制定台灣憲法就能確立主權國家與民主主義

進而讓台灣得以加入國際社會

宗像隆幸著(作者宗像隆幸,亞洲安保論壇幹事﹞

目次

1. 外交政策的失敗導致台灣遭國際社會孤立

2. 韓戰使得情勢丕變

3. 中美的接觸使情況再度呈現激盪

4. 聯合國亦承認台灣的國際法地位未定

5. 在中華民國憲法之下,無法確立國家主權及民主主義

6. 台灣關係法亦鼓勵廢除中華民國體制

7. 中國的野心與現實性

8. 不屈服於中國威脅與美國壓力的台灣人

9. 祈禱台灣制憲成功

1. 外交政策的失敗導致台灣遭國際社會孤立

全世界有190多個主權獨立國家,彼此互相承認也展開邦交,並且被承認加入以聯合國為首的國際組織。但是,台灣只與20幾個國家有邦交,世界上主要的國家不承認台灣,也將台灣排除在以聯合國為首的大多數的國際組織之外。由於在國際間遭受孤立,導致台灣在政治上和經濟上蒙受重大的不利,國民在海外旅行時也常遭受各種限制和刁難。另一項更嚴重的問題就是,台灣被排除在國際間的安全保障體制之外。國際法明文禁止不得對其他國家進行武力的恫嚇或動武,但是中國卻不斷地以武力恫嚇台灣,甚至揚言不惜對台灣動武。台灣如果能成為一個與世界上其他國家一樣是擁有平等的主權獨立國家,被國際社會接納的話,國際間就絕對不容許中國有如此的言行舉止。

台灣之所以遭到國際社會的孤立,也要歸咎於台灣方面在外交上的失敗。因此,為了擺脫遭國際社會孤立的局面,台灣本身就應該採取彌補外交失敗的對策才能因應。但是,儘管如此,台灣在國際社會上遭孤立以來的30多年間,台灣未曾研擬過足以加入國際社會的徹底的對策。

如此說來,台灣會被國際社會接納嗎?為了瞭解這個情況,首先我們必須先釐清台灣為何會遭到孤立的原因。台灣之所以遭到國際社會孤立,主要的原因在於,根據1971年聯合國大會的表決,中華人民共和國加入聯合國、蔣介石政權被逐出聯合國。在探討原因的同時,我們就得追究蔣介石的失敗。當時的蔣介石在台灣是一位絕對不可侵犯的獨裁者,因此言及他的失敗是一大禁忌,僅是要做這方面的研究,也可能是一項足以喪命的危險行為。蔣介石死後,由其子蔣經國繼承獨裁政權,直到1987年,才解除長達38年的戒嚴令下的恐怖政治(在台灣稱為白色恐怖)。但是,儘管台灣實施民主化已經長達10年以上,至今這件事還遭到漠視這一點,實在令人感到難以理解。在此,我再度來探究台灣遭國際社會孤立的原因,思考未來該如何做才能讓台灣加入國際社會。

2. 韓戰使得情勢丕變

與蔣介石政權展開內戰,一舉得勝的中國共產黨於1949年10月1日宣布成立中華人民共和國,以蘇聯為首的蘇聯圈各國也立刻承認此中華人民共和國。1950年1月6日,自由主義國家當中,英國率先承認中華人民共和國。1月13日在聯合國安理會中,蘇聯提案表示要由中華人民共和國加入聯合國以取代蔣介石政權。但是,此提案遭到美國等國家的否決。然而,日後隨著承認中華人民共和國陸續增加,一般認為,中華人民共和國加入聯合國一事是遲早必然發生的問題。

使得情勢丕變的原因在於韓戰的爆發。6月25日北韓(朝鮮人民民主主義共和國)的軍隊入侵南韓(大韓民國)。6月27日,聯合國安理會上,美國向聯合國會員國提案,應該支援南韓擊退北韓,這項決議獲得表決通過。這主要是因為,蘇聯為了讓中華人民共和國加入聯合國的提案遭否決,所以在安理會上缺席以示抗議,也因此對於美國的提案無法行使否決權。同一天,美國總統杜魯門下令美軍出動前往朝鮮半島的同時,也下令第7艦隊出動前往台灣海峽,以防止中華人民共和國與台灣的中華民國發生武力衝突。7月7日的聯合國安理會上決議,美國被賦予出動前往朝鮮半島的聯合國軍隊的指揮權,杜魯門總統於是任命麥克阿瑟將軍為聯合國最高統帥。韓國總統李承晚也將韓國軍隊的指揮權移交給美國。受到聯合國軍隊的進攻,北韓軍被逼到與中華人民共和國(以下,除特殊情形之外,簡稱「中國」)的國境附近,但是10月19日,由於中國軍支援北韓軍,因此介入了韓戰。

與中國展開戰爭的美國,嚴厲批判過去允許中國共產化的對中國外交政策。由於韓戰導致許多人犧牲,所以美國的國民反中國的情感也相當激烈。在這種國民情感反中國的情況下,美國於是打出了「圍堵中國的政策」。為了阻止中國加入聯合國,美國極力擁護中華民國在聯合國內的地位。從「中國代表權問題」一詞望文生義可知,爭議點在於究竟是中華人民共和國政府或中華民國政府才能代表中國。聯合國安理會五大常任理事國之一是中國,因此被承認是中國代表的一方,就能順理成章地當上安理會常任理事國。

沒統治中國大陸寸土的中華民國,要佔有聯合國安理會國的席位,顯然是很不合理的事。因此,隨著歲月的經過,支持中國加入聯合國的國家愈來愈多。於此,美國為了阻止中國加入聯合國,於是採取了一個手段,那就是將「中國代表權問題」列為聯合國憲章第18條所規定的「重要問題」。經由聯合國大會過半數會員的同意,將「中國代表權問題」列為「重要問題」。而被列為「重要問題」的事項能否通過,則由聯合國大會三分之二會員國以多數決來決定。

1970年11月20日的聯合國大會上,「中華人民共和國的代表是在聯合國代表中國的唯一合法的代表。蔣介石的代表應即時從聯合國及所有的聯合國組織退出」—阿爾巴尼亞決議案,首度獲得過半會員國的同意通過。贊成者51票,反對者49票,棄權者25票。但是,在此之前,由於「中國代表權問題」被列為「重要問題」,因此這個決議則是無效的。

3. 中美的接觸使情況再度呈現激盪

翌年的1971年,國際情勢有產生了極大的變化。原本敵對的美國與中國突然開始接觸了起來。

第2次世界大戰後,以美國為盟主的自由主義陣營與以蘇聯為盟主的社會主義陣營在世界的舞台上展開對決的態勢。這就是所謂的冷戰。成立中華人民共和國的中國共產黨尊崇蘇聯共產黨為大哥,中國與蘇聯誇耀彼此是「兄弟同心團結一致」。 但是,中蘇在社會主義陣營中,發生意識型態之爭,兩國也成了敵對狀態。中蘇兩國在國境上發生武裝衝突,雙方配置大批軍力呈現對峙局面。如此一來,世界上兩大超強國的美國和蘇聯,都成了中國的敵國。中國為了脫離這個困境,於是認為有必要改善與美、蘇其中任一國家的關係。蘇聯和中國都是共產黨獨裁國家,所以意識型態鬥爭相當嚴重,兩國一時之間也看不出有和解的跡象。

至於美國,如果能改善與中國的關係,將有利於冷戰局勢下的美國。當時,美國的尼克森政府正因越戰撤兵問題深陷政治困境。決定從越戰這場泥沼戰中脫身的尼克森總統,將多時高達50萬人的駐越南美軍大幅撤軍,僅剩下約10萬人左右。但是,很明顯的,如果美軍全撤退的話,北越的軍隊將一舉制伏南越。以防衛自由主義陣營的南越為大義名分而參戰的美國,被責難是拋棄盟友陣前逃亡,也會因而失去威信。此外,美國國民也不會容許政府棄俘虜的美軍不管為了解決這個問題而貿然撤軍。美國一定要與北越方面簽訂和平協定才行。不過,北越認為再下一城就可以驅逐美軍統一南越,不可能那麼輕易就與美國簽訂和平協定的。於是,尼克森政權想到要借助中國的力量。幾乎沒具有工業力的北越,是依賴蘇聯為首的共產國家與中國的軍事援助才能持續這場越戰的。由於的港口與機場都在國空軍的控制下,因此北越的救援物資幾乎都是以陸路運抵。其中大部分都經由中國。如果沒有中國的助力,越戰根本無法持續打下去。美國與中國之間,則同樣存在一個重大國家利益的共識。

1971年7月,美國國務卿季辛吉密訪中國,與中國的首相周恩來舉行會談。同月15日宣布,美國尼克森總統將接受邀請,於翌年5月訪問中國。這一訊息著實震驚了全世界。這也意味著美國放棄了「圍堵中國的政策」。美國改變策略,轉而與中國合作,因此該年的秋天的聯合國大會上,中國加入聯合國一事也成定舉。

美國宣布一個方針,那就是讓中國成為安理會常任理事國,加入聯合國,而中華民國則以一個普通席位的會員國繼續留在聯合國內。中華民國如果要守住聯合國的席位,當時只要蔣介石下決斷的話,就可以輕鬆地保有此席位。蔣介石只要放棄安理會常任理事國的席位即可保住普通席位。如此一來,究竟哪一方合法代表中國的「中國代表權問題」就不存在了。聯合國大會只要承認中華人民共和國代表中國加入聯合國,事情就可以解決。中國雖然要求將蔣介石政權逐出聯合國,但這是不可能的。因為聯合國要將會員除名,需要安理會的建議(聯合國憲章第6條),另外也需要徵得聯合國大會三分之二以上會員國的同意才行(同第18條)。美國只要在安理會上發動否決權的話,要將中華民國逐出聯合國的議案是無法通過的。

儘管中華人民共和國身為安理會常任理事國加入聯合國,但是中華民國成為一個會員國繼續留在聯合國的話,也等於是聯合國承認中國與台灣各自是不同的國家存在著。這也等於是聯合國承認中國與台灣的紛爭,並非國內問題,而是國際問題。根據聯合國憲章第2條第4項規定「各會員國不得使用威脅、武力或以與聯合國宗旨不符之其他方法,侵害任何國家的領土完整及政治獨立」。中國對台灣要進行武力恫嚇或動武,一切都將遭到禁止。中國也不得不放棄統一台灣。

4. 聯合國亦承認台灣的國際法地位未定

對中國而言,成為聯合國安理會一事,不僅是她被國際社會公認為世界五大國之一,也意味著她身為安理會常任理事國,可以獲得包含否決權在內的強大權力。這具有相當大的魅力,但是視統一台灣為最大目標的中國共產黨,並不打算以加入聯合國來換取放棄統一台灣的計畫。於是有了阿爾巴尼亞決議案。那就是國際社會接受了中國的想法,讓中國家加入聯合國的同時,將中華民國逐出聯合國。中國加入聯合國的議案,如果載明「將中華民國逐出聯合國」的字眼,那此決議案就會變成了聯合國會員國的除名案,要通過這樣的決議案是不可能的。於是在阿爾巴尼亞決議案中,載明的並非將「中華民國」逐出聯合國,而是寫將「蔣介石的代表」逐出聯合國。

這意味著,蔣介石所率領的集團只不過是佔據台灣的一個集團而已,「中華民國並非國家」。「中華人民共和國成立之際,中華民國已被中華人民共和國繼承而滅亡」。聯合國憲章第23條中載明的五個安理會常任理事國的國名,現在還是寫著「中華民國」並沒有寫出中華人民共和國的字眼。聯合國也接受「中華民國已被中華人民共和國繼承而滅亡」的解釋,所以儘管聯合國憲章裡頭載明的是中華民國,但是中華人民共和國卻佔有安理會常任理事國的地位。

1971年10月25日,這項阿爾巴尼亞決議案在聯合國大會上獲得表決。中國成功地將蔣介石政權逐出聯合國,但是阿爾巴尼亞決議案中,對中國可說是有利有弊。也就是說,其中也存在有利於台灣的地方。因為,既然聯合國認為中華民過已經消滅了,那就意味著聯合國已經承認台灣不是中華民國的領土。

如果,聯合國承認台灣是中華民國的領土的話,那表示中華民國還存在於台灣。台灣並不屈服於其他的國家權力,而是一個擁有自己的領土、人民,在這塊土地上,如果存在實質統治的組織(政府),那就是一個主權獨立國家。中華民國政府,實質支配台灣、澎湖島的住民,因此,乍看之下,是一個主權國家。問題是,中華民國是否擁有統治台灣、澎湖島的國際法上的領土主權?

