張炎憲◎國史館館長
228事件是戰後台灣史上最悲慘的事件，至今傷痕仍未完全癒合。長期以來，在國民黨威權統治下，二二八史料無法公開，真相無法追究，二二八成為社會上最大的陰霾和揮之不去的夢魘。國民黨更以制式說法，掌控歷史解釋權，視二二八為「叛亂」、「叛國」的暴動，參與者為「暴民」、「亂民」。至1987年二二八平反運動展開之後，政府受到批判，才被迫開放史料，學界也開始研究228事件，迄今研究成果雖然豐富，但仍未有完整探討228事件責任歸屬的著作。二二八事件紀念基金會承受受難者家屬的殷切期待，深感責任重大，因此推動此次研究計畫，邀請學者參與討論，歷經兩年，撰稿完成。我們透過史料印證與歷史脈絡的分析，試圖釐清事件責任歸屬的輕重及其應負責任。
一、228事件發生的原因
國民黨政府認為228事件的發生，是因為台灣人受到日本殖民統治的「奴化」教育，逐漸日本化，抗拒國府的接收；且因受日本影響，不瞭解中國文化，排斥中國；共產黨份子從中煽動，加深台灣人與接收人員之間的裂痕；野心份子藉機推波助瀾，使得事件不斷擴大，而致不可收拾；流氓附和鼓動，造成社會不安。國民黨將228事件定位為台灣人要當家作主，脫離中國的叛國暴動，參與者是暴民、亂民。
國民黨政府的說法已成為官方牢不可破的觀點，但此觀點經不起實証研究的考驗。近數年來228史料公開與研究成果，已否定上述觀點，指出228事件的發生有其歷史背景：來台接收官員以戰勝者姿態，視台灣人為戰敗者，存著歧視與敵視之心，高高在上統治台灣；接收人員占據要職，台灣人只能位居下層，其地位與日本統治時代無異，仍是第二等國民；台灣經日本統治50年，已邁入近代社會，台灣人又接受近代教育的薰陶，具有近代國民觀念和奉公守法的精神，遠較中國社會進步，接收官員卻忽視這些進步事實，反而以中國惡習治理台灣，貪贓枉法、公然收賄，並且牽親引戚、特權壟斷，致使社會亂象頻生；接收官員不只壟斷資源，更將台灣物資運往中國，賺取利潤，致使台灣米糧短缺，物價飛揚，通貨膨脹，生活比日治時代還苦；在文化方面，接收人員歧視台灣文化，處處排斥打壓台灣人的價值觀，造成台灣人與中國人之間文化認知的矛盾與衝突。這些政治、社會、經濟、文化因素才是爆發228事件的原因。1947年2月27日的緝煙事件只是引燃火山爆發的導火線而已。國民黨不思其因，反而壓制台灣人民的改革要求，並擴大渲染，說成是台灣人叛亂與共黨從中煽動的事件。其實，228事件不是叛亂，參與的民眾不是暴民，反而是國府治台政策不當，引起民眾抗爭，要求改革的運動。國民政府不思改革之道，反扣以「叛亂」之名，從中國派兵鎮壓，實施清鄉，逮捕槍決知識菁英和民眾。事件之後，國府掩蓋事實真相，嚴密監控異議分子，造成無形的恐怖氣氛，致使228成為台灣社會最大的禁忌。
二、蔣介石是事件元凶，應負最大責任
228事件發生之前，閩台監察使楊亮功曾於1946年1月、4月、10月等三次來台視察，並回報監察院，說明台灣社會不安，及陳儀施政應革之處，但不為陳儀接受，也不被蔣介石重視。國防最高委員會於1946年7月指派劉文島組成「清查團」來台調查，劉指出貿易局長于百溪和專賣局長任維鈞的貪污情事，陳儀反而替他們脫罪，于、任兩人終獲保釋而不被追究。這些調查報告都因陳儀獲得蔣介石支持，而無法撼動他的地位。
