆車行為」，宣稱民進黨的「公投制憲」比較安全。
三、國會減半和選制改革的政治過程
藍綠陣營對於修憲議題雖然互有攻防，但真正觸及政治利益的核心議題，則是立委席次減半的訴求，如果說「國會減半」和「單一選區兩票制」是第七次修憲的焦點所在，也不為過。
2000年修憲，將國民大會職權限縮為任務型國大後，人民轉而對功能不彰的立法院漸感不耐，因此形成一股要求國會減半的社會氣氛；加上2004年總統大選前夕，各黨競相塑造改革者的形象，從而紛紛表態支持國會減半。
當時，雖有不少學者提出不宜貿然減半的呼籲，並指出單一選區兩票制對政黨勢力消長的可能影響，但朝野各黨方向既定，已難回頭。茲將各黨立委針對減少國會議席所提之修憲版本比較如下表：
依據下表，顯示各黨對於國會減半的訴求雖然步調不一，但都朝著精減的方向邁進。立法院通過修憲提案後，各黨競相邀功，紛紛主張自己才是最早提出國會減半的人；然而揆諸事實，該訴求是民進黨吹起的號角，應無疑義。至於採納「單一選區兩票制」的選舉制度，則是在「政府改造委員會」第五次會議中定案。
去年修憲期間，民進黨和國民黨先後贊成國會減半，台聯黨、親民黨和無黨團結聯盟則抱持不同見解或反對態度，理由如下：
(一)台聯黨，一來是民進黨的友軍，二來又必須顧慮未來發展空間，從而採取切割議題的作法。首先支持國會減半，強調自己最先提出國會減半修憲案，但反對單一選區兩票制入憲，認為選舉制度在「選舉罷免法」的層次處理即可。
(二)親民黨雖然是國民黨的友軍，但在政治利益的盤算上，則和台聯黨較為接近；然而親民黨既不支持把席次驟減為113席，也反對單一選區兩票制。
(三)無黨團結聯盟始終反對國會減半，直到任務型國大選前才稍微鬆口，但仍反對將席次減為113席和單一選區。 小黨採取反對立場，影響畢竟有限，戰場的主控權還是握在民進黨和國民黨手中；雙方為贏得總統大選，當然希望在選前完成修憲。但那是迫於形勢的無奈表態，實情則是各有苦衷，甚至各懷鬼胎，修憲過程才會一波三折。因為國會減半將立刻觸及政黨和現任立委的政治利益，大家在心理上難免會有抗拒。
不過木已成舟，況且國會改革是民進黨的一貫主張，從該黨的改革脈絡看來，根本不容退縮，而且背後還有林義雄的道德壓力和社會輿論的監督。至於國民黨，則是深恐被扣上反改革的大帽子，所以加碼跟進。
雖然各有盤算，2004年3月10日，立法院還是初審通過修憲案。不過，由於無黨團結聯盟反對席次減半，要求協商，所以無法在總統大選前完成修憲。修憲案觸礁後，朝野相互指責對方是憲改失敗的罪人；惟若從客觀角度分析，國會減半將使不少現任立委喪失連任優勢，還有單一選區可能對民進黨較不利等顧忌，恐怕才是修憲案無法如期過關的原因。
總統大選後，在社會要求改革的壓力下，立法院終於在2004年8月11日召開臨時會；8月23日，三讀通過國會席次減半、單一選區兩票制等修憲提案。
畢竟是勉強達成的共識，所以任務型國大選舉前夕，台聯黨和親民黨紛紛回歸原先的反對態度。後來，民進黨前主席林義雄和新潮流大老林濁水也數度交鋒，互斥對方的理念和誠信。可以預見的是，國會減半雖成定局，但爭議依然餘波盪漾，尤其單一選區兩票制即將牽動的政治地殼變化，後續效應顯然正在發酵。
四、各黨修憲態度的轉變
2001年，第五屆立委選舉結果出爐，民進黨成為國會最大黨，開始展現修憲意圖。2002年1月1日，陳總統在元旦祝詞中表示，修憲範圍應以國會改革或政府改造為限，其他修憲提議，不宜倉促進行。2002年8月14日，民進黨中常會成立「憲改推動小組」，將修憲重點放在國會改革。