1945年9月2日,日本簽署投降文書之日,聯合國最高統帥麥克阿瑟發佈一般命令第1號。這項命令在於指示各地的日本軍應該向誰投降。與美軍佔領日本、蘇聯軍佔領滿州一樣,蔣介石政權佔領台灣、澎湖,也是暫時性的軍事佔領。但是,佔領台灣、澎湖島的蔣介石政權依據開羅宣言及波茨坦宣言,將台灣、澎湖島解釋成是中華民國的領土。中華人民共和國也沿襲這項解釋,主張台灣、澎湖是中華民國的領土,也一併被中華人民共和國所繼承。但是,開羅宣言只不過是第2次世界大戰中,1943年美國總統羅斯福、英國首相邱吉爾、中華民國總統蔣介石三人會談後所發表的新聞稿而已。台灣與澎湖並非美國的或英國所屬的土地,因此美國總統或英國首相無權限做如此的處理。即使開羅宣言中記載將台灣、澎湖給予中華民國,但這並不具任何國際法上的效力。勸告日本投降的波茨坦宣言中,雖記載該屢行開羅宣言中的項目,但那不具任何效力。戰爭所引發領土的變更,原則上應該是根據戰後和平條約的規定。但是,1951年在舊金山締結的「對日和約」當中,雖然日本決定放棄台灣、澎湖,但卻沒有提及其歸屬問題。因此,包含美國、英國、日本等多數國家在內,都認為「台灣、澎湖的法的地位未定」。

如果台灣、澎湖的法律地位尚未確定的話,中華民國就沒擁有國際法上所承認的領土。雖然中華民國領有金門、馬祖,但是,金門、馬祖只不過是中華人民共和國領海內,位於中國沿岸的小島而已。即使領有他國領海內的小島,這還是無法具備要成為一個主權獨立國家的必要條件。中華民國沒擁有國際法上所承認的領土,早已因被中華人民共和國所繼承而消滅的這項解釋是正確無誤的。蔣介石政權只不過是一個佔據台灣的權力集團而已。

自從阿爾巴尼亞決議案在聯合國被提出之後,中國就注意到這項決議案通過表決的話就意味著聯合國承認台灣、澎湖島的法的地位未定論一事。季辛吉在1971年第2次訪問中國之際,10月21日與周恩來會談時,有以下的對話。

周恩來:「問題是,我們要求其他的提案包括聯合國的席次、在聯合國裡中國的合法權利、全部都應該恢復。在這個提案之下,要插入有關台灣地位問題的條款就不可能了,而且如果這項提案通過的話,台灣地位就成了未定的局面」

季辛吉:「即使是阿爾巴尼亞案也是如此嗎?」

周恩來:「是有那樣的危險。當然,支持阿爾巴尼亞案的各國沒想過這方面的問題吧」 參考『周恩來 季辛吉 機密會談錄』(岩波書店2004年發行,159頁)

所謂「其他的提案」是指,美國提案以外的提議案。實際上,因為多項提案已合而為一,只剩一個阿爾巴尼亞提案,所以這裡指的就是阿爾巴尼亞提案。

「要插入有關台灣地位問題的條款就不可能了」,如果要記載「台灣是中華人民共和國的領土」這一條文裡,台灣的法律地位勢必要被提到檯面上討論,如此一來提案也無法通過表決。周恩來表示:「支持阿爾巴尼亞提案的各國,沒想過這方面的問題吧」。以中國的立場來看,各國如果注意到阿爾巴尼亞決議案是在確認台灣澎湖島的法律地位未定論的話,那將是一個棘手的問題。因此,周恩來從第1次會談的時候開始,就對季辛吉不斷地要求,希望美國不要提出「台灣的法的地位未定論」。

季辛吉這一方則問:「即使是阿爾巴尼亞案也如此嗎?」。顯示他根本沒注意到這個重大的問題點。

對於阿爾巴尼亞決議案,不論是贊成或反對此案的國家,都忽略了這一點。因此,在台灣的法律地位不構成問題的情況下,周恩來成功地將蔣介石政權逐出聯合國。但是,當時如果蔣介石政權毅然表明放棄安理會常任理事國的席次,那麼周恩來的努力將前功盡棄。
這一點,美國也有責任。蔣介石早已體認到無法保住常任理事國的席次,並且知道應保住聯合國普通席次的重要性。但是,面對外國的代表,如果要獨裁者突然推翻自己長久以來的主張,就得負起政治責任,因此不敢做這方面的發言。但是,美國相信蔣介石的「中華民國是中國的正統政府」這個表面上的說法。美國為了保住蔣介石政權的席次,於是向聯合國提出兩個決議案。一是,「有關任何足以剝奪國民政府的聯合國代表權的提案,都要基於聯合國憲章第18條規定,視為重要問題來決議」。這就是所謂的「列為反重要事項」的提案。另一個決議案是,「承認北京政府的合法代表權,也擁有安理會的五個常任理事國之一的席次。同時也承認國民政府繼續擁有聯合國的代表權」。這就是所謂的「雙重代表制」決議案。聯合國大會上,「列為反重要事項」提案遭否決。阿爾巴尼亞提案議決通過。因此,這個「雙重代表制」提案沒有進入議程就無疾而終了。即使美國的提案能夠過關,但也早已注定蔣介石政權將喪失聯合國安理會的席次的命運。

美國不僅與蔣介石政權有邦交,也與台灣締結安全保障條約以防衛台灣。美國對蔣政權表示:「阿爾巴尼亞案通過的話,邦交與安保條約遲早會解除」。美國以此相逼,希望蔣介石交出聯合國安理會常任理事國的位子。蔣介石在無奈之下,只有唯命是從。事實上,蔣介石政權的外交部長周書楷在出發前往聯合國大會之前的9月13日,召集官員開會時曾表示:「留在聯合國大會是很重要的。只要留在聯合國大會,或許北京就進不來。即使北京加入聯合國,我們也一定要留在聯合國大會」。9月15日,聯合報在社論中就寫道:「聯合國對我們而言是莫大的財產,是值得固守的陣地。輕易地退出聯合國,我們再也無法找到第2個聯合國」。當然,如果沒有絕對的獨裁者蔣介石的許可,是不可能有這類言論的。美國政府應該對台灣內部的情勢稍加注意的,可惜華府方面卻不理解台灣的內情。這情形,不管今昔皆如此。

5. 在中華民國憲法之下,無法確立國家主權及民主主義

從國際法的觀點來看,原本是日本領土的台灣、澎湖島的法律地位,1952年4月28日舊金山和約生效的時點,就已經成了地位未定。1971年10月25日聯合國大會中,阿爾巴尼亞決議案通過之後,聯合國也確認了台灣、澎湖島的法律地位未定一事。

台灣作為一個國家存在的事實,是任何人都不能夠否認的。這個國家,與190多個聯合國會員國相比較的話,人口約2250萬人,大約排名第41,領土有36000平方公里,比起21個小國加總起來的面積還要寬廣。每人平均國內生產毛額(GDP)約13000美元,世界排名約是第25位。而且,她的國民經由直接選舉的方式選出總統與國會議員,可說是一個國民可以行使主權,相當優秀的民主主義國家。

但是,由於這個國家仍還在實施被國際社會視為已經消滅的中華民國的憲法,因此國際法上的地位到目前為止仍是未定的。根據國際法,對於法律地位未定的國家,皆不得承認其為主權國家,而且該國也沒有資格加入需要具有主權國家身份才能加入的國際組織。唯有確立台灣的法律地位,這個問題才能獲得解決。

有人認為,批准舊金山和約的各國,具有決定台灣的法律地位的權利。但是,那已經是不符時代的想法。以聯合國憲章為首的國際法,早就承認人民自決的權利。此事在1966年的聯合國大會上已經通過表決。1976年生效的國際人權公約也明確記載著。國際人權公約「有關經濟、社會和文化權利的國際公約」《A公約》以及「有關公民權利和政治權利的國際公約」《B公約》這兩大主軸。不論是《A公約》與《B公約》的第1條都同樣揭櫫「人民自決的權利」。

其第1條第1款規定「所有的人民都具有自決的權利。基於此權利《所有的人民有自由決定其政治的地位,並且自由追求其經濟、社會、文化的發展》。人民自決權是所有基本人權的原則,因此國際人權憲章在《A公約》與《B公約》的序文就揭櫫此條款。唯有台灣人民才能擁有決定台灣的政治地位的權利。台灣人民早已在行使做為主權者的權利,所以行使此權利來制定台灣國憲法,並且揚棄中華民國憲法的話,就能確定台灣的法律地位。

如此一來,擁有自決權的台灣人,可以決定尚未確定的台灣的地位。可是,這並不意味這就是台灣獨立。台灣從未被台灣以外的任何國家支配過,因此沒有所謂台灣獨立的問題。

台灣獨立運動常用的「台灣獨立」一詞可能容易引起誤解,但是這並不是指台灣從某個國家獨立出來的意思。蔣介石政權做為聯合國的一個會員國,只是暫時性的以軍事佔領台灣,後來卻不法地將台灣收編到中華民國裡面。台灣獨立運動將蔣政權的此舉視為一種殖民統治的體制。台灣獨立運動是在1960年前後,由海外台灣人展開的一種反殖民統治的運動。因為當時世界各地殖民地主張獨立的聲浪相當高張,因此這種反蔣政權的運動就被稱為台灣獨立運動。由於在這十年前,蔣政權早已喪失了國際法上的合法的領土,所以台灣獨立運動一開始並不將中華民國視為主權國家。因此,台灣獨立運動定義為,並非要從「中華民國」獨立出來,而是要從一種殖民統治的「中華民國體制」獨立出來。

隨著民主化的推動,這個中華民國體制殖民統治的政治結構已經瓦解。但是,只要中華民國憲法還殘存著,台灣就無法成為國際法上的主權國家,也無法實施完全的民主主義。民主主義的基本原理就是,由人民當家作主來治理國家。也就是說,所謂的民主主義,就是要遵守由人民直接制定的法律或遵守由人民選出的國會議員所制定的法律。

陳水扁總統在選舉政見中表示,要舉行公民投票制定新憲法。這項政見如果能實現的話, 台灣就能成為國際法上的主權國家,並且能夠使民主主義的基本制度達到完備的境界。台灣如果能變成一個自由民主的主權國家,這不僅符合美國的國家利益,也對於亞太平洋地區的和平與穩定有很大的助益。

根據國際法,所有的主權國家都被承認擁有「獨立權」與「平等權」。所謂的「獨立權」就是指,作為一個獨立國家,可以參加國際社會的權利。所謂的「平等權」是指,不論國家的大小如何,作為一個獨立國家,可以在國際社會中被平等對待的權利。因此,不論是怎樣的小國,都能獲得世界各國的承認,加入以聯合國為首的國際組織。