在事件發生之前，國民政府主席蔣介石經由黨、政、軍、特等單位的報告，已掌握台灣訊息。事件發生之後，在中國上海、天津、南京等地的台灣社團，以及台灣的二二八事件處理委員會和民間人士都向中央呼籲不要派兵來台，並要求懲治陳儀，赦免參與民眾，但蔣介石聽信陳儀等報告，3月5日指派整編第21師師長劉雨卿率兵赴台鎮壓。3月8日，軍隊到台灣之後，立即展開屠殺和清鄉的鎮壓工作。
3月15日中國國民黨召開第六屆中央執行委員會第三次全體會議，進行到3月22日第八次會議時，通過劉文島等55人的連署提案，將陳儀撤職查辦，但蔣介石不為所動，反而撤銷此議。陳儀在蔣介石袒護下，5月6日改任國民政府顧問，翌年6月又被擢升為浙江省主席。屠殺高雄市民的高雄要塞司令彭孟緝也在事件後受到重用，高升為台灣省警備司令。
蔣介石對台灣民情認識不清，無法接納台灣人士的呼籲和楊亮功、劉文島等的建言，反而認為台灣人民要求改革、抗議不公是意圖脫離中國、背叛中國的舉動，因此派兵鎮壓，造成台灣浩劫。蔣介石擔任國民政府主席，是國家最高領導人，掌握黨政軍特大權，唯有他才能決定派兵來台，也唯有他的支持，陳儀等才敢漠視台灣民意，任意非為，也唯有他的默許，軍隊才敢任意逮捕，不經審判，槍殺無辜；且事件之後，軍政首長無一受到懲處，反而擢升。因此，蔣介石是事件元凶，應負最大責任。
三、陳儀、柯遠芬、彭孟緝等軍政人員應負次要責任
戰前，陳儀受到蔣介石的重用，1933年出任福建省主席，1935年台灣總督府舉辦博覽會時，曾代表中華民國政府來台參觀。1944年4月17日，被任命為「台灣調查委員會」主任委員，負責台灣相關事務。1945年8月15日，日本戰敗，同月29日被任命為台灣省行政長官，並兼任台灣省警備總司令。以其出身經歷，陳儀是國府官員中瞭解台灣的數一數二人物。但觀其來台之後的施政表現，卻與此相去甚遠。
國府接收台灣之後，軍統、中統、國民黨黨部，孔宋集團等紛紛派員來台接收，爭權奪利。陳儀非但沒有制止，反而任其互鬥，在在顯示領導無方，並且用人不明，導致吏治敗壞、軍紀混亂。在接收不當之下，日產變成特權者的私產，甚至連台灣人的私人產業也無理被沒收。在經濟政策上，採取統制手段，實行專賣和公營貿易制度，與民爭利，影響民生經濟發展。這些政策引起民怨，陳儀不僅不加整頓，還有意呵護下屬迴避責任，以致造成社會不安、人心不滿。
228事件發生後，陳儀採取兩面手法，一方面答應228事件處理委員會的改革要求，上電台廣播呼籲台灣人民不要再走上街頭；一方面則採取分化手段，利用蔣渭川製造228事件處理委員會的內部矛盾，同時向南京政府提出不實報告。2月28日向蔣介石報告「奸匪勾結流氓」製造混亂。3月2日要求中央派兵來台平亂。3月6日呈給蔣介石的信函指出台灣人民想離開中國而獨立，是叛國行為，3月7日更要求加派軍隊鎮壓。陳儀得知軍隊將於3月8日登陸基隆的訊息之後，立即豹變，不顧228事件處理委員會的42條要求，更以此做為台灣人背叛中國，追求獨立的罪名。軍隊登陸之後，陳儀任其槍殺百姓，不予阻止，更進一步實施清鄉，傷害無辜。
鎮壓之後，陳儀自認鎮壓有功，還想繼續留任，策動台籍人士聯名電呈中央，擁護其繼續接任改組後的台灣省主席。後在各方指責下，才被調職，但不久又升任浙江省主席。1949年，共軍南下，欲渡長江，陳儀見大勢已去，遊說京滬杭警備總司令湯恩伯投共，湯恩伯將此消息告知蔣介石，陳乃被補，後押至台灣。1950年6月，以「煽惑軍人逃叛」罪名，處以死刑。