2003年9月28日，陳總統在民進黨黨慶大會上表示，民進黨希望在2006年，與2300萬人民共同催生台灣新憲法。2004年5月20日，陳總統強調廢除國大和推動公投入憲，並建議國家主權領土及統獨議題不列入憲改範圍。今年6月7日，任務型國大複決通過修憲案後，府院黨均表示將推動「第二階段憲改」，並強調不會觸及國號、統獨、領土、主權等全民共識較低的部分。
綜觀民進黨和陳總統的憲改態度，雖曾出現不同的議題和說法，但主軸則一直鎖定在國會改革和政府體制上。2003年下半年總統大選前夕，民進黨逐漸加強火力，將「國會改革」做為主要憲改訴求，並成為民進黨批判競爭對手的利器。國民黨為了擺脫反改革的形象，該黨總統候選人連戰終於一改反對新憲法的立場，提出「新憲三部曲」。
平心而論，台聯黨與親民黨並非一開始就贊成修憲案，而是從保留或反對的立場，幾經折衝協商，才投下贊成票。因此，任務型國大選舉期間，贊成修憲的一方痛責反對修憲的一方，逕指對方違背去年的修憲立場就是反改革，甚至指控對方反對所有的修憲案，這種說法似與事實略有出入，而且太過簡化。如果我們仔細比對四年來各黨修憲態度的演變過程，當不致妄下斷語。
此外，朝野各黨對於憲政改革的態度，其實有一個共同特徵，就是見風轉舵的游移性格。尤其，只要對選情有利，各黨更是有志一同；有人若將修憲與改革劃上等號，其他政黨即使百般不願，最後還是跟進，而且加碼下注，企圖超越對方的主張。我們仔細比對剛通過的修憲案，不難發現若干內容正是國民黨的主張，無怪乎反對單一選區制的論述中，就有人直指該案將正中國民黨的下懷。
相對的，民進黨雖然自詡為憲改道路上的旗手，不斷創造議題，並迫使國親接受，惟若選舉受挫，民進黨就會從原來的立場上退縮。所以，2004年12月11日，立委大選受挫後，陳總統就不再提倡「公投制憲」；迄2005年2月24日，陳總統和親民黨主席宋楚瑜達成的十點共識中，更明確宣示「憲政改革的推動不涉及國家主權、領土及台海現狀的改變，並依憲法所規定的程序進行修改。」就這樣，制憲派悄悄變成修憲派。
五、迂迴的憲政改革進程
我們不得不承認，1991年後歷次修憲，無疑是不斷拆解中華民國憲法筋肉的政治工程；七次施工結果，憲法的運作實態已經脫離制憲時的原貌。因為不論是國會全面改選、總統直選、將監察院從國會改為「準司法機關」，乃至97修憲的「凍省」等變革，都是過去保守派人士極力捍衛的終極價值，然而在民主浪潮的沖刷下，中國法統勢力逐漸退潮，台灣主體意識相對抬頭，這些不可變易的「法統」，最後都被瓦解了。
在一連串的瓦解動作後，未來憲改之路又將何去何從？任務型國大複決通過修憲案當天，陳總統立即宣示將推動第二階段憲改，並將籌組「憲改委員會」。他說，此次修憲既然國大都可以廢掉，那未來從五權政府走向三權，或省級政府是否完全廢掉，都可以思考。
陳總統的發言，顯示民進黨現階段確實將憲政改革鎖定在「政府體制」的部份，至於國號、領土等涉及國家認同的議題，暫時不會去碰。雖然如此，國親對於第二階段憲改，還是表明不願捧場，所以陳總統在未來三年任內，能否順利啟動第二階段憲改，正考驗著他的政治智慧。
假設陳總統能順利達成第二階段的憲改目標，並擘劃出良善的政治體制和保障人權的憲法內容，那我們終究無法迴避最根本的問題，就是如何解決憲法根源的主權和國家定位問題？屆時陳總統卸任了，民進黨如果繼續執政，接棒者究竟是要制憲呢？還是提出第三階段憲改？或者把這個議題無限推遲下去？