台灣如果能成為主權國家,台灣就能與其他國家平起平坐,展開邦交。並且被承認擁有參加國際組織的權利。因此,不管中國如何阻擾,她是無法一直阻止台灣進入國際社會的。雖然要加入聯合國,必須有安理會的同意,中國可以行使否決權阻止台灣的加入,可是對於一個主權國家,中國如果執意持續採取那樣粗暴的態度的話,必定招致國際社會的嚴厲批判,這只會使得承認台灣的國家與承認台灣加盟的國際組織愈來愈多吧。如此一來,有朝一日,中國也就不得不讓台灣加入聯合國。

6. 台灣關係法亦鼓勵廢除中華民國體制

實在很難想像美國政府是在充分瞭解台灣事務的情況下,才對台灣施壓表示「一切都不得改變現狀」的。從1971年的事情可知,美國政府不是很瞭解台灣的狀況。當時,季辛吉與周恩來進行了多達十次的會談,對於台灣人民的事情卻是一字也沒觸及。之後,到中國訪問的尼克森總統也是如此。當時的美國政府與中國交涉時,滿腦子想的都是越南的問題與對付蘇聯的問題,因此完全沒注意到生活在恐怖政治下被迫沈默的台灣人民的存在。

1978年,美國與中國交涉邦交正常化的事宜,此時也是冷戰即將面臨更嚴峻的局勢之時。1978年4月,阿富汗發生內亂,蘇聯逐漸控制不了局面。翌年年底,蘇聯軍隊入侵阿富汗。中國與越南的對立愈來愈深。1978年11月,蘇聯與越南締結友好條約。翌年4月,中國通知蘇聯,將毀棄中蘇友好同盟條約。在波蘭,反蘇聯的勞工運動越演越烈,1980年9月,勞工獨立自治工會的「團結工會」成立,這也促使了蘇聯控制東歐的共產主義體制瓦解。

在國際情勢如此激烈動盪的情況下,已經結為準邦交關係的美國與中國,基於相互利益的考量,關係又更為緊密,於是私下秘密地加速邦交正常化的動作。1979年12月16日,中美兩國發表公報,宣布翌年1月1日就要建立正式的邦交。當然,倍受衝擊的是台灣的蔣經國政權。蔣經國為了防止台灣社會內部動盪,在台灣全境實施嚴厲的警戒狀態,也取消了原訂12月23日舉行的中央民意代表增額選舉。

1979年1月1日,美國發出通知,將與中華民國斷交,並且廢除安保條約(華美相互防衛條約)。在美國,有人嚴厲批判「難道要背棄台灣不成?」。美國的卡特政權只有表明仍持續對台軍售,但是毒魚毀棄安保條約後的台灣的安全該以何種形式加以保障、該有何種對策等,完全都沒有準備妥當。卡特政權也是只注意其他的事務,並沒認真思考過台灣的問題。有認真在思考對策的是美國的國會。美國國會在1979年4月10日通過台灣關係法。這一部台灣關係法揭櫫此法的目的在於「協助維持西太平洋之和平、安全與穩定,授權繼續維持美國人民與在台灣人民間之商業、文化及其他關係,以促進美國外交政策。並且明白表示,美國決定與中華人民共和國建立外交關係,係基於一項期望,即台灣之未來將以和平方式決定之」。此外,此法也明言「任何試圖以和平手段以外之方式,包括經濟抵制或禁運,決定台灣之未來,將被認為乃是對西太平洋和平與安全的一項威脅,為美國所嚴重關切之事」、「提供台灣防禦性武器」、「維持美國之能力以抵制任何可能危及台灣人民安全或社會經濟制度之武力行使或其他形式之強制行動。

這一部台灣關係法明確顯示出美國國會的意向,那就是美國在與中華民國斷交、廢除安保條約之後,要維持美國與台灣的緊密關係,確保台灣的安全。美國政府的對台政策,有很多都是在國會的施壓力下決定的。例如,1996年台灣實施首度總統直接選舉前夕,中國在台灣近海發射導彈,恫嚇台灣人民。但是在美國國會施壓之下,即使是極親中國的柯林頓總統也被迫將2艘航空母艦派往台灣近海,對中國施加壓力。

台灣關係法中有一項人權條款:「本法任何條文不得與美國對人權之關切相牴觸,尤其是有關居民在台灣約一千八百 萬全體人民之人權。維持並提高在台灣所有人民之人權在此再次被確定為美國之目標」。美國國會就運用此條款直接協助台灣推動民主化運動。1986年9月,民主進步黨創立。當時的台灣上在實施戒嚴令的情況下,嚴禁創立政黨,因此民進黨極可能受到彈壓。結果,同年5月,甘迺迪、培爾、索拉茲、李奇、陶里歇利等5名參眾議員,成立「台灣民主化委員會」,要求蔣經國「解除戒嚴另、允許創立政黨、國會全面改選」,並且施壓蔣經國,在民進黨創黨的時候千萬不要彈壓。6月,美國眾議院國際委員會亞太平洋小組與人權小組聯手通過「台灣民主決議案」,要求蔣經國政權「允許新政黨的創立、禁止檢閱、保障言論出版集會結社的自由、實施健全的議會民主制度」。由於有美國國會的施壓,民進黨可
以平安地創黨成功,從此台灣的民主化也正式展開。

很明顯的,這一部台灣關係法並非基於統治台灣的蔣政權的立場,而是基於在蔣政權專制獨裁統治下受苦的台灣人民的立場而制定的法律。更值得注意的是,「在1979年1月1日之前,」所謂的「繼承中華民國體制的統治當局」,或許我們可以解釋為,這是指基於台灣人民的意志所設立的民主的政府。如果是如此,那就可以解釋成台灣關係法也鼓勵台灣人民創設自由民主的台灣國體制,揚棄美國不得不與之斷交的中華民國體制。這一部充分瞭解台灣與台灣人民所處的立場、對台灣人民充滿同情心的法律在美國被制定通過一事,實在令人感到驚訝。就因為當時在美國從事台灣獨立運動的台灣人,在擬定法案時也提供了密切的協助,因此才有這樣的法律誕生。當初協助制定台灣關係法的台灣人,在國民黨政權黑名單解除之後,目前陸續返回台灣,在各界嶄露頭角。可是與制定台灣關係法有關的美國議員大多已經退休了,因此目前美國國會與台灣人的關係也顯得很淡薄。

台灣關係法也讓大家知道對美國國會運作的重要性。美國政府必須不時地處理世界上的諸多問題,在百忙當中,幾乎沒閒暇去思考各國的內部情況。去年12月,美國總統布希中國總理溫家寶會面,在記者會上表示「反對台灣的領導人意圖改變現狀的發言或舉動」,這也替陳水扁總統的連任帶來危機。很幸運地,陳水扁總統連任成功。如果統派的候選人贏得選舉的話,台灣不僅將面臨危機,東亞‧太平洋地區的和平與穩定也會受到極大的影響,甚至會威脅到美國與日本的基本的國家利益。但是,布希政權滿腦子都是伊拉克問題或北韓問題,一味地對中國採取懷柔政策,並沒有充裕的心思去考慮台灣問題。

7. 中國的野心與現實性

第2次世界大戰前的世界,與美國這種富庶、國土幅員遼闊的國家不同,當時有很多強大的國家擁有許多的殖民地或從屬國。但是,敗戰之後的日本和德國,也因為喪失了殖民地和從屬國,而減少了不必要的負擔,因此在經濟方面得以發展迅速。戰勝國的英國和法國等,也面臨殖民地獨立運動,領悟到殖民地統治只會帶來不利這一點,因此在放棄殖民地之後,也得以迅速地發展經濟。第2次世界大戰後,對於資本主義國家而言,帝國主義已經不符合時代潮流了。

大戰後,擴大統治領域的只有蘇聯與中國而已。統治東歐各國的蘇聯,雖然建立了廣大的帝國,但是敗於冷戰之後,這個大帝國便瓦解了。從世界潮流來看,以武力擴大統治領域的帝國主義,早已成為昨日黃花。但是,只有中國無視於這股世界潮流,仍然遵照中國的歷史傳統,追求帝國主義的政策。

中國的歷代王朝都是一定以一統天下為最高目標。中國人所說的天下,指的是中國大陸與其周邊地區。將中國大陸擺在直接統治之下,以冊封及朝貢的方式讓周邊各國臣服歸順於其下時,就完成了中國的一統天下。中華人民共和國已經擁有中國史上最大的版圖,在大陸擴張領土的程度幾乎已經達到極致。身為農民的中國人未曾對海洋感到關心,但是現在卻愈來愈重視海洋資源,進一步在擴張領海。根據中國1992年所公布的領海法,中國不僅擁有包含釣魚台群島在內的東海的大部分,甚至也公開表示,環繞菲律賓、馬來西亞、越南、台灣、中國的南海全域都是中國的領海。中國之所以念茲在茲地要併吞台灣,原因之一就在於企圖將台灣的經濟力納為己有。台灣的人口只不過是中國的六十分之一左右而已,但是台灣的國內生產毛額(GDP)達中國的四分之一以上,只要併吞了台灣,就可以將台灣的技術和資本納為己有。另一個很大的理由是,如果獲得台灣的話,南海就成了中國的內海,中國就可以將其周邊各國當成事實上的從屬國。

但是,有別於陸地相連的國家,台灣並非中國可以簡單佔領的國家。不論是拿破崙或希特勒,就因為有一道僅僅34平方公里的多佛海峽相隔,就無法攻略英國。台灣海峽約有其3倍寬以上。除非事先奪去了台灣方面的抵禦能力,否則要渡過台灣海峽,佔領台灣是不可能的。根據民意調查,台灣人民的87%認為「如果中國進攻台灣的話,將會為保衛台灣而戰」。究竟要如何做,才能擊碎台灣人民的意志呢?

如果,中國以核子武器攻擊的話,就可能奪去台灣的抵禦能力吧。但是,這種作法勢必讓中國成為全人類的公敵,而自取滅亡,所以不可能成為選項。中國已經配置了550顆短程飛彈對準台灣,但是可以裝填的炸藥全部加總起來只不過是500噸而已。據說,北約(NATO)聯軍在對科索沃發動攻勢時,就用了大約23倍於此的11500噸炸藥,彷彿在製造飛彈雨似的。此外,1958年的金門八二三砲戰,中國均發射了超過50萬發的砲彈攻擊金門島。從這樣的例子看來,採取轟炸或使用普通彈頭的飛彈攻擊,是不可能讓台灣人民的抵禦意志受挫的吧。

對於中國那樣的侵略行為,台灣方面是不可能袖手旁觀的。美國也會基於台灣關係法,採取如何因應的對抗手段,甚至包含軍事行動在內,都將與台灣方面做協議。其結果,中國至少要面臨以美國為主的經濟制裁吧。台灣海峽萬一開啟戰端的話,要投往中國的外資將會銳減,加上,如果被課以經濟制裁的話,依賴外資才得以持續發展的中國經濟,勢必會瀕臨崩盤的危機。因此,這對中國而言,不啻為自取滅亡的行為。

那麼,如果中國進行海上封鎖的話,情勢將會如何呢?鄧小平曾經說過:「中國雖然沒有能力佔領台灣,但是可以對台進行海上封鎖」。對於貿易立國的台灣而言,海上航道(SEA LANE)就是生命線。如果鄧小平所言屬實,那麼台灣將被逼到絕地。要實施海上封鎖有兩種方式。一種是,攻擊進出台灣港口的船舶。另一種是封鎖台灣的港口。

攻擊外國船隻,就是戰爭的行為。如果攻擊到掛美國星條旗的船舶,那等於是向美國宣戰。如果攻擊到懸掛英國國旗的船舶,那等於是向英國宣戰。因此,照理說,中國不敢採取這樣的舉動。即使台灣的船舶動彈不得,對台灣的交易也不會有多大的影響,所以中國要採取這個方法也是行不通的。