陳儀不因228事件而被懲處，反而升任浙江省主席，顯見蔣介石對他的信任與愛護。後被處以死刑槍決係因對蔣氏不忠，欲投共而受懲處，並非針對228事件的處置。陳儀在台期間，不體恤台灣人的感情，也不認同台灣人的主張。在228事件中，陳儀在軍隊實力不足時，採取妥協策略，欺騙台灣人，其實自始至終，都在等待時機，採取鎮壓行動。
柯遠芬是僅次於陳儀的第二號人物，擔任警備總部參謀長。事件發生之後，2月28日即認為事件幕後必定有人在煽動；3月2日認為有人提出台灣高度自治、獨立、託管等主張，意欲顛覆政府。3月3日，召集情治單位負責人警總調查室主任陳達元、憲兵團長張慕陶、軍統局台灣站長林頂立等，要求偵查事變幕後策動份子，並掌握動態，以備將來平亂之用。3月8日，閩台監察使楊亮功隨增援部隊登陸基隆，晚間乘運兵卡車往台北，途中遭受伏擊。柯遠芬認為這是台灣叛軍所為，但社會大眾卻認為是警備總部欲擴大事件，嫁禍台灣人的舉動，讓楊亮功誤以為台人叛亂，做為鎮壓的合理藉口。同日晚間，警總又有「暴徒進攻」圓山軍械庫之說，民間卻認為這是警總捏造出來的事件。
國府援軍抵達之後，警總即出面主導捕殺台灣菁英與民眾的行動，並利用機會敲詐勒索鉅款，如板橋林家的林宗賢即受到敲詐，賄賂金錢才得以換回生命。柯遠芬為所欲為的行徑，還被楊亮功指為「違法殺人作惡」。
228事件發生時，彭孟緝擔任高雄要塞司令，認為是有陰謀份子在幕後進行有組織、有計畫、有政治企圖背景的陰謀活動，並認定是共黨從中策動，已決定鎮壓。3月5日，涂光明、范滄榕、曾豐明等人持「和平條件」到壽山要塞司令部，要求與彭孟緝談判。彭因軍事行動準備不足，採取妥協拖延策略，表示隔日再協商。3月6日上午九時，高雄市長黃仲圖、參議會議長彭清靠、涂光明、范滄榕、曾豐明、李佛續等人上山，提出「和平九條件」。彭卻以涂光明拔槍企圖刺殺彭做為藉口，逮捕涂等人。6日下午二時，彭下令軍隊向高雄火車站、高雄中學、高雄市政府及憲兵部進擊，造成民眾死傷慘重。
陳儀、柯遠芬、彭孟緝等三人自始至終主張鎮壓，只是陳、柯兩人在援軍未到之前，故意採取妥協態度。其實在事件剛開始，陳儀即向南京政府呈報，要求派兵鎮壓。此三人都應負起鎮壓台灣人民的責任，陳儀更因施政不當、用人不明，造成社會亂象，要負起更大責任。
四、其他軍政人員的責任
憲兵第四團團長張慕陶協助柯遠芬，勸誘蔣渭川出面，安撫民眾，並藉此分化228事件處理委員會，造成內部意見的對立與紛擾。軍隊抵台之後，3月10日還帶著憲兵追捕蔣渭川，顯示其事後不認帳，並進而追捕的陰狠心態。警總副參謀長范誦堯指出憲兵成立的特高組，與林頂立成立的特別行動隊，是負責逮捕首要份子的單位，同時也與警總互爭捕殺的功勞。
基隆要塞司令史宏熹自3月10日起展開逮捕行動，以鐵絲貫穿被捕人士的手腳，三人或五人綑成一串，槍殺之後，丟入海中，以致基隆港灣佈滿浮屍，慘不忍睹。3月11日，下令軍隊包圍八堵車站，槍決車站的鐵路員工。