以目前的中國的軍事力量想封鎖台灣的港口的話,除了在高雄或基隆的港口佈下水雷,別無他法。水深太深的話,水雷也無作用,佈水雷的地點離港口太遠的話,可能會讓與該港口無關的外國船隻受害,因此佈雷的地點也相當受限。從防衛的一方而言,只要針對部分地區集中戒備,預防被佈雷,並進行掃雷的話,就可以因應了。因此,即使中國想進行海上封鎖,不僅徒勞無功,反而也會像發動飛彈攻擊的情況一樣,恐會受到國際社會的批判,導致被迫接受制裁。因此,海上封鎖的發言,只不過是中國慣用的威嚇手法之一罷了。

中國對於台灣人民,不斷地進行「文攻武嚇」。到目前為止,已經舉行過3次的總統大選,中國也恫嚇揚言「只要獨立派當選的話,就要發動戰爭!」。可是,每一次的結果都讓中國失望。「文攻武嚇」是一種心理作戰,因此,台灣人民只要不屈服於那樣的威脅的話,中國就無法得逞。

對台灣而言,真正的危機就是中國具備了足以剝奪台灣人民的抵禦心的軍力時。台灣的安全,是憑藉著台灣的國防力量與美國的支援,受到保障的。但是,中國在驚人的經濟發展的同時,軍力持續地增強。有朝一日,難保中國不會擁有足以摧毀台灣的軍力。屆時,中國將以海軍軍力包圍台灣,配合來自中國的飛彈及空軍軍力,從台海的中間或上空攻擊台灣的任一土地。但是,如果中國真的擁有那樣的軍力的話,也就意味著中國擁有足以損害美國的可能的攻擊力。中國的軍人曾說過:「美國不可能犧牲洛杉磯或舊金山來防衛台灣」。

中國一旦變成那樣的軍事大國,揚言「台灣不接受統一,就要動武。美軍介入的話,就要攻擊美國的都市及提供美軍基地的日本」的話,那該如何因應呢?很明顯的,美國與日本會因為輿論的反對,使得美軍無法介入。假如情勢如此的話,台灣人民就不得不放棄抵禦中國了吧。

美日安保體制是以「恪守亞太平洋地區的和平與安全」為目標,但是位於關鍵位置的台灣一旦遭中國併吞的話,美日安保體制勢必面臨瓦解。台灣海峽及南海也將成為中國的內海。,東南亞各國也可能會成為實質的中國的從屬國。完成中國的一統天下之後,中國就能在東亞確立霸權。美國或許可以退到夏威夷,但是,孤立於東亞的日本也將被迫成為中國的從屬國吧。為了避免那樣的悲劇發生,實在有必要將台灣納入國際間的安全保障體制之中,才能避免讓台灣遭受中國的攻擊。

8. 不屈服於中國的威脅與美國的壓力的台灣人

中國彷彿是對台灣擁有動武的權力似的,無時無刻對台灣進行武力恫嚇。但是,國際社會並不對中國加以制裁。國際法所禁止的是,「在國際關係上,進行武力恫嚇及動武」,而國際社會承認了中國所主張的「台灣問題是中國的國內問題」。但是,「台灣是中華人民共和國領土的一部份」這項中國的主張,是違反國際法的,國際社會也不承認,因此中國不得憑藉擁有領土權,對台灣進行武力恫嚇或動武攻擊。如果說有什麼憑藉的話,那應該是1971年的聯合國決議吧。1971年聯合國大會上通過的阿爾巴尼亞決議案所意味的是「中華民國已經被中華人民共和國繼承而滅亡,在聯合國中號稱中華民國代表的,只不過是蔣介石的代表而已」。蔣介石所率領的集團,被逐出中國之後,以台灣為據點,揚言「中華民國政府是中國的正統政府,日後勢必反攻大陸」,因此從中華人民共和國來看,那是叛亂份子。國家擁有以武力鎮壓叛亂份子的權利,所以國際社會也無法強烈批判中國對台灣進行武力恫嚇或動武。

1991年4月30日,李登輝總統遵從國民大會的決議,宣布終止「中國的內亂」狀態。但是,對此表示相當不滿的國民黨內的統派人士在(1992年)8月1日,讓中華民國國統委會通過下列的決議:

「海峽兩岸均堅持『一個中國』之原則,但雙方所賦予之涵義有所不同。中共當局認為『一個中國』即為中華人民共和國,將來統一以後,台灣將成為其轄下的一個『特別行政區』。我方則認為『一個中國』應指1912年成立迄今之中華民國,其主權及於整個中國,但目前之治權,則僅及於台澎金馬。台灣固為中國之一部份,但大陸亦為中國之一部份」。

這表示,中華人民共和國的正式版圖中涵蓋著台灣,中華民國的正式版圖中涵蓋著整個中國大陸(請參考17、18頁的地圖。中華民國的地圖還涵蓋蒙古國)。這就是「一個中國的原則」,雙方都主張對方的領土是自己的領土,因此內亂狀態一直持續著。台灣方面只要堅持「一個中國的原則」,中國就一直擁有以武力鎮壓台灣這個叛亂份子的權利。因此,念茲在茲地,中國對台灣要求堅持「一個中國的原則」。

1997年7月9日,任期所剩不多的李登輝總統為了突破這樣的僵局,表示台灣與中國的關係「是國與國的關係。至少是特殊的國與國的關係」。這也就是所謂的「兩國論」,目的在於讓中華民國的版圖不涵蓋中國大陸一事法制化,以突破「一個中國原則」。中國近乎發狂似地嚴厲批判李登輝總統,並且設定侵略台灣的假想狀況下,不斷地進行大規模登陸作戰演習。即使是現在,仍然呈現攻擊台灣的態勢。感到震驚的美國總統柯林頓,立刻派特使強烈勸告李總統不要再刺激中國,因此,李總統無法達成目的。翌年(2000年)的總統大選前夕,中國發表了「一個中國原則與台灣問題白皮書」,其中載明:

「李登輝拋出“兩國論”後,中國政府和人民進行了更加堅決的鬥爭。針對台灣分裂勢力企圖通過所有“法律”形式落實“兩國論”的活動,中國政府有關部門明確指出,這是一個更加嚴重和危險的分裂步驟,是對和平統一的極大挑釁。如果這一圖謀得逞,中國和平統一將變得不可能。」

於此所寫的「不可能和平統一」,是指如果不進行武力恫嚇或動武,中國是不可能統一台灣的。因此,這點或許也可以解釋為「台灣方面如果以法律的形式,來釐清中國與台灣是不同的國家的話,中國就不能對台灣進行武力恫嚇或動武,中國要統一台灣也是不可能的」。如此一來,台灣海峽能獲得和平,威脅世界和平的火種之一也將隨之消滅。這點明顯是與美國的國家利益相符,但是美國卻總是順著中國的威脅,對台灣施加壓力。

2000年3月的台灣總統大選期間,中國進行恫嚇表示只要獨派的陳水扁當選的話,就難免一戰!。但是,中國的威脅無法奏效,陳水扁當選為總統。話說如此,這是因為國民黨分裂,同樣是統派的宋楚瑜(得票率36.84%)與連戰(得票率23.1%)鷸蚌相爭,結果陳水扁才得以當選的。其得票率僅有39.3%而已而且,在國會中,在野黨還是具有壓倒性的多數,所以在朝小野大的情況下,陳水扁可說是一個非常弱勢的總統。在統派及美國的「勿過度刺激中國」的施壓之下,在總統就職演說中,陳水扁以附帶條件的說法表示:「只要中國沒有對台動武意圖」的前提下,做了以下五點宣示,亦即「四不一沒有」的宣示。

(1) 不宣佈獨立(2)不會更改國號(3)不會推動「兩國論」入憲(4)不會推動改變現狀的統獨公投(5)沒有廢除國統綱領與國統會的問題。

就任為總統的陳水扁,對於中國一直採取低姿態,呼籲兩岸要進行對話。可是中國一直無視此點。民進黨的支持者當中很多人都批判陳總統比身為國民黨主席的李登輝總統還要軟弱。2002年8月3日,或許是為了回應這樣的批判,陳水扁總統表示:「台灣與對岸中國是一邊一國。台灣的未來、現狀改變與否,不是任何國家、政府、政黨或個人可以片面替我們決定的,只有兩千三百萬偉大的台灣人民才有權利對台灣前途、命運、現狀做選擇或決定。我由衷希望,並呼籲大家應該認真思考公民投票立法的重要性與急迫性」於此,陳總統提及「依據公民投票來改變現狀」的可能性。中國猛烈地攻擊此「一邊一國」論。但是,陳總統不屈不撓反覆地強調「一邊一國」論。

2003年2月,前一屆總統大選時演出激烈對抗的連戰與宋楚瑜,宣布將在2004年3月的總統大選中做正副總統候選人的搭配。對於半世紀壟斷政權的國民黨而言,四年來的在野體驗已是極限。很顯然的,這次的總統大選如果無法獲勝的話,國民黨就無法再度奪回政權。因此,上一屆總統大選中,獲得的票選遠比連戰多的宋楚瑜甘為副總統候選人,與連戰搭檔競選。民進黨則是推出現任的陳水扁總統與呂秀蓮副總統搭檔。

由於統派合而為一,因此,很明顯的,此次的總統大選就成了統派與獨派對決的局面。統派的基本口號是自蔣介石政權以來一直堅持的「一個中國原則」,強調「我們所說的一個中國是指一個中華民國」,主張中華民國體制。獨派則是著眼於「一邊一國」的現實,主張應該確立台灣做為主權獨立國家的地位。民進黨創黨17週年的9月28日,陳水扁總統宣布「2006年公投催生台灣新憲法,並於2008年實施」。制定台灣憲法之後,就能依法確立台灣是與中國完全不同的國家。同時,也可以建立一個自由民主主義的新國家體制。

統派人士強烈批判陳總統,認為「這是台獨的時間表,這種危險政策將招致中國的武力攻擊」。中國也恫嚇表示「不論付出多大的犧牲,也不容許台灣獨立」,但是這反而使得陳總統的人氣迅速竄升。充滿危機感的中國,儘管她不斷地強調「台灣問題是中國的內政問題」,但此時卻要求美國的協助來干涉台灣的選舉。在北韓問題和伊拉克問題上,需要中國協助的美國,於是就答應了中國的要求。12月9日,美國總統布希在與訪美的中國總理溫家寶會晤後的記者會上表示:「反對中國或台灣任何一方有片面改變現狀的決定。美國反對台灣領導人任何意圖片面改變現狀的言詞或舉動」。統派趁機煽動危機感表示:「就連美國也反對陳水扁。如果陳水扁當選的話,中國必會攻打台灣」。以軍售問題為首,台灣的國防需要美國的協助,因此布希總統的這項發言,對陳總統而言是一大打擊。甚至在12月29日,就連日本政府也跟進,對台灣總統府傳達「陳水扁總統近來針對舉辦公民投票與制定新憲法等議題的發言,已招致中台關係緊張,日本政府對此情況深感憂慮」。見獵心喜的統派人士立刻宣傳:「不僅是美國,就連與台灣關係密切的鄰國日本也反對陳水扁」。如果是從前,在這麼嚴峻的情況下,陳水扁要當選連任的可能性微乎其微。但是,這次情況卻不同。2月28日,1947年國民黨軍隊屠殺3萬人以上台灣人的228事件第57週年紀念日這一天,從台灣的北端到南端,舉行了一場支持陳總統的手牽手護台灣的活動。超過220萬人站在台灣的西岸,手牽手面對著對岸的中國喊出「台灣Yes!中國No!」的口號。不屈服於中國的威脅以及美國的反對,眾多的台灣人展現了威武不屈的氣魄。

3月20日舉行總統大選投票,陳水扁‧呂秀蓮這一組候選人以的得票率贏得選戰。儘管是以些微的差距獲勝,但是得票率比上屆增加了0.22857﹪,很明顯地看得出台灣的民意是朝著什麼方向走。勝者與敗者的得票率差距是。228事件第57週年所舉行的手牽手護台灣活動是最大的關鍵。因為差距實在太小,所以陳水扁的當選被稱為奇蹟的勝利。但是,儘管陳水扁總統當選了,這次,除了中國的恫嚇之外,台灣的統派及美國也都強烈地施加壓力。尤其是,武器等國防力量都依賴美國,因此台灣政府對於來自美國的壓力很難招架得住。

5月20日的總統就職演說中,陳水扁總統將制定新憲法的選舉政見修正為修改中華民國憲法,並且重申會遵守四年前就職演說中所提出的「四不一沒有」。對此,美國政府表示滿意,但是這份總統就職演說稿,也被說成事先已接受了美國的檢閱。

制定新憲法與修改中華民國憲法,有天壤之別。不論如何大幅度修改,只要中華民國憲法還殘存,台灣就不可能成為主權國家,也無法確立真正的民主主義制度。中國也持續擁有對台灣進行武力恫嚇或動武的權利。

美國要求台灣要維持1971年蔣介石與因美國政府的失策而產生的台灣的異常「現狀」,但是這也意味著美國沒有解決台灣問題的戰略。美國有必要瞭解到,在中國擁有以武力侵犯台灣的能力之前,要讓台灣所處的異常的情況趕緊正常化才對。

9.祈禱台灣制憲成功

台灣成為與世界其他國家同樣平起平坐的國際社會的一員,為了在國際的安全保障體制下,確立台灣的和平與安全,唯有制定台灣憲法,別無他途。唯有經由制定台灣憲法,才能突破在國際社會遭排擠的現狀,才能替台灣的將來開闢出一條生路。誠如陳水扁總統所言,憲政工程不是任何一國、一黨、一人所能主導。唯有身為主權者的台灣人民才擁有制憲的權利,只有台灣人民才能完成制憲。

以李登輝前總統為核心,7月1日開始舉行制定新憲法運動,目標設定在基於主權者的集體意思,制定一部台灣憲法。這個運動如果要成為全民運動的話,就需有更多的社會大眾瞭解下列的事項。

1. 因為長期以來,台灣被阻絕於國際社會之外,中國不斷地對台灣進行文攻武嚇,那都是無法見容於國際社會的不正常狀態。可是,很多人卻不感覺那是不正常的。首要之務,有必要讓大眾瞭解這個不正常的狀態。這種狀態並不是上天安排的,台灣本身種下了那個因。因此,台灣應該先去除掉那個因才行。

2. 中華民國由中華人民國繼承而滅亡的事實,是1971年以來,國際社會的認知,那也是國際法上正確的認知。因此,只要持續沿用中華民國憲法,台灣就一直無法加入國際社會,也無法讓中國停止文攻武嚇。如果制定台灣憲法,揚棄中華民國憲法的話,這個問題就能迎刃而解。

3. 制定屬於自己的憲法,是唯有身為主權者的台灣人民才有的權利。所謂的民主主義就是遵守主權者直接制定的法律或遵守由主權者選出的國會議員制定的法律。因此,並非由主權者制定的中華民國憲法只要存在一日,法理上,台灣就不是民主國家。為了確立台灣的民主制度,台灣絕對有制憲的必要。

4. 人民自決的權利是所有人都被賦予的最基本的人權。台灣制憲是台灣人民要行使自決權,所以尊重民主主義和人權的世人,照理應會支持台灣制憲的。

上述幾點如果能廣為台灣社會大眾瞭解的話,台灣制憲決非難事。此外,如果能將台灣制憲的意義對國際社會說明的話,想必大多數的世人都會予以支持。最後,祈禱台灣制憲成功。



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施正鋒◎淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所教授 For the supporters of parliamentarism, the bad news is that no existing presidential system has ever changed to a parliamentary system, while several have made the reverse move. Shugart & Carey(1992: 3) 壹、前言 不管是從現代民族國家(nation-state)的建立、還是民主化(democratization)的角度來看,台灣目前所面對的課題有三,也就是國家肇建(state-making)、民族塑造(nation-building)、以及國家打造(state-building);國家肇建涉及如何確立國家主權(state sovereignty)的獨立,民族塑造關心如何凝聚住民的民族認同(national identity),而國家打造所進行的是政治制度的擘建。一般而言,最基本的政治制度包含憲政體制、政黨體系、以及選舉制度;除了說政黨體系大致會反映社會結構以外,憲政體制、以及選舉制度是比較可以直接透過社會工程的方式來建構 。憲政體制主要分為中央政府體制、以及中央與地方的定位 ,而中央政府體制又可以分為總統制(presidential system)、內閣制(parliamentary system)、以及所謂的雙首長制三大類別 ;我們在這裡所討論的憲政體制,就是政治人物所謂的中央政府體制。 『中華民國憲法』是中國國民黨政權於戰後移入台灣所帶來的,並非台灣人自己加以選擇的。在李登輝擔任總統期間,台灣先後進行六次憲改 ,重點在如何從事民主轉型(democratic transformation),特別是國會的全面改選(1991)、以及總統直接選舉(1992),真正牽涉到中央政府體制調整的部份,是將憲法文本中的內閣制特色逐一割除,包括取消閣揆(行政院長)對於總統人事令的副署權(1994)、以及廢除立法院對於閣揆的人事同意權(1997)(施正鋒,1999)。不過,由於目前的「九七修憲體制」仍有尚未割除的盲腸,也就是沒有民意基礎、由總統所任命的行政院長必須「對立法院負責」,造成民選的總統不能享有充分的權力、卻必須負所有的政治責任,有違民主政治所強調的「權責相當/課責」的精神。 不管是制定新憲(constitutional making)、還是憲政改造(constitutional change),暫且不提國號、領土、以及人權等議題,朝野政黨對於目前憲政體制/中央政府體制的定位,一直有相當程度的歧見;譬如國民黨堅持目前的憲政體制類似法國第五共何國的「換軌制」,也就是執政黨如果不能擁有國會的優勢,必須由掌控國會的在野黨出面組閣,然而,陳水扁總統並未茍同這樣的詮釋。面對如此的分歧,即使大家同意有必要加以釐清,不過,究竟對於未來的憲政體制應該如何調整,仍然有待尋求共識。 到目前為止,除了台灣團結聯盟(台聯黨)已外,執政的民進黨、以及民間的21世紀憲改聯盟,也分頭著手憲改方案的草擬,大致是採取總統制、以及內閣制兩案並陳的方式來呈現。此外,手護台灣大聯盟出版了《制憲運動手冊》(張葆源,2006)、總統府憲改小組有《憲政改造問答集》(n.d.)、以及行政院研究發展考核委員會(2006)編了一本《憲改方向盤》,同樣地,也沒有採取特定的憲政體制選擇偏好。 我們在此,先將介紹三種主要的憲政體制的特色;接著,我們整理有關民主化文獻對於憲政體制的評價,特別是總統制與內閣制的優缺點;再來,我們會回顧台灣人歷年制憲運動所提出的制度選擇;最後,提出簡單的結語。 貳、憲政體制的分類 總統制與內閣制的最大差別,在於行政權與立法權之間究竟是分(separation of powers)、還是合(fusion of […]
第 43 期