整編第21師師長劉雨卿任由所屬部隊在台灣各地槍殺民眾。3月21日陳儀命令各地實行「綏靖」任務，劃分台灣為七個綏靖區，展開「清鄉」工作。各地軍政人員乘機勒索，掠奪錢財，甚至假公濟私、殺人構陷的事件層出不窮。張慕陶、史宏熹、劉雨卿三人雖是執行任務，但不分青紅皂白屠殺民眾，縱容部下從中掠取錢財的行徑，是鎮壓行動的共犯。因此改組後的台灣省政府不得不電飭各地方政府嚴加查禁此不法情事。
五、情治人員的責任
戰後初期，警備總部調查室、國防部保密局、憲兵團（以上軍統系統）、國民黨台灣省黨部調查室（中統）等機構在台灣各地部署調查員與線民，監視台灣民眾動向。根據〈許德輝呈毛人鳳—台灣二二八事件反間工作報告〉與相關史料發現，保密局指揮許德輝組成「忠義服務隊」，並吸納「鱸鰻」250人加入，表面係維持治安，實則擴大事端，毆打「外省人」，燒燬「外省人」商店，另方面則號召純潔青年學生出動維持社會秩序，事後反而歸罪學生做為代罪羔羊。各系統情治人員在事件中別有所圖，分別密電中央政府，誇大台灣事變的嚴重情形，凸顯「外省人」的受害程度，強調共黨黨員已達萬人，從中操縱；更咬定事件並非單純的政治改革要求，而是奪權叛國的行為。這些密電的目的是為了推卸無法維持台灣局勢穩定的責任，並藉此凸顯陳儀的無能，打擊其威信，從中取利，更以此做為請求派兵和武力鎮壓的理由。南京政府接到如此危言聳聽的情報，只會加強派兵鎮壓的決心，而無助於台灣政情的改善。
國府軍隊開抵台灣之後，據監察委員何漢文和整編第21師副官處長何聘儒指稱：黨、政、軍、憲、警成立聯席會報，調查進步人士，製造黑名單、到處捉人，秘密殺害，這樣被殺害的人民不下千數。平時，情治人員扮演暗中監視台灣民眾言行的角色，事件爆發後，獵取情報，從中推波助瀾，做為日後羅織罪名、逮捕、槍決的證據。情治人員見獵心喜，捏造負面報告，應負起共犯的責任。
六、半山的責任
所謂「半山」人士是指出身台灣，在日治時代前往中國，加入國民黨，在國民政府和國民黨工作。由於半山具有特殊的中國經驗，非台灣在地人所能相比，因此國府接收台灣之後，借用這批人士治理台灣。半山人士理應扮演國府與台灣之間的橋樑角色，但實際上半山在戰後紛紛出任要職，成為接收的受益者，與台灣本土菁英之間存有權力、利益的競逐關係，反而很難扮演好中介角色，甚至還會做出排斥的情事。同時，國府官員也未必全然信賴半山，給予重要的決策地位。半山只能扮演中國接收官員的附庸角色，兩者存在著上下的附屬關係。
228事件發生後，陳儀曾運用省參議會議長黃朝琴、副議長李萬居、秘書長連震東、國民參政員林忠等半山居間斡旋。這些半山多站在陳儀立場，幫助平息抗爭，而不是站在台灣民眾的立場，向陳儀爭取權益。
有些半山受到統治當局的倚重，實際參與鎮壓行動，成為鎮壓的共犯，如軍統局台灣站長林頂立、曾任新竹縣長的劉啟光、事件後接任警務處長的王民寧等。台灣民間對事件後的「清鄉」工作，多流傳是因半山的協助，軍警才能羅列名單，逮捕台灣菁英。
228事件中，有的半山也因站在台灣人民的立場，批判時政而罹難，如曾任《人民導報》社長的教育處副處長宋斐如、三民主義青年團嘉義分團主任陳復志等。在國府心目中，只有順從者才能得到重用，抗議者則被視為眼中釘，縱使具有中國經驗的半山也同樣遭受槍決的命運。
七、社會團體與媒體工作者的責任
國府接收台灣之後，黨政軍特各種勢力進入台灣，相互搶奪地盤。台灣人尚未認清國民黨派系和權力結構時，就被捲入黨國不分的派系鬥爭。