政黨輪替後憲政改革評析

張葆源 手護台灣大聯盟制憲專員 6月7日,中華民國憲政史上絕無僅有的任務型國大,以四分之三多數複決通過去年立法院提出的憲法修正案。修憲案的通過,象徵台灣的憲政改革又進入一個新階段,其中最受矚目的變革,就是國會減半和複決入憲。未來,立法委員將由225席減為113席,選制則改為單一選區兩票制。至於複決入憲,則是將原本由國民大會行使的複決權轉由公民直接行使,以後立法院提出憲法修正案和領土變更案後,均須經由全國選舉人總額過半數之同意,始為通過。 此外,原由國民大會行使的正副總統彈劾權,此次修憲後,亦轉由司法院大法官審理。如此一來,國民大會已完全喪失憲法上的職權,正式走入歷史。 一、五權憲法的內涵發生質變 此次修憲蘊含一個重要意義,就是政權與治權分治的設計已經發生根本性的變化,五權憲法的骨幹因而遭受拆解。國民大會的制度,係承襲孫文的「權能區分」理論,他將政府權劃分為行政、立法、司法、考試、監察五個「治權」,人民則擁有選舉、罷免、創制、複決四項「政權」;中華民國憲法依其理論設計出國民大會,代表人民行使「政權」、監督「治權」。然而,七次修憲後,國民大會逐步將四項政權還給人民,首先是被卸除正副總統的選舉、罷免二權,繼則被剝奪憲法修正案和領土變更案的複決權;至於創制權,則在「公民投票法」賦予人民針對立法原則和重大政策的創制權後,已經喪失代行該權利的空間。 舉凡受過民主洗禮的人,大概很難再接受國民大會這種間接民主的政治制度。因此,台灣人民在民主化過程中,日漸厭倦國民大會與立法院互相爭權、擴權和自肥的戲碼,從而凝聚成廢除國大的共識,最後連極力維護法統的深藍人士都不得不接受民意的歸趨。 國民大會,曾被視為不可撼動的憲法根基之一,就在這次修憲後被迫退場,除了憲法本文還留存「國民大會」的字眼外,這個國家機關已經完全脫離政治運作的舞台。回首當年,國民黨內的保守派人士和另立門戶的新黨,曾以「捍衛中華民國憲法的完整性」為由抗拒憲改,其姿態何等凜然!氣勢何等雄壯!而今終究必須體察民意,配合廢除這個曾經代表其「法統」的憲法機關。 這個角度觀察,朝野各黨似乎都朝向相對理性的憲政思潮前進,雖然路線有點迂迴。 二、「公投入憲」與「複決入憲」的思辯 任務型國大選舉前夕,民進黨和陳總統頻頻對外宣稱「公投入憲」是這次憲改主軸,以吸引獨派選票。然而,在未加深入說明的情況下,不少人卻誤以為是「公民投票權」的入憲。事實上,這次憲改指涉人民直接行使投票權的條文,是第一條第一項、第四條第五項和第十二條,其內容係指人民得就立法院提出的憲法修正案和領土變更案進行複決(referendum)之意;亦即,這是一種被動的權利,並非一般人所期待,可針對統獨等國家前途表示意見或主動提案的自決權(self-determination)。 依據一般分類,複決(referendum)雖然可以被歸類在「公民投票」(plebiscite)的範疇之內,惟因台灣人對於「公民投票」的認知,殆已隱含某種「自決權」的喻意,從而若只提出「公投入憲」的概念,卻不縷析其內涵,恐有誤導人民之嫌。 況且,依據「公民投票法」第二條「適用範圍」之規定,全國性公民投票並不包括國號、主權或國家前途等事項。姑不論法律層次的「公民投票法」能否決定人民在超實定法上的權利,惟依現行法制,國家前途等事項確實未納入「公民投票法」之行使標的,從而若將上述概念化約為「公投入憲」,該說法顯不精確。 更弔詭的是,被陳總統視為憲改重點的「公投入憲」,其實是國親陣營率先提出來的主張。因為先前陳總統一直主張「公投制憲」,他認為要通過立法院這一關相當困難,所以主張透過公民投票制定新憲法。當時陳總統還批評國親兩黨提出的「公投入憲」是「超速、超車、危險的飆車行為」,宣稱民進黨的「公投制憲」比較安全。 三、國會減半和選制改革的政治過程 藍綠陣營對於修憲議題雖然互有攻防,但真正觸及政治利益的核心議題,則是立委席次減半的訴求,如果說「國會減半」和「單一選區兩票制」是第七次修憲的焦點所在,也不為過。 2000年修憲,將國民大會職權限縮為任務型國大後,人民轉而對功能不彰的立法院漸感不耐,因此形成一股要求國會減半的社會氣氛;加上2004年總統大選前夕,各黨競相塑造改革者的形象,從而紛紛表態支持國會減半。 當時,雖有不少學者提出不宜貿然減半的呼籲,並指出單一選區兩票制對政黨勢力消長的可能影響,但朝野各黨方向既定,已難回頭。茲將各黨立委針對減少國會議席所提之修憲版本比較如下表: 依據下表,顯示各黨對於國會減半的訴求雖然步調不一,但都朝著精減的方向邁進。立法院通過修憲提案後,各黨競相邀功,紛紛主張自己才是最早提出國會減半的人;然而揆諸事實,該訴求是民進黨吹起的號角,應無疑義。至於採納「單一選區兩票制」的選舉制度,則是在「政府改造委員會」第五次會議中定案。 去年修憲期間,民進黨和國民黨先後贊成國會減半,台聯黨、親民黨和無黨團結聯盟則抱持不同見解或反對態度,理由如下: (一)台聯黨,一來是民進黨的友軍,二來又必須顧慮未來發展空間,從而採取切割議題的作法。首先支持國會減半,強調自己最先提出國會減半修憲案,但反對單一選區兩票制入憲,認為選舉制度在「選舉罷免法」的層次處理即可。 (二)親民黨雖然是國民黨的友軍,但在政治利益的盤算上,則和台聯黨較為接近;然而親民黨既不支持把席次驟減為113席,也反對單一選區兩票制。 (三)無黨團結聯盟始終反對國會減半,直到任務型國大選前才稍微鬆口,但仍反對將席次減為113席和單一選區。 小黨採取反對立場,影響畢竟有限,戰場的主控權還是握在民進黨和國民黨手中;雙方為贏得總統大選,當然希望在選前完成修憲。但那是迫於形勢的無奈表態,實情則是各有苦衷,甚至各懷鬼胎,修憲過程才會一波三折。因為國會減半將立刻觸及政黨和現任立委的政治利益,大家在心理上難免會有抗拒。 不過木已成舟,況且國會改革是民進黨的一貫主張,從該黨的改革脈絡看來,根本不容退縮,而且背後還有林義雄的道德壓力和社會輿論的監督。至於國民黨,則是深恐被扣上反改革的大帽子,所以加碼跟進。 雖然各有盤算,2004年3月10日,立法院還是初審通過修憲案。不過,由於無黨團結聯盟反對席次減半,要求協商,所以無法在總統大選前完成修憲。修憲案觸礁後,朝野相互指責對方是憲改失敗的罪人;惟若從客觀角度分析,國會減半將使不少現任立委喪失連任優勢,還有單一選區可能對民進黨較不利等顧忌,恐怕才是修憲案無法如期過關的原因。 總統大選後,在社會要求改革的壓力下,立法院終於在2004年8月11日召開臨時會;8月23日,三讀通過國會席次減半、單一選區兩票制等修憲提案。 畢竟是勉強達成的共識,所以任務型國大選舉前夕,台聯黨和親民黨紛紛回歸原先的反對態度。後來,民進黨前主席林義雄和新潮流大老林濁水也數度交鋒,互斥對方的理念和誠信。可以預見的是,國會減半雖成定局,但爭議依然餘波盪漾,尤其單一選區兩票制即將牽動的政治地殼變化,後續效應顯然正在發酵。 四、各黨修憲態度的轉變 2001年,第五屆立委選舉結果出爐,民進黨成為國會最大黨,開始展現修憲意圖。2002年1月1日,陳總統在元旦祝詞中表示,修憲範圍應以國會改革或政府改造為限,其他修憲提議,不宜倉促進行。2002年8月14日,民進黨中常會成立「憲改推動小組」,將修憲重點放在國會改革。 2003年9月28日,陳總統在民進黨黨慶大會上表示,民進黨希望在2006年,與2300萬人民共同催生台灣新憲法。2004年5月20日,陳總統強調廢除國大和推動公投入憲,並建議國家主權領土及統獨議題不列入憲改範圍。今年6月7日,任務型國大複決通過修憲案後,府院黨均表示將推動「第二階段憲改」,並強調不會觸及國號、統獨、領土、主權等全民共識較低的部分。 綜觀民進黨和陳總統的憲改態度,雖曾出現不同的議題和說法,但主軸則一直鎖定在國會改革和政府體制上。2003年下半年總統大選前夕,民進黨逐漸加強火力,將「國會改革」做為主要憲改訴求,並成為民進黨批判競爭對手的利器。國民黨為了擺脫反改革的形象,該黨總統候選人連戰終於一改反對新憲法的立場,提出「新憲三部曲」。 平心而論,台聯黨與親民黨並非一開始就贊成修憲案,而是從保留或反對的立場,幾經折衝協商,才投下贊成票。因此,任務型國大選舉期間,贊成修憲的一方痛責反對修憲的一方,逕指對方違背去年的修憲立場就是反改革,甚至指控對方反對所有的修憲案,這種說法似與事實略有出入,而且太過簡化。如果我們仔細比對四年來各黨修憲態度的演變過程,當不致妄下斷語。 此外,朝野各黨對於憲政改革的態度,其實有一個共同特徵,就是見風轉舵的游移性格。尤其,只要對選情有利,各黨更是有志一同;有人若將修憲與改革劃上等號,其他政黨即使百般不願,最後還是跟進,而且加碼下注,企圖超越對方的主張。我們仔細比對剛通過的修憲案,不難發現若干內容正是國民黨的主張,無怪乎反對單一選區制的論述中,就有人直指該案將正中國民黨的下懷。 相對的,民進黨雖然自詡為憲改道路上的旗手,不斷創造議題,並迫使國親接受,惟若選舉受挫,民進黨就會從原來的立場上退縮。所以,2004年12月11日,立委大選受挫後,陳總統就不再提倡「公投制憲」;迄2005年2月24日,陳總統和親民黨主席宋楚瑜達成的十點共識中,更明確宣示「憲政改革的推動不涉及國家主權、領土及台海現狀的改變,並依憲法所規定的程序進行修改。」就這樣,制憲派悄悄變成修憲派。 五、迂迴的憲政改革進程 我們不得不承認,1991年後歷次修憲,無疑是不斷拆解中華民國憲法筋肉的政治工程;七次施工結果,憲法的運作實態已經脫離制憲時的原貌。因為不論是國會全面改選、總統直選、將監察院從國會改為「準司法機關」,乃至97修憲的「凍省」等變革,都是過去保守派人士極力捍衛的終極價值,然而在民主浪潮的沖刷下,中國法統勢力逐漸退潮,台灣主體意識相對抬頭,這些不可變易的「法統」,最後都被瓦解了。 在一連串的瓦解動作後,未來憲改之路又將何去何從?任務型國大複決通過修憲案當天,陳總統立即宣示將推動第二階段憲改,並將籌組「憲改委員會」。他說,此次修憲既然國大都可以廢掉,那未來從五權政府走向三權,或省級政府是否完全廢掉,都可以思考。 陳總統的發言,顯示民進黨現階段確實將憲政改革鎖定在「政府體制」的部份,至於國號、領土等涉及國家認同的議題,暫時不會去碰。雖然如此,國親對於第二階段憲改,還是表明不願捧場,所以陳總統在未來三年任內,能否順利啟動第二階段憲改,正考驗著他的政治智慧。 假設陳總統能順利達成第二階段的憲改目標,並擘劃出良善的政治體制和保障人權的憲法內容,那我們終究無法迴避最根本的問題,就是如何解決憲法根源的主權和國家定位問題?屆時陳總統卸任了,民進黨如果繼續執政,接棒者究竟是要制憲呢?還是提出第三階段憲改?或者把這個議題無限推遲下去?
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『中華民國憲法』的台灣成分

李筱峰 世新大學教授 全世界找不到像台灣這樣的國家,其所號稱實施的憲法,竟然是在其他地區醞釀出來的;全世界大概也很難找到像『中華民國憲法』這樣的憲法,不能在醞釀這部憲法的地區實行,而卻在與它因緣最淺的領域實行。 我這樣說,可能有人馬上會跳起來反駁說:「中華民國憲法的制憲過程中,也有台灣的代表參加啊!」持這種理由的人,其實只是看到事情的表象,而不理解事情背後的歷史縱深。 因為,『中華民國憲法』的制訂過程,不只是一九四六年底制憲國民大會期間的短短一個多月的事而已。蔣介石在是年十一月廿八日國大第三次會議中即提到「政府十四年來制訂憲草的經過」;政治學者荊知仁也說:「…制憲大業,艱苦經營者,前後幾達二十年….」。可見當前『中華民國憲法』的制訂,有一段相當時間的醞釀期或懷胎期,在這段醞釀期或懷胎期,台灣很不幸(或說很幸運地)並沒有躬逢其會,因為當時台灣不屬於中華民國。 這段醞釀期,若以蔣介石所說的十四年計算,則大致應推到一九三一年五月國民黨政府所制訂之「訓政時期約法」起算;若以荊知仁所說的「幾達二十年」計,則應推到更早,大致是蔣介石結合桂、閻、馮等系軍閥完成北伐前後起算。不管從何者起算,『中華民國憲法』的醞釀成形,都脫胎於國民黨在中國大陸的訓政峙期。國民黨北伐後所頒布的「國民黨訓政大綱」及「中華民國國民政府組織法」(一九二八年十月)開始了國民黨政府的訓政時期,而一九三一年五月召開的「國民會議」及其通過的「中華民國訓政時期約法」(受到汪精衛、閻錫山、馮玉祥等「擴大會議」宣布制定約法的刺激而有此舉),明白揭示國民黨一黨專政。九一八及一二八事變後,日本侵華日亟,國民黨迫於客觀情勢,乃於一九三二年四月召開「國難會議」,邀集其他黨派及社會人士討論團結禦侮之事。受邀者有半數以上拒不出席。而到會的一百六十餘人當中,有人認為國民黨訓政之成績,尚不及宣統年間的預備立憲,因而想利用國難會議來取消「黨治」,實行憲政。同年十二月,國民黨四屆三中全會,除決定在一九三五年三月召開國民大會,議定憲法及憲法頒布日期外,並飭立法院從速起草憲法草案。憲法的起草,自一九三三年一月至一九三六年五月,歷時三年餘,其間歷經立法院及國民黨中央之再三易稿修正,而於一九三六年五月五日明令宣布,是即所謂『五五憲草』。 有趣的是這部『中華民國憲法草案』有關領土的規定(第四條)這樣說: 「中華民國領土為江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川、西康、河北、山東、山西、河南、陝西、甘肅、青海、福建、廣東、廣西、雲南、貴州、遼寧、吉林、黑龍江、熱河、察哈爾、綏遠、寧夏、新疆、蒙古、西藏等固有疆域。」 從條文中,我們發現,台灣並沒有被列在其「固有疆域」中,而早已獨立的蒙古,以及在日本操控下的東北(滿洲國),卻都列在其領土中。 而根據一九三六年公布,翌年再做若干修訂的國大代表選舉法,台灣也未被置於中國各省市配額中,而是被置於特種選舉人,與檀香山、秘魯、墨西哥、印度等其他廿三個國外區域並列,只分配到一名「華僑」代表的名額。 一九三九年九月,「國民參政會」(一九三八年七月以選舉方式成立)組成廿五人的憲政期成會,對『五五憲草』加以研討、修正。然而,由於中國對日抗戰的吃緊,憲法草案一直被「套牢」,直到大戰結束後,透過政治協商會議,組織「憲草審議委員會」,製成五五憲草修正案,提供制憲國民大會採納。一九四六年十一月十二日制憲國民大會在南京召開(此時才有台灣的十七名代表參加)。憲法草案在幾經折騰、協商、改易之後,終於在十二月廿五日三讀完畢。『中華民國憲法』於焉產生。 回顧『中華民國憲法』產生的過程,在日本殖民統治下的台灣與這部憲法的關係真是微乎其微。在這部憲法醞釀的過程中,台灣大部分的時期都不在場,不但一九三六年的五五憲草中有關領土的規定,不承認台灣為中國的一部分,而且國大代表選舉辦法中,也沒有台灣的代表。直到『中華民國憲法』即將成形的最後一刻,台灣才有十七名制憲國大代表匆匆趕赴南京參加會議。但是這些代表因為是「撿戲尾」的份,簡直插不上嘴。就好像是在喜宴中,最後一道菜都上完才到場的客人,沒吃到什麼,也只好認了。 更遺憾的是,這十七名台灣的代表,在開完會回來的兩個多月後,台灣爆發二二八事變。其中的兩名國大代表張七郎、林連宗不幸死在「祖國」的槍下,另外一名代表顏欽賢也名列「首謀叛亂」的通緝犯名單中,飽受牢災。台灣的制憲國代竟遭此待遇,則台灣與這部憲法的關係,似乎就更令人難以理解了。 更令人啼笑皆非的是,一九四九年底,中國大陸被中共控制,國民黨政府撤遷來台,『中華民國憲法』無法在其醞釀產生的地區實施,而卻被帶到一個參與制憲因緣最淺的台灣來(並且在其頭上又加上一個「臨時條款」的封條)。 『中華民國憲法』在出現之前的大部分過程中,只有中國,沒有台灣;『中華民國憲法』在出現之後的不久,卻僅只有台灣而沒有中國,這是人類憲政史上難得一見的怪事。 更奇怪的是,面對這件持續四十多年的怪事,竟然還有那麼多的台灣人民不理解台灣要制定一部新憲法的道理,更是匪夷所思!
第 41 期

聯合國2758號決議文與「中華民國」憲法第四條的比較,論台灣制憲之必要性

聯合國1971年10月25日第2758號決議文係國際法正式有效的,為世界各國所承認,而「中華民國」憲法第四條係國內法,但又涉及其他二個國家的假國際法。以上兩法有很嚴重的矛盾衝突之處,對台灣具有明顯立即之危險,台灣人尤其是執政者及各政黨必須講清楚,說明白,以知道自己國家的危機及轉機。本文茲就二者相互比較之。前者全文:「承認中華人民共和國政府的代表是中國在聯合國組織的唯一合法代表,中華人民共和國是安全理事會五個常任理事國之一,決定:恢復中華人民共和國的一切權利,承認她的政府的代表為中國在聯合國組織的唯一合法代表並立即把蔣介石的代表從它在聯合國組織及其所屬一切機構中所非法佔據的席位上驅逐出去。」;後者條文:「中華民國的領土依其固有疆域,非經國民大會之決議,不得變更之。」可見兩者有下列相異處: 一、前者以中華人民共和國為中國唯一的合法代表,在台灣的「中華民國」,已為中華人民共和國利用2758號決議文,將「中華民國」吸收而取代之;而中華人民共和國亦非以另一新會員加入聯合國,因為「中華民國」是創始國,中華人民共和國始能立即成為有否決權的常任常務理事國。 後者卻仍以其「中華民國」(註)為國號,尤其領土以「國有疆域」維持1947年當時的領土,即除台澎金馬外還涵蓋\唯一合法的中國領土,以及另一個聯合國會員國-蒙古共和國的領土在內。已侵犯了上述二個國家的領土,亦為國際所不承認了,反而自陷被吞併的危機。 二、前者下段並無提及台灣,而以當時統治之蔣政權認定為非法的中國代表而驅逐出去。亦即聯合國已不承認在台灣的「中華民國」政府及政權要代表中國的合法性。   後者卻仍以非法的中國代表自稱「中華民國」,繼續違反前者的國際法,難怪國際不承認台灣的「中華民國」。反而被中華人民共和國乘機以前者上段決議文取代中華民國之優勢,向國際宣傳其主張台灣是中國的一部份。因為後者既然仍以已被其取代的「中華民國」為台灣的國號,以前一黨獨大的執政黨現在的最大在野黨名稱仍為「中國國民黨」,而泛藍政黨仍主張統一中國,使中國振振有詞主張台灣是中國的一部份。 三、前者已確定:中華人民共和國係唯一的中國,為國際所普遍承認。即使與以「中華民國」為國號的台灣有正式邦交的所有聯合國會員國的國家,亦不能否認有常務理事國地位的中華人民共和國為聯合國即國際所確認的唯一合法的中國。   後者,卻是「死鴨子硬嘴皮」仍以「中華民國」為一個中國自我迷失,如同埋首沙中的鴕鳥將中華人民共和國視若無存,實際上卻避之唯恐不及。不敢亦不能真正挑戰真正一個中國的地位,反而有以其武力威脅為理由來否定自己獨立之追求及破壞對台灣人民主權之主張。   以上聯合國2758號決議與「中華民國」憲法第四條比較,兩者不可能並存。前者已完全否定後者,後者與前者發生的衝突,有如以卵擊石,已完全幻滅。維持後者的存在,徒然是造成中華人民共和國以前者併吞台灣的正當理由而已。最近,中國的「反分裂法」即為明證。因此,將中華民國憲法第四條改頭換面,即要先放棄一個已被國際法認定為非法的中國虛名,再落實至只有以台灣為主體的國名及領土為新憲法的主軸架構,始能制定表彰真正主權獨立國家的基本大法,脫離一個中國的箝制及自我束縛,才能避免中國併吞台灣的藉口。這不只是陳水扁總統憲法改造或制定一部合身合用合時的新憲法而已,而是台灣成為名實相符的獨立國家存亡的關鍵。否則,縱然將憲法內容包括國民權利政府體制組織,等修改至近完美地步,也功\虧一簣。有如一棟美侖美奐的大廈落成後,卻無土地的所有權一樣,沒有永久的保障,徒然白費功\夫而前功\盡棄。 (作者為台獨聯盟副主席)
第 40 期