除了接收時派系之間展開爭奪台灣資源之外，國民黨台灣省黨部主委李翼中操控社會團體，打壓異己。台灣省政治建設協會是獲得省黨部的協助而成立，但成立後政建協會積極提出儘早實施地方自治選舉的要求，招致李翼中和陳儀的不滿。228事件發生後陳儀等要求其領導人蔣渭川出面安撫民眾，以爭取派兵的時間。援兵抵台之後，陳儀卻以政建協會在事件中，公開徵調台灣人日本兵出面維持社會治安為理由，下令解散。幹部多人被捕遇害，有的四處躲藏或逃亡海外，才能倖免於難。反觀以半山人士為主的「台灣省憲政協進會」，在事件後發起「台灣新文化運動委員會」，支持國府政策，其多數成員日後成為政治新貴，由此例可知，忠誠的半山才會受到國府的重用。
3月8日，國府軍隊開抵台灣之後，媒體報紙受到清算，《民報》社長林茂生、《台灣新生報》日文版總經理阮朝日、主編吳金鍊、《人民導報》前後任社長宋斐如、王添燈、《大明報》總編輯艾璐生、《台灣新生報》台中分社記者陳安南、嘉義分社主任蘇憲章、高雄分社主任邱金山等等均遇害。《民報》總編輯許乃昌和總主筆陳旺成則遭通緝而逃亡。《民報》、《人民導報》、《大明報》和《和平日報》同時受到查封的命運。這是國府殘害言論思想自由，打壓異議者的明證。
追究媒體責任則需探討「中央通訊社」的責任。中央通訊社是國民黨的黨營機構，負有蒐集情報的職責。戰後中央通訊社設立台北分社，負責人是葉明勳，其主要工作是將台灣採訪的新聞傳回南京總社。近年因有「中央社密電原稿」的出土，才得以瞭解其電文報導全是站在陳儀政府和軍方的立場，忽視台灣民眾的意見和社會動亂的真相，甚至還建議南京政府派兵鎮壓。由於中央通訊社是南京政府瞭解台灣政情的重要管道，其所傳達的訊息對於蔣介石派兵的決定，必然具有一定程度的影響，因此應負起報導不公、曲解真相、傳達錯誤訊息的責任。
八、線民、告密者、構陷者的責任
統治者總是透過各種管道瞭解、監控社會大眾，線民即是其中的一種。在228事件中，如228事件處理委員會在中山堂開會時，有臥底線民在旁監視、鼓動之說；3月8日圓山附近有所謂「暴民」攻擊海軍辦事處等機關之說；3月9日凌晨楊亮功遭「暴民」狙擊之說，這三種說法都與軍警從中策劃、線民從中製造紛爭有關。其中如許德輝領導的「忠義服務隊」，在軍隊未來台之前，假扮維持治安的角色，國府軍隊抵台之後，角色旋即改變，成為逮捕台灣人民的工具。
軍隊抵台後，進行鎮壓與清鄉的行動，並以「連坐法」威脅民眾交出武器和「惡人」。其中有許多被屠殺個案是因告密者與構陷者的報告而引起。這可能是出之於恐懼，怕受到牽連而告密，但亦有藉機公報私仇、或進行政治鬥爭的情事。告密者等身份行為多屬隱密不公開，因此日後很難得知其真實姓名，更遑論其具體身份。縱使知道其真實姓名與具體身份，也極難掌握當時進行告密或構陷的具體證據。
線民、告密者、構陷者提供情報資訊，擴大加深228事件的傷害程度，有其應負的責任。但情治單位及主政者未加查證，即採信片面之詞，以致釀成禍害，其責任應該重於線民、告密者、構陷者。
九、228事件所造成的傷害
228事件造成台灣極大傷害，有無形的傷害和有形的傷害。許多台灣社會菁英，如民意代表、律師、醫師、法官、檢察官、大學教授、教師、工商領袖、媒體工作者、學生、社會大眾等受到逮捕，有的一去不返，至今下落不明；有的當眾槍決、屍首示眾；有的不知槍決何處，至今屍骨無存；有的財產被奪，至今仍未歸還，其慘狀怵目驚心，令人心寒。台灣菁英受此摧殘，幾乎傷亡殆盡，倖存者則銷聲匿跡，不敢再過問政治。二二八事件的受難人數據行政院二二八研究小組估計死亡人數約18000人至28000人，但迄今仍然無法掌握確實數目。