從國際情勢看台灣的制憲問題

李明峻◎政大國關中心助研究員 壹、前言 台灣目前最大的問題是如何落實「認同台灣國、制定新憲法」兩項課題。台灣長期受外來政權統治,現在雖然國內社會已經民主化,但憲法體制仍舊是一九四七年的舊中國憲法,且國際社會至今仍尚未將台灣定位為國家,堅持「中華民國」國號的結果,使得台灣永遠只能在中國的夾縫中生存,無法爭取自己所應享有的權益,更遑論立足於國際社會。因此,關乎台灣前途最重要的工作就是確立國家定位與終結憲政亂象,而其具體做法即是更改「中華民國」國號和重新制定一部新憲法。 在「台灣正名」方面,任何國家無論大小皆有其國格,縱使國力強弱有別,亦無人能剝奪其國家基本權。親中派領導人雖也一再強調維護國家與憲法體制的尊嚴,但他們維護的是中華民國的國號與憲法體制,不願切斷與中國之間已經朽壞的臍帶,刻意無視台灣在國際間被中國打壓而毫無尊嚴的事實,藉以維繫其利權。然而,正是由於採用國際間沒有人認識的「中華民國(ROC)」國號,除了常被誤以為是PRC(中華人民共和國)之外,也在「一個中國」原則下被視為中國的一部分,從而使台灣無法享有正常國家應有的權益與尊嚴,甚至無法排除被中國併吞的陰影。 在「憲政體制」方面,「中華民國憲法」是一九四七年於南京制定,不僅憲法制定權者已發生重大變更,且其疊床架屋的規定根本無法適用於今日的台灣社會,幾次修憲只能略做調整,不能完全解決權責不明效率低落的憲政機器,而且諸項人權規定亦已不能滿足現行社會需求,為增強國家競爭力與達成「人權立國」目標,由台灣人制定自己的「台灣憲法」乃是正本清源的做法。 事實上,制憲與改國號的原動力即在於「國家認同」,所謂族群問題、統獨問題只是表象而已。血統或政治見解不應也不會是衝突的來源,畢竟台灣在某程度上已是較文明的社會,但是國家認同卻是關乎自己生死存亡的問題。正如前總統李登輝所強調的,台灣的本質應該是以國家安全為基礎,建立本土、民主的台灣,因此讓國際社會知道「台灣是台灣人的台灣」亟為重要。 就此意義而言,二○○四年的立委選舉是決定台灣前途的重要關鍵。在正常的民主國家中,任何政黨或候選人贏得選舉都無妨,至多只是政策或資源分配的問題,但此次台灣立委選舉卻是本土派與親中派的對決,也就是國家認同的重大投票。親中派領導人一但掌握國會,整個國家走向必定全面傾向中國,對不確定的中國該有的防備將隨之瓦解,台灣在對中關係上的自主性亦將消失,其後果將不堪設想。然而,如果不能以「認同台灣國、制定新憲法」為目標,只看重眼前利益而放棄理想理念,那麼台灣長久以來爭取獨立建國的努力將成為悲願,迄今為止所達成的經濟成果、民主化及國際化等都將隨之成為泡影。 貳、制憲的意義 國家是一種法的統治團體,國家的統治權必須依法行使,國家與國民之間的統治關係加以規範的法律,就是憲法,也就是國家的根本大法。現代國家都有一部規範國家根本秩序的憲法,憲法的制定有各種原因,最基本的當然是國家的創建(如東帝汶) ,其次則是體制的重建(如目前正討論制憲的阿富汗和伊拉克) ,最後還有因政治、社會、經濟情況的變化而重新制定憲法等形式。憲法的制定既然有各種原因,那麼制憲除重新規範國家的根本秩序之外,自然尚具有各種不同的意義。 憲法的制定有各種原因,包括國家的創建、體制的重建和因政治、社會、經濟情況的變化而重新制定憲法等形式。憲法既然是規範國家的根本秩序,當然會因實際情況變化而有所修正或變動。『中華民國憲法』的制憲權力來源已全面改變,其存在的正當性和修憲的合法性都發生嚴重問題,今後要使台灣憲政制度正常化,其唯一途徑便是建立一個真真正正主權獨立的新國家,確認台灣之主權屬於台灣全體人民,重新制定一部適用於台灣的新憲法。 綜合各國制憲的模式大致有四種: 第一、因革命而成立新政府的制憲。諸如一七八九年法國大革命後於一七九一年制定第一部憲法,蘇俄革命後一九一八年列甯憲法,一九五四年中國革命建國後第一部中華人民共和國憲法等。第二、因戰爭而成立新政府的制憲,第二次世界大戰後一九四六年日本國憲法、一九四七年義大利憲法、一九四九年東德、西德分別制定新憲法等。第三、獨立建國的制憲。美國獨立革命後的制憲,第二次世界大戰後從殖民地,紛紛獨立的各國之制憲。第四、政治體制根本轉變的制憲。諸如一九八九年蘇聯瓦解,東歐一些被前蘇聯控制的國家改變體制,重新制憲。第一與第二種情況起因於非合憲性的政府更替,第三種情況為新國家的出現,而第四種情況則與國家或政府的更動無關,只要執政者認為有必要且多數國民亦有共識(至少不反對)即可進行。當然,無論是任何一種情形,新憲法最終都必須經由全體國民投票通過。 連中國政府在國家與政府均未變動的情況下,迄今為止都已制定過四部憲法,可見制憲在有其必要時皆可進行,並無法理上的障礙。一九四九年,毛澤東領導中共確立在中國的實權之後,便廢止之前的一切法律,並沒有制定憲法,而是以「中國人民政治協商會議共同綱領」及「中國人民政府基本法」為國家法制的基礎。一九五四年九月二十日,「第一屆全國人民代表大會」通過中共黨中央所擬定的第一部中國憲法。這部憲法的目的為創立或改造國家的機器,乃祈求實現政治目的或社會理想的手段或方法。一九六五年十一月十日,中國爆發文化大革命,憲法成為廢紙。毛澤東為了清除黨內以劉少奇為主的走資派,以鞏固其獨裁和極左的路線,於一九七五年第四屆「人代會」通過中國第二部憲法。該憲法充滿文革色彩,注重事實面,乃是「授權的憲法」,而非規範式的憲法,凸顯毛澤東思想的指導地位,將中國共產黨的地位凌駕於「人代會」之上。 一九七六年四月五日爆發「天安門抗暴事件」,毛澤東於一九七六年九月九日死亡,一九七七年七月鄧小平復出,中國於次年召開「十一屆三中全會」,中國承認毛派種種左傾政策及文革之錯誤,採用社會主義現代化新政策,產生制定新憲法的必要性。一九七八年三月五日,中國公布第三部憲法,決定將工作重心轉移到經濟建設,而且以法律制度來劃分各權力。其後,鄧小平為了鞏固新體制並重建經濟,實施現代化政策,以「調整」和「改革」為口號,只以七個半月的時間討論,於一九八二年十二月四日第五次人代會第五屆會議公布新憲法。九○年代鄧小平地位鞏固,南巡後對保守派鬥爭取得勝利,於一九九三年三月再次修改『八二憲法』。 同時,憲法既然是在規範國家的根本秩序,當然會因實際情況變化而有所修正或變動,德國自基本法制定後迄今共修憲42次,1993.6.28增訂GG16a有關Asyl的規定,1994.10.27更基於兩德統一條約委託而進行修憲。即使像日本憲法近一甲子未曾修改過一個字,其內涵亦藉由法院解釋與實際運作,而造成所謂的憲法變遷。另一方面,修憲或制憲有時是個模糊的概念,很難作為判斷與比較的標準,所以超出憲法修改界限的修憲也可被認為是制憲。超過修憲界限的修憲,因為已經破壞原憲法的同一性,所以是實質上的制憲。 台灣的這部憲法內容矛盾極多,既有五權憲法,又有三權分立,既是主權在民,但也有權力集中的條文,「統一性」上就很難確定,而且這部憲法原本是大中國主義,但在八十年修憲後卻納入分裂國家的現實,究其內涵已經是新憲法,但又不是完整設計的憲法。只要人民有此共識,沒有不能修憲或制憲的道理,制憲或修憲是人民的權力,沒有必須基於法統而予以捍衛的繆論。所謂公投制憲即是以公民投票表達人民要求制憲的共識,只要公投結果顯示多數國民希望制憲,政府即可著手進行制憲工作。 參、國際情勢 經過一九九六年及二○○○年的總統大選之後,北京已經瞭解到通往台北最近的道路是經由華府,因此若想要影響台北的政策就須直接訴諸於美國,這是北京政權近年來採取較溫和態度的原因。另一方面,美國目前也因反恐、伊拉克等國際問題需對中國有某程度的妥協。但就美國戰略而言,仍需同時在歐洲與東亞維持軍事部署和聯盟,孤立主義對美國這樣的海權國家絕不會是個理想的選擇。就此而言,任何不協助台灣抵抗中國侵略的行為,都將違反美國的戰略和國家利益。 中國和美國在地緣戰略上天生就是競爭對手,其在冷戰後期因便宜行事所發展出的聯盟關係至今已經消逝。中國對海洋的野心,正散發出不容海權國家小觀的訊息。解放軍的軍事國防預算,近年來以兩位數字成長,台灣顯然無力再繼續負擔這樣的經費。就華府而言,台灣的政府若選擇統一,勢必對美國在西太平洋地區的利益產生重大的變化。因此華府固然有些人希望所謂的台灣議題消失,但是台灣如真的變成中國一部分的話,對美國則絕對大為有害。 中國若成它a以征服或恐嚇將台灣納入其版圖,將對美國造成可怕的結果。佔據台灣將使中國在東出太平洋的第一島鏈中擁有一個關鍵要塞;並將使日本失去對美國保護的信任,結果日本將不得不發展長程海軍投射武力,以保護其賴以為生的海上航道。為了發展其海洋勢力,解放軍在第一島鏈的屏障下,將試圖挑戰美國在其沿岸部署航空母艦的舉動,把勢力深入南太平洋至澳洲東岸,甚至到第二島鏈的關島、塞班島和吉里巴斯。如此,美國的國家利益將遭到空前的損失。因為太平洋關係到世界經濟的成長,美國一旦失去在東亞的穩定權力平衡,將影響到其全球整體的安全。 因此,如果中國發動侵略,對美國來說,不論危機因何產生,對該地區在地緣政治上的影響都是相同的,美國都不可能會撤銷其協助防衛台灣的承諾。因為為了懲罰台灣的「挑釁」而默野x灣被中國侵略,對美國的盟邦絕非好的示範,且對美國在亞太地區的安全承諾帶來毀滅性的後果。美國的立場當然是不希望台海現狀改變,但當其國家利益受到威脅時,美國絕不會坐視情況惡化。 台灣在西太平洋的確是美國的一個前哨站,也是尖兵,但是美國在過去藉由雙邊與多邊的合作關係以及條約,直接而且深入的介入東北亞及東南亞地區的安全事務。因此,台灣的安全其實是一個區域安全的題目,而不是中國國內的事務。當東北亞的南韓以及東南亞國協都已經「芬蘭化」的時候,台灣在華府的眼中已經成為和日本一樣,在西太平洋地區僅存的美國戰略合作伙伴,而且可以圍堵中國軍事擴開的可靠盟友。 因此,為了避免台灣也步南韓和東南亞國家的後塵被芬蘭化,華府雖不會直接而且公開的聲明支持台灣制憲,但是更無法坐視台灣淪為中國的附庸。因此,台灣制憲或雪|造成台海地區的緊張,但是只要有美國的軍事與經濟作為後盾,解放軍勢必也不致於輕舉妄動,甚至採取冒進的作為。更何況制憲完全符合民主的精神與原則,美國政府無法說服其國民採取反對的立場。 肆、結語 無論如何,中華民國憲法的制憲權力來源已全面改變,其存在的正當性和修憲的合法性都發生嚴重問題,台灣憲政制度正常化是台灣進步唯一的途徑。制定一部適用於台灣的新憲法是台灣人民的權利,完全與別的國家准不准或別的國家幫不幫無關。
第 39 期

台灣為什麼需要制訂新憲法?

辜資政、白樂崎大使、蔡博士、各位美國朋友、各位台灣鄉親:大家好! 今天,登輝有機會藉由視訊會議,與參加這場國際研討會的憲法學者、專家及關心台灣前途的旅美台灣人談論有關台灣憲法改造、台灣制憲運動,以及台灣正名的議題,感到十分高興。 談到憲法,大家往往會聯想到美國憲法在維護民主、保護美國人民人權、以及為美國 奠定穩定、繁榮的堅固基礎所扮演不可或缺的角色。美國憲法的制定,是在贏得獨立戰爭後的十二年,具體呈現美國人民的精神及崇高理想,儘管過了二百多年,卻未曾失去它的適用性,受到世界無數思想家和哲學家的讚賞和推崇。 反觀台灣的現狀,沿用的憲法,是一九一二年成立的「中華民國」於一九四六年在中國大陸所制訂,一九四七年公佈實施的「中華民國憲法」。各位或釭器D,一九一二年的台灣並不是「中華民國」的一部分,台灣既不包括在這部憲法裡,也沒有台灣人民參與制憲過程。所以,這是一部在中國制訂,只適用于當時的中國國情的憲法。對台灣的現狀來說,完全是不合情、不合理、不合身、不合用的過時憲法。 憲法,是表現國民主權的最高法律,只能由台灣全體二千三百萬國民來制訂,才是適用台灣的憲法。這部新憲法要能保護自己國家的主權,不能侵犯他國的主權。但是「中華民國憲法」卻包括「中華人民共和國」及「蒙古共和國」的土地及人民在內;而這兩個國家都已經是聯合國的會員國,所以「中華民國憲法」是違反國際法的憲法。 登輝在總統任內也已察覺到這部憲法的不合時宜,於是先做了六次的修憲。登輝也深知這只是一時權宜之計,終究仍需制訂新憲法,才是正途。而漸進式修憲不切實際的理由為:第一,這部憲法要動的地方太多,就像破舊衣裳,與其每年修修補補,難看又不合身,不如重新做新衣。第二,台灣社會已經夠成熟,已經不必再「摸著石頭試探過河」。此外,在台灣的民主體制下,新憲法的產生過程,必須經由公開理性的討論,最後由全民共同來決定。這樣才能向全世界展示台灣已是真正的民主國家。 台灣也面臨國號選擇的歷史時刻。我們必須決定使用什麼國號,才能真正代表台灣人民,體現台灣主權的問題。這次奧運會,台灣隊只能舉著 「Chinese Taipei」牌子入場,再次凸顯了「中華民國」的徒有虛名。「中華民國」不僅中國不承認,世界上釵h國家不承認,連美國也不承認。由此可知,阻擋台灣國家正常化的原因之一,就是這個不相配且無法在國際社會使用的「中華民國」國號。 登輝擔任總統訪問新加坡時,新加坡人都叫我是台灣的總統,而不是中華民國的總統。以前我提出中華民國在台灣,再以台灣中華民國的名稱取代中華民國,未來就應以國際通稱的「台灣」作為國家名稱。這樣才能體現名副其實的台灣國家存在。制訂台灣新憲法應朝這個方向進行,這樣的新憲法才會永久合用。 台灣新憲法要保障各族群、各黨派、各性別的人權,消除一切歧視。更重要的,國家定位要清清楚楚,台灣就是台灣,一點都不可以含糊。台灣要和中國建立永久和平關係,不要用「中華民國」的虛擬國號去侵犯中國的主權。為要和中國建立和平關係,台灣就先要保衛自己的主權。這個決心和立場是我們所不能改變的。 各位女士、各位先生:隨著台灣歷經近十多年來本土化、民主化的改革成就,台灣人民已經覺醒,並進一步認清台灣正確的歷史定位與主體性價值觀念建立的重要性。處在今天台灣迎向全新歷史的關鍵時刻,只有制訂自己的新憲法來捍衛台灣的民主體制。 今年七月,手護台灣大聯盟公推登輝擔任總召集人,釵h志同道合的人一起全力推動制憲,就是要集合大多數台灣人民的意志,以台灣人民的共同主張,制訂一部真正「族群多元,國家一體」的合時、合身、合用的新憲法。今天,我們惟有揚棄不合時宜,不被承認的中華民國憲法,制訂一部台灣憲法,才能終止台灣長期以來被阻絕於國際社會,受中國不斷的文攻武嚇的狀態;只有制訂台灣新憲法,才得以確立台灣的民主制度。台灣制憲,是台灣人民自決權利的行使。人民自決的權利,是人類被賦予的基本人權。相信台灣制憲,必定會受到尊重民主和人權的世界民主先進國家的支持,這也是台灣人民所深切期盼與努力的堅定目標。 登輝要再次感謝各位熱誠的參與,相信藉由此次研討會的召開,必能讓世人更清楚台灣的困難處境,以及台灣人民努力重返國際社會,善盡國際責任的決心和誠意;同時今天,經過各位學者專家的集思廣益,所獲得台灣制憲寶貴見解,必能作為台灣制憲的重要參考,使台灣得以早日達成制憲目標,奠定台灣長治久安宏大根基。最後,願 上帝保佑台灣、上帝保佑美國。同時預祝會議圓滿成央A大家健康快樂!謝謝! * 李登輝先生蒞臨手護台灣大聯盟美國「台灣制憲與美中台關係研討會」同步視訊致詞稿,2004年10月8日,地點:台北國賓飯店。