無形的傷害則無法估計。228事件發生後，國府採取鎮壓清鄉的手段，整肅異己，使得社會籠罩不安的氣氛，人人驚惶失措，從此台灣人不敢再談二二八。經歷過228世代的人，總會告誡兒女「有耳無嘴」，多聽少說，不要參與政治。228不僅是禁忌，更是歷史集體記憶的喪失，台灣人失去自信豪情，懾服於國民黨威權統治。國民黨也藉此機會去除絆腳石，積極推展中國化政策，建立起文化霸權，壓制台灣本土文化，更助長一九五○年代之後的白色恐怖。
十、人權與社會正義
228是戰後台灣史上最大的禁忌，在國民黨黨國體制下，無人敢公開挑戰此一禁忌。遲至1980年代，台灣民主運動蓬勃發展之後，二二八公義和平運動才公開挑戰國民黨的威權。二二八平反運動的過程充滿衝突對立與緊張，卻獲致三大突破的成果。一為政治禁忌的突破，二二八不再被視為叛亂；二為歷史禁忌的突破，從此二二八得以公開研究，台灣史研究從此已無禁忌，可以挑戰國民黨黨國威權體制的歷史觀點；三為文化禁忌的突破，文學藝術家不再逃避，敢以二二八做為素材，創作出代表台灣文化特色的作品。這三項突破使得二二八成為台灣的重要文化資產。 在民主化的過程中，二二八得以解禁，原是台灣歷史文化的一件大事，卻因國民黨黨國威權體制深入台灣社會，使得有些人常以傳統中國政治的人治思想，品評人物得失，替統治者裝扮門面，替其脫罪，將蔣介石的派兵決定說成是受陳儀等的誤導、蒙蔽；或以二次大戰之後，緊接著國共對峙，國府採取強硬鎮壓，實有其不得不然的苦衷；或認為是台灣人先打「外省人」，「外省人」才有日後的報復；或認為二次大戰後，中國各地多發生過抗爭與鎮壓，並不是只有台灣發生二二八，在中國改朝換代時總有屠殺鎮壓的事情發生，台灣228並不算一件大事。其實這些說法只是在替統治者脫罪，而不是站在民主、人權理念上的思考。台灣人民在當時是被統治者，是弱勢者。居於主導地位的國民黨政府，理應照顧人民的生活，聽取人民的聲音。面對改革要求時，應該謙虛接納，但國民黨卻反其道而行，濫用公權力，派兵鎮壓，事後並合理化國家暴力行為，並歸罪於被統治的台灣人民。如此說法已違反人權、民主、自由的普世原則，充滿權力的暴戾與自大。
台灣在民主轉型中，有許多成果是讓人自傲的。但社會正義卻在標榜政治現實、族群和諧、寬容的前提下被忽視，而不願追究統治者所造成的歷史傷害，深恐再次挑起衝突與不安。其實不正視過去歷史的真實，則無法走出陰影，相互體諒。政治上可以談和解，但歷史不能以和解來解決問題。因此，我們逐一檢討228事件鎮壓屠殺人民的元凶及相關者，是希望社會正義與歷史公道能經由這個事件的反省，真正落實於台灣，台灣人民也能記取慘痛的歷史教訓，不分族群，共同珍惜民主的成果，使悲劇不在發生。同時，我們更期待228事件的研究不只是歷史研究者的專利，而是各學科共同的研究對象。民法學者黃茂榮和刑法學者陳志雄指出228事件的鎮壓者不只有歷史責任，也有民事與刑事的責任。二次大戰後，猶太人追究納粹屠殺的責任是世人面對歷史事件極好的教材，台灣歷史也需要這樣的反省，人權與社會正義才能真正在台灣生